政策的制約與調整探視長春市城郊經濟發展問題

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［摘要］從政策視角分析，目前制約和限制長春市城郊經濟發展的主要問題是：土地問題、利用財政轉移支付解決利益分配問題、解決農民小額貸款難的問題、鼓勵全民創業，發展民營經濟的問題、城市化所需要解決的問題--進行了深入研究，提出一些解決對策。

［關鍵詞］長春市城郊經濟城市化三農問題

發展城郊經濟有利于實現城市經濟與農村經濟的良性互動，是實現全面小康的保證。正逢東北老工業基地改造的大好時機，我們現在研究長春市的城郊經濟發展，具有特別重要的現實意義。本文從政策視角對其存在的問題及解決對策作以分析。

（一）土地問題

土地問題是制約長春市城郊經濟發展非常突出的問題。一方面，發展城郊經濟需要增加建設用地；另一方面，城市擴展也需要占用城郊土地。因為城郊土地大部分都是農業用地，這就會涉及到土地流轉即改變土地用途的問題。具體來說存在以下幾個方面的問題：

第一，現在長春市近郊，由于土地的征用，面臨著解決土地補償金和農民安置費的分配問題。首先，應當確定外來移民和本地農民的補償標準，外來人口的補償金給的少或不給，都會招致不滿并會找政府鬧事，而給予其與當地居民一樣的待遇，本地居民又不希望平等對待。另外，由于現在征地補償都是直接分錢，而給了錢以后農民將不會再得到任何利益分配，所以農民都想盡可能多分到一些，從而造成土地補償金和安置費的金額很難使農民滿意。又因為，農民只認上面的“紅頭文件”，不認地方政府領導的決策，而現在的問題是恰恰缺少這方面的文件，所以現在急需結合《土地法》出臺合理分配近郊農民的土地補償金和農民安置費的政策。最后，由于農民第二輪土地承包30年不變，這期間農民會把土地進行轉包，而有的轉包者會在土地上栽種果樹，建設牛舍等。要征用這部分土地時，就會產生補償金如何支付的問題，是只給土地的原始所有者，還是應該也給予轉包者一定的補償費用，這同樣需要有個可以遵循的政策法規。

第二，如今的土地流轉沒有和一個分階段的、明確的用地規劃相銜接，限制了城郊經濟的發展。具體來說，一些地區按照用地規劃將來要成為建設用地，需要征用，但問題是說不清楚將來征用土地要做什么用，具體什么時候征用。而問題是又不得不限制農民在該地區搞一些經營項目，如限制農民建設溫室，栽種花卉、果樹等。如果不限制的話，又會增加征地時的補償費用，比如說蘆筍一次種植，可以連續收獲15年，一旦農民種了，等到征地時如何補償農民的損失，這將會極大地增加補償費用。另外，也有一些農民乘機會在土地上特意投資搞一些經營項目，為的就是將來征地時能夠索取高額土地補償金。針對這一問題，地方政府沒有相應的法律依據做決策基礎，在征地之前該不該限制農民建農舍、豬舍，搞溫室？農民要增產增收，就要建設溫室，搞高效農業等。因此，政府要做出明確的、分階段的用地規劃，同時要根據不同階段出臺相應的政策法規來解決這一問題。

第三，農民的土地補償費如何使用的問題。目前長春市在土地流轉政策上采取一次性征地、一次性付款的方式，被征用土地的農民每家都有7——8萬閑置資金，這部分資金該怎么用農民都很迷茫，所以，長春市政府必須出臺一項安置失去土地農民再就業方面的政策法規，如現在一些地方政府組織農民搞培訓，然后進行勞務輸出，這就需要政府放寬這部分農民進城勞務的限制，并給予一些特殊的照顧和幫助。另外，可以在土地補償金的分配方法上做文章，如可以采取土地補償金和安置補助費“不分到戶，組有村管，資本運作，每年分配”的辦法，將歷年來的土地補償金分別投放到村、鎮資產經營公司、農貿市場和村辦企業，每年收取利息；還可以入股分紅，保底收益。為處理好征地補償安置工作，可以成立地方土地股份合作投資公司，由被征地農民以土地補償金或以土地折價入股，由公司投資建造標準廠房，通過出租獲取收益，每年按收益分紅等。同時，對轉移到城郊的鄉鎮企業，要鼓勵農民以股東的身份，以土地承包經營權入股的形式參與開發經營，與企業合作建設新廠房，這樣做農民既可分紅還能以勞動者身份參與勞動獲取勞動報酬。從而既能使農民享受到土地的長期利益，又可節約城郊發展所需資金；政府可以規定農民土地經營權入股的這一部分資產，企業不能用于抵押；在企業破產時也不能列入清算資產，必須要保證能夠回到農民手中，這就會解決農民害怕風險的問題。一旦鄉鎮企業經營不善導致破產，農民和集體可以收回土地，農民還可以繼續經營土地，從而保證農民的基本生活來源。最后，還可以鼓勵近郊農民到遠郊去發展，如一些失去土地的農民可以利用土地補償金到遠郊繼續從事種植、養殖業等。南關區幸福鄉近郊失去土地的農民到遠郊承包土地種果樹，就開辟了一條失去土地的農民繼續創業的新路子。

第四，對經濟發展較快的鄉鎮（如全省十強鎮），政府是否可以在土地審批上給予一些特殊的政策，現在的情況是，很多地方招商引資的項目都已經定下來了，其他工作也都已經做好了，但唯一的問題就是缺少建設土地。長春市政府可以在保證地方發展經濟的前提下，適當放寬土地審批的標準，在土地的用途上也不要給出硬性的規定，同時有可能的話可以下放一部分土地的審批權，從而改變在土地審批上過于死板的做法，解決束縛地方用地靈活性和主動性的弊端。

（二）利用財政轉移支付解決利益分配問題

現在存在的一個突出問題是地方與開發區之間存在著利益分配不公平的問題，由于開發區具有政策上的優勢，許多城郊地區的企業都到開發區去注冊或干脆將廠址遷到開發區，這其中包括一些地方通過招商引資而開辦的企業。問題是，根據屬地收稅的原則，這些企業都要到開發區去交稅，這就侵蝕了地方的利益，影響了地方的積極性。之所以出現這種情況，一是因為政策不平等性，二是因為利益劃分的不公平。由于開發區具有先天的政策優勢，我們可以針對第二個原因來解決利益分配的問題。因此，長春市政府可以出臺一項政策，專門解決開發區與地方之間的利益之爭。如可以規定到開發區注冊而不在開發區生產的企業，或地方招商引資的企業后又轉到開發區的，必須要向地方交納一定的土地使用費，同時，規定開發區要將一部分稅金返還給地方，而且上一級政府可以通過財政的轉移支付來補償地方的一部分損失，所以，政府要盡快出臺和完善這一流轉過程的政策法規，并盡量做到公平合理。

這樣做有三個好處，一是有利于產生“集聚效應”，充分發揮開發區的作用，因為開發區的發展速度和效益比攤餅式城市擴容要高得多、大得多。二是可以解決利益平衡問題，從而能夠充分調動地方的積極性。三是有利于進行區劃調整。由于長春市根據發展的需要不斷地調整行政區的劃分，這就會影響到一些地方的利益和積極性，因為一些企業隨著劃分的調整被劃給了別的地區，但通過這一利益補償政策可以減少地方在行政區劃分上的抵觸情緒，以利于區劃調整。

（三）解決農民小額貸款難的問題

城郊經濟是多元化經濟，一些農民已經不再滿足于簡單的、小規模的種植業，而往往要擴大農業經營規?；蜻M行一些需要資金較多的經營項目。這造成現在的農民小額貸款存在著兩個方面的問題：一是貸款期限確定不合理，調查中發現部分基層信用社，對農戶小額貸款期限一般為一年，且貸款不展期，而發展特色種植業，如花卉、苗木的成長期需要多年，造成貸款期限與生產周期不一致的問題在部分地區較普遍。以朝陽區為例，所養殖的花卉銷售市場已經擴展到北至齊齊哈爾、七臺河，南至鞍山、撫順，發展前景十分看好，但就是缺乏長期貸款擴大種植規模。二是貸款數量過小，如一些農民要搞小工廠，要搞高效農業，需要較大的資金投入，而現在的小額貸款數量遠遠不能滿足要求，從而限制了農民的生產和創業。

解決的措施是：第一，針對那些市場前景比較良好、歸還貸款有保障的經營項目，可以把對農戶的小額貸款期限從一年調整為3—5年，從政策上保護和調動農民從事農業生產經營的積極性。第二，信用社要根據農民的特殊需要而適當增加貸款的數量，同時農民貸款的來源不要僅僅限于農村信用社，要鼓勵大的銀行機構開辦支農貸款項目。第三，大力開展貸款的擔保工作。由于現在的銀行和信用社嫌貧愛富，農民的信用基礎又不好，從而限制了農民的貸款。所以，為了保證放款和貸款返還的順利進行，必須加大擔保工作。我們要改變以往金融部門貸款擔保方式過于單一的做法，即必須以銀行存單擔保。金融部門可以試行農村土地使用權抵押、擔保的辦法，允許農民用土地使用權抵押、擔保獲取貸款。另外，可以試辦公司與農戶互保貸款，如對以農戶家庭經營為依托的養殖業重點企業，采取農戶貸款公司擔保的辦法，使公司與農戶利益和信用社緊緊相連，既促進了農業產業化發展又降低了貸款風險。我們認為現在最重要的是需要政府對農戶的擔保支持，需要當地政府出面為農戶擔保，這是最直接最有效的。第四，借鑒長春市環城信用合作聯社經驗，支持農村信用社的建設。長春市環城信用合作聯社號召農民入股農村信用社，讓農民直接參與信用社的管理。農民成了信用社的股東，還貸信譽度提高了；信用社吸納農民的股金，資本金規模擴大了，支農貸款的投放額度大幅度提高。截止2003年7月，環城信用合作聯社在長春市城郊鄉鎮已投放支農貸款6755萬元，同比增加4591萬元。目前長春市城郊已有16500戶農民入股信用社。農民股東貸款時不但可“隨用隨貸”，還可享受優先貸款、高額貸款、年底分紅的待遇,使農村信用社更好為“三農”服務。

（四）鼓勵全民創業，發展民營經濟的問題

盡管民營經濟在長春市的城郊經濟中發揮了重大作用，但也存在著一定的局限性：民營經濟在流通領域所占的比重仍然偏大，并且多數集中在零售商業和餐飲服務娛樂業；產品銷售多局限于本地市場，能打入國際市場的產品仍然很少，并且，能在國內馳名的也不多。據外縣市的民企人士反映，某些職能部門存在著國家權力部門化，部門權力利益化，部門利益合法化和私人化的問題。還有某些具有行政職能、靠收費過日子的事業單位，一直是在“收費養人，養人收費”的怪圈里運行。一些縣（市）的技術監督部門都在百人左右，罰款不斷攀升。有的民營企業家把這些問題歸納為“五個最”：最麻煩的是審批，最關心的是稅賦，最痛恨的是罰款，最頭疼的是檢查，最困難的是貸款。這些問題，導致了民營企業的社會交易成本過高，影響了民營經濟發展。

鼓勵百姓去創業，要使百姓成為發展經濟的主體，政府所要做的就是給百姓創業提供寬松優越的環境。首先，加大扶持力度。借鑒外地經驗，由財政撥款建立民營經濟發展基金，對民營企業予以創業資助，科技成果轉化資助和重大項目貸款貼息資助。創業初期減免各種行政性收費，降低門檻。試行企業預備期制度。從民營經濟稅收中拿出一部分，吸收民企資本成立貸款擔保公司，市場化運作，緩解民營企業融資難問題?？焖侔l展時期，貸款給予貼息，稅收大戶給予現金獎勵。同時要盡量給予長春市區和外五縣的企業公平的發展機會，比如說九臺卡倫通過招商引資引進了不少的企業，現在問題是運輸貨物時通過城區時要交納一定的費用，這就增大了企業的成本，政府能否在進城費用上給予一定程度的減免。我國已經入世，應當多給農民兄弟一些“國民待遇”。其次，對于城郊經濟，我們應當在發展中求規范，在政策上要以扶持和幫助為主，對在城郊經濟發展中所暴露出的各種問題和矛盾，要采取疏導的方式，幫助解決問題，而不要采取動輒罰款、收費，上收權力，從而抑制了地方發展經濟和百姓創業的主動性和積極性。最后，深化改革，消除體制性障礙。制約民營經濟發展的問題，多數都能在體制上找到原因。一方面要進行機構改革。理順關系，強化民營經濟發展工作機構；轉變職能，提高服務意識；強化監督，依法行政，嚴厲查處侵害民營企業行為的公務人員。另一方面要嚴格公務員隊伍管理，依法行政。剎風整紀，打擊權力尋租。發展民營企業，要相信市場這只看不見的手，少抬政府這只閑不住的手，高舉法律這只嚴肅的手。

（五）城市化所需要解決的問題

一方面是積極調整農民的就業結構，促進農業人口向非農業人口轉變，改革戶籍制度。1984年中共中央一號文件規定，允許農民自理口糧到集鎮落后，這使我國長期以來公民嚴格區分為城市市民和農村農民的戶籍制度被打開一個重要的缺口?，F階段推進城市化所要采取的戶籍制度改革的目標應該是，無論什么性質的戶口，只要新遷入戶口有穩定的職業、有穩定的生活來源和住所，都應允許入籍，并享受城鎮居民同等權利和履行同等義務。這是勞動力有效流動和優化組合的重要保證。戶籍問題得不到徹底解決，一些農民身處城市卻享受不到城市的相應待遇，給子女上學、就業帶來諸多不便，成為農民自由流動的一大障礙。城市化對農民來講，應該是陽光而不是陰影，但如何通過政府的決策去創造陽光，還需要我們更多地關注農村、善待農民。

另一個方面是解決城中村的問題，這包括兩個方面的問題：第一個問題是隨著城市的擴張，一些村已經成為城區的一部分，但城中村的人口仍是農業戶口，這嚴重影響了這部分人口獲得在城市中的就業機會和獲得城市居民待遇的機會。政府可依據實際情況，規定城市建成區的行政村人均耕地一定面積以下或全村耕地一定面積以下的行政村，統一撤銷行政村建制，建立居民區建制，改農業戶口為城市戶口，加大對失去土地農民的補償，并努力為其創造就業機會。第二個問題是一些村已經變成城市，農民也已經轉為非農戶口，村集體的土地也已經全部被占用，這樣的村其實已經名存實亡，是否還繼續保留村的建制和原來的村名；村里的集體資產該如何劃歸，該歸誰管？如果繼續歸村委會管，那么原有的村辦企業是否就只“養活”村委會和村黨支部的干部，農民該不該分得一部分利益？因為農民對村集體資產還有股金的分配權利，分又如何分？另外，有的村辦企業都賣的賣，租的租，但問題是原來的村干部怎么辦，是否應當撤消村的建制，改為社區建制，村干部相應地改為社區干部。最后如何照顧農民的利益，是應該繼續享有原村集體資產的利益分紅，還是農民退股一次性地進行補償。對以上這些問題政府沒有一個明確的說法，因此政府必須下大力氣給予解決。

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