深究金融體系轉變與央行立法

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在我國經濟由傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟過渡的過程中，宏觀調控至關重要。深化改革，不僅包括深化企業改革，培育市場體系，也包括加快建立與之相適應的宏觀調控體系，以促進國民經濟持續、快速、健康發展。在市場經濟國家，金融一直是國民經濟宏觀調控的強有力的工具。近些年來，鑒于金融改革事關全局，因而在改革中采取了十分審慎的態度，一些金融改革的措施并未觸動深層次、帶根本性的問題。金融改革進展緩慢，在某種程度上已經嚴重滯后于經濟體制改革，制約著經濟體制改革的深化。在加快改革、加速發展呼聲日高的今天，金融體制改革已不能再走一步看一步，規避難點，而必須確立整體設計，全面推進的改革目標。

社會主義市場經濟體制確立后，我國金融體制改革面臨三大任務：其一是建立健全中央銀行宏觀調控體系，加強對金融業的管理、監督與調控；其二是實行政策性金融與商業性金融分離，建立以國有商業銀行為主體，多種金融機構并存、協作的金融組織體系；其三是建立規范有序、適度競爭、嚴格管理的金融市場體系。其中，首要的核心的任務是要建立和完善中央銀行的宏觀調控體系。為此，本文擬就金融體制改革與中央銀行立法的幾個問題作一簡要論述。

一、中央銀行立法結構問題

中央銀行作為代表國家進行金融調控與管理的特殊金融機構，決定了中央銀行立法不同于普通（商業）銀行立法。中央銀行是國家主管貨幣與信用的金融機構，是貨幣發行銀行和政府的銀行。中央銀行不以普通企事業單位為客戶，而以其他銀行為客戶，所以中央銀行又稱“銀行的銀行”。中央銀行與商業銀行及其他金融機構的關系，相當于政府主管部門與普通銀行的關系。由于中央銀行特殊的性質及其權利、義務、責任不同于普通銀行，因而許多國家在銀行立法時，將中央銀行單獨立法，稱為《中央銀行法》，其他銀行立法稱《普通銀行法》。

所謂中央銀行法是調整中央銀行的金融管理行為及由此而產生的金融管理關系的法律規范的總稱。它是經濟管理法和經濟調控法，而非經濟協作法。綜觀市場經濟國家的中央銀行法，一般立法結構主要由下列內容構成：

1.總則。一般規定立法宗旨，中央銀行所在地，中央銀行分行體系、分行設立制度、撤銷程序，中央銀行資本來源及運用限制等。

2.中央銀行組織機構。主要包括：中央銀行最高領導機構理事會或管理委員會的組成、人數、來源、任期；監事會的職權、違法情況的查處，行長或總裁的任期、任職條件、職責、行長缺席，中央銀行下設的職能機構（如業務機構、發行機構、國庫、金融研究機構、會計機構、稽核機構）及其職權范圍等。

3.中央銀行業務。內容包括：管理政府部門、商業銀行及其他金融機構和涉外金融機構的金融事務，貨幣發行職權、造幣管理、貨幣單位體系及發行準備、發行數額定期公告、殘幣回收與兌換、舊幣公告收兌，再貼現業務及其利率、期限管理，資金再融通業務，規定或指導銀行利率、保管存款準備金并調整準備金率，公開市場業務操作，票據交換、銀行清算、外匯買賣、經理國庫及發行金融債券等。

4.中央銀行的預算和決算。中央銀行每一會計年度開始前應編制預算，經理事會批準后執行。年度終了后，應作出決算報理事會審核。此外，還規定了銀行會計各項目的提取比例及損益調整方法等。

5.中央銀行的法律責任。主要規定中央銀行及其人員在行使職權中，如果違反法律或有關規定時，應承擔的法律后果。從法律責任主體看，分為中央銀行的責任、主要負責人的責任、直接責任人員的責任；從責任的性質來看，分為行政責任、刑事責任。

上述可見，中央銀行立法一般要確立：（1）中央銀行的性質和職能；（2）中央銀行在國民經濟中的法律地位；（3）中央銀行的貨幣政策工具、組織體系、管理體制、職責權限；（4）中央銀行與政府、財政部門及其他部門的關系；（5）中央銀行與專業銀行、商業銀行和其他金融機構之間的關系。

二、中央銀行與政府的關系

綜觀世界各國金融實踐，尤其自第二次世界大戰以來，中央銀行與政府的關系一直是一國宏觀經濟管理中的一個不容忽視的問題，中央銀行的法律地位是否獨立亦導源于此。國家實現宏觀經濟目標，需要財政政策與貨幣政策配合使用，但中央銀行擔負的任務與工作側重點并不一定在任何條件下、任何時期都同政府所擔負的任務和工作重點相一致。因此就產生如何用立法來正確、合理、科學地協調兩者之間關系的問題。從中央銀行學的角度來看，中央銀行與政府的關系應遵循以下兩個原則：

1.國家經濟發展目標是中央銀行活動的基本點。任何國家中央銀行的活動，都離不開該國經濟、社會發展的總目標，否則，其活動就將失去最起碼的支撐點。在中央銀行制度的建立與發展過程中，已蘊含著這種關系。中央銀行貨幣政策是實現國家發展目標的重要工具，國家干預和調節經濟，要通過貨幣發行量來實現。中央銀行不以盈利為目的，對國家經濟發展目標必須予以支持。否則，貨幣政策自行其事，足以影響國家經濟目標的實現。正是基于這一點，所以各國中央銀行立法要求中央銀行制定和執行貨幣金融政策，不僅要考慮到自身擔負的任務和承擔的責任，而且要重視國家利益，盡量與國家經濟目標保持一致。

2.中央銀行貨幣政策要符合金融活動的客觀規律。在具體制定實施貨幣政策、措施時，中央銀行要充分考慮國家資源、社會積累、貨幣信用規律，不能一味地聽命于政府，而應保持相對的獨立性。因為政府與銀行所擔負的任務并不相同。政府是政治實體，側重政治效益、社會效益，往往引發超經濟行為；銀行是經濟實體，側重于經濟效益，必須按金融規律辦事。中央銀行在國家經濟目標的指引下，通過貨幣政策及其措施保持相對獨立，能對政府的超經濟行為起到制約作用，割斷國家財政與貨幣之間過份依賴的弊病，防止在特定的政治需要和脫離實際的計劃條件下，不顧必要和可能，而犧牲貨幣政策，使其墮入短期化的陷井，影響經濟的長遠發展，損害國計民生。

（一）市場經濟國家中央銀行與政府關系的立法比較

雖然存在上述兩個基本原則，但各國中央銀行立法，根植于歷史文化淵源和經濟、政治背景的不同，以及對中央銀行獨立性程度理解的差異，致使在處理中央銀行與政府關系的立法做法上也就存在較大的差別。概括起來，可分為三種類型：

1.獨立型。以美國、德國的中央銀行為代表。此類中央銀行一般都具有較高的法律地位、較強的獨立性。在組織體系上直接對國會負責，獨立于政府，政府不能對它直接命令，干預其貨幣政策行為。其人事、財務也與政府相對獨立。如《德意志聯邦銀行法》第12條規定：“德意志聯邦銀行在行使本法授予的權力時，不受政府指令的干涉?！庇置绹堵摪顑浞ā返?0條第1款規定：美聯儲最高權力機構-理事會由七名理事構成，他們必須經參議院同意后，才由總統任命。其任期長達14年，每兩年更換一名理事。由于美國總統任期最長不超過兩屆（8年）；且兩者起始期不同，因而，總統在任期內無法更換理事會的多數成員，從而也就保證了理事會不受黨派和政治的影響，盡可能與行政當局保持相對獨立性。

2.半獨立型。即名義上隸屬于政府，但實際上具有相對獨立性。如日本、英國的中央銀行名義上均隸屬財政部，但在實踐運作過程中，由于政府權力行使的自我理性約束，以及中央銀行法對政府權力的限制（如按日本銀行法規定，在日本銀行決策機構中，日本政府部門大藏省、經濟企劃廳所派的兩名代表無表決權），因而，在決定重大問題時，中央銀行都保持了較大的獨立性。

3.依附型。如意大利、巴西的中央銀行。按這類國家的中央銀行法規定，中央銀行不僅在法律上隸屬于政府，而且只能根據政府主管部門的指令來制定貨幣政策，采取重大金融措施則必須經政府批準。對于中央銀行作出的決議，當政府認為必要時，有權停止或推遲中央銀行決議的執行。

（二）我國中央銀行與政府的關系

目前，我國中央銀行隸屬于政府，獨立性較弱?！躲y行管理暫行條例》第5條規定：“中國人民銀行是國務院領導和管理全國金融事業的國家機關，是國家的中央銀行”。由此可見，中央銀行是被立法納入國家行政機關的序列的。在組織機構設置，人事安排方面也深受政府部門的干預。如分支機構完全按行政管理區劃設置，在中央銀行的最高決策機構組成及議事規則方面，規定其成員由中國人民銀行的正副行長和少數顧問、專家以及財政部的一位副部長、國家計委的一位副主任、各專業銀行行長、中國人民保險公司總經理組成。由中央銀行行長擔任理事長，并且從理事中選任副理事長，討論問題不一致時，理事長有權裁決，重大問題請示國務院決定。據此不難看出，我國的中央銀行過份地依存于政府。勿庸諱言，這種體制有其最大的優點，那就是有利于保證中央銀行的貨幣政策與政府的財政政策相統一、相銜接。但是，隨著市場經濟體制的建立和發展，這種體制的缺陷便會日見明顯。首先表現為中央銀行不具備權威性，沒有自主制定和執行貨幣政策獨立的、超然的權力。長期以來，我國中央銀行一直隸屬于國務院，是國務院領導下分管國家金融事務的職能部門，與計劃、財政部門的關系過于密切，因而難以避免受政府計劃的影響，也在一定程度上制約了中央銀行依據市場走向獨立、靈活地運用貨幣政策進行宏觀調控。通常是政府及其職能部門乃至中央銀行自身都認為中央銀行應責無旁貸地保計劃、保財政，而不問其是否科學。另外，貨幣發行權歸政府，中央銀行更多地是執行功能，貨幣政策的最高決策取決于政府的需要。結果，中央銀行對政府的行為沒有絲毫制約力，相反卻受制于政府部門，極易導致經濟秩序的混亂或經濟蕭條。

因此，改革中央銀行與政府部門的關系，確立中央銀行獨立、超然、權威的地位，使其貨幣政策能夠獲得真正獨立，并以立法形式對相關制度予以確認，就具有十分重要的意義，它有利于形成中央銀行對政府投資行為和財政政策的外部監管機制，并保證經濟的平穩發展。

在具體的立法對策上，我們認為：（1）為確保中央銀行宏觀調控體系的獨立性，在中央銀行的決策機構和人員組成上，應規定其成員由中央銀行行長、副行長、商業銀行行長及少量專家、區域分行的行長和政策銀行的行長組成。政府部門成員不得進入決策機構。但為促進財政政策和貨幣政策盡可能地銜接和統一，也為支持政府的宏觀調控政策，可允許政府派代表出席會議，陳述政府意見，但其本身不得享有表決權?？傂行虚L宜由人大通過、由政府任命，重大決策采取投票表決方式。（2）明確規定中央銀行與政府的資金往來關系，切實理順中央銀行與財政部、政府及其他經濟主管部門之間的關系，使之相對獨立開來。禁止政府向中央銀行透支，限制政府向中央銀行的借款數額，以防發生財政發行。我國現行《銀行管理暫行條例》對財政部向銀行透支作出了明確的禁止性規定，但尚未提及借款的最高限額，因而在制定《中央銀行法》時，有加以規定的必要。此外在改革中央銀行與國家財政的資金關系的問題上，以下共識非常重要：（1）中央銀行作為政府的銀行

或國家的銀行指的是中央銀行是國家金融事業的管理機構，代表國庫收支，代表國家從事有關國際金融事務，而決非或主要作為國家或政府的出納，不科學、不顧社會經濟后果地滿足政府的各種資金需要。（2）中央銀行應超脫于商業性經營活動，不經營任何以盈利為目的的金融業務。保證自身行為的規范化，對金融體系的監管才會切實實現。

三、中央銀行的組織體系

按《銀行管理暫行條例》的規定：“中國人民銀行根據經濟發展需要設置分支機構”。但在現實生活中卻是按行政區劃設置的。北京設總行，省、自治區、直轄市設“一級分行”，在中心城市設“二級分行”，在市縣一級設支行。在這種體制下，地方政府尤其是省級政府對當地的人民銀行干預的比較大，表現在人事安排、信貸規模和中央銀行貸款分配等方面。特別是地方政府向人民銀行分行施加壓力，讓其向總行多要貸款、放松對本轄區金融機構的金融監管，想法鉆政策的空子，使中央銀行分支機構地方化，極大地影響了國家宏觀調控政策的貫徹實施。

要改變這種狀況，消除地方各級政府對中央銀行的影響和干預，我們認為切實可行的辦法是努力創造條件按經濟區域而不是按行政區劃來設置中央銀行的分支機構。這既符合國際慣例，同時也有利于促進適應不同層面經濟區域的金融中心的形成。此外，在中央銀行的立法中應當明確規定：中國人民銀行分支機構是中國人民銀行的派出機構，其職責是根據總行的授權，負責管理、監督本轄區金融機構及其業務活動。在銀行業務和干部管理上實行總行垂直領導和統一管理，不受其他政府部門和地方政府的行政干預。

四、中央銀行的貨幣政策目標

中央銀行的整個運行都與貨幣政策密切相關，無論其作為發行的銀行、政府的銀行，還是銀行的銀行或金融行政管理機關，都是圍繞著制定和貫徹執行貨幣政策而操作。因此，貨幣政策是中央銀行完成其任務和實現其職能的核心所在。在市場經濟國家，貨幣政策的一般目標有四個：穩定幣值、充分就業、經濟增長、平衡國際收支。從各國宏觀調控的實踐來看，政府行為的出發點主要是促進經濟發展和市場繁榮，創造就業機會，而中央銀行的貨幣政策則側重于穩定貨幣，以穩定貨幣為首要的任務。而我國的中央銀行長期實行“穩定貨幣發展經濟”或“發展經濟穩定貨幣”的雙重目標，并且常常是以發展經濟代替或沖擊穩定貨幣，自然也就分散了中央銀行宏觀調控的重心與力度，導致貨幣發行失控，搞財政發行。結果從根本上阻礙了中央銀行穩定貨幣政策目標的實現，這也是我國通貨膨脹率居高不下的重要原因。因此，應以中央銀行立法的形式，明確規定中央銀行貨幣政策目標的單一性，即把穩定貨幣作為中央銀行首要的基本的任務，并對中央銀行發行貨幣的權限、發行額度、發行準備等做出定性、定量的規定，保障貨幣的經濟發行。

為了實現我國中央銀行的貨幣政策目標，必須轉變中央銀行的金融宏觀調控手段，盡量減少或少采取行政管理辦法，借鑒和采用西方國家的“三大法寶”和其他間接調控辦法管理金融。首先是建立存款準備金制度。中央銀行應根據金融業務種類和經濟發展的地域差及存款額的大小和期限，實行不同檔次的準備金率。同時，中央銀行一定要保持穩定貨幣的重要職能，對專業銀行或商業銀行上繳的存款準備金不得動用，其發放再貸款的資金來源只能是專業銀行或商業銀行在中央銀行的超額準備。中央銀行發放的再貸款只能是臨時性、日拆性的，并且宜以貼現方式為主要形式；其次是再貼現手段，即通過對商業票據的貼現來調控金融市場。為強化這一貨幣政策手段需要作好下列工作：（1）目前中央銀行應主要以再貼現形式提供信貸調劑規模和再貸款，再貼現應與中央銀行短期貸款掛鉤。（2）通過改變貼現率，增加或減少專業銀行、商業銀行的再貼現成本，從而影響其收放信貸的規模。（3）對商業銀行、專業銀行貼現所需要的資金，中央銀行應優先保證，商業銀行、專業銀行也應將其掌握的信貸資金的一部分劃出，作為貼現資金。（4）大力推廣商業票據的使用范圍和使用對象，增強其流通性，發揮其融通資金的職能。再次是公開市場操作手段。即在公開市場上買進或賣出國債或其他最佳商業票據，以此來緊縮或擴張金融。公開市場操作是市場經濟國家運用最為頻繁，所起作用最為廣泛而富有彈性的一種經濟調控手段，我國也應盡快地完善和開展這項業務，以便適時地調控金融市場，并為國債的發行培育有組織的市場。

五、中央銀行與專業銀行、商業銀行及其他金融機構的關系

中央銀行除了肩負保持幣值穩定的基本任務外，在市場經濟國家無一例外地都負有一定的金融監管方面的職責。為此，我國的中央銀行法也必須對中央銀行與專業銀行、商業銀行及其他金融機構的關系予以界定，確定中央銀行與專業銀行、商業銀行及其他金融機構之間的領導與被領導、調節與被調節、管理與被管理、監督與被監督的關系，要以立法的形式明確規定所有金融機構在業務上必須服從中央銀行的領導和管理，賦予中央銀行一些法定的權力：

1.領導權。即由中央銀行核定專業銀行、商業銀行和非銀行金融機構的業務范圍、業務分工和種類，決定專業銀行、商業銀行和金融機構的設置、撤并，確定其存、貸利率水平。

2.調節權。通過調節存款準備金率、再貸款率、貼現率、公開市場業務等，調節和控制金融機構的業務規模和資金運用結構，引導資金流向。

3.管理監督權。（1）對金融機構實行注冊管理。統一規范金融機構設立條件和審批程序，由中央銀行根據申請者的條件和經濟發展需要統籌規劃，嚴格審批。（2）管理其業務范圍，監管其資金運營效益和經營風險：統一規范金融機構業務監管和經營審計，各商業銀行、專業銀行及其分支機構應定期向中央銀行呈報反映其資產負債、損益、財務狀況變動、利潤分配等會計、財務報表以及中央銀行要求報送的其他資料，中央銀行應增加對各類金融機構全部資產的年度終結審計。（3）強化預防性的金融管理措施，對金融機構定期審查，對資產壞帳率超過警戒線和資本充足率、存款備付金率限期達

不到規定要求，違反金融政策法規的，要予以警告或責令停業整頓，對于情節嚴重的要移送司法機關處理。

4.糾紛仲裁權。中央銀行應有權對專業銀行、商業銀行以及其他非銀行金融機構間的糾紛進行調解，在調解不成時可以按規定進行仲裁。

近年來，銀行和各類金融機構發展很快，中央銀行監督部門力量相對薄弱，難以對眾多的金融機構特別是基層金融機構實施系統、全面、及時的監管。因此，除了在立法上賦予中央銀行上述權力外，對目前金融系統內部的監督體系也要重新組合、調整，把金融執法、紀檢監察、業務監督等職能都集中于中央銀行，由中央銀行統一實行。中央銀行在強化監督管理職能的同時，應逐步建立縱向分級派駐制度與橫向同級派駐制度相結合的強有力的監督體制，與各專業銀行、商業銀行的內部監管相配合，中央銀行側重于對其他銀行和非銀行金融機構貫徹執行國家金融政策、法規、制度的監督管理，其他銀行與非銀行金融機構側重于對所屬分支機構落實本行經營方針、業務計劃、發展目標的檢查、控制。這樣，通過職能中心的分離，達到強化中央銀行外部監督管理職能和其他銀行內部監督管理職能的雙重目的。