永佃權制研究論文

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“永佃權（Emphyteusis）”概念來自于希臘語，是一項他物權，是用支付租金的辦法長期永久地使用、收益、處分他人不動產的權利。永佃權制度使佃戶擁有長久使用土地的權利，不僅有利于土地的開發、利用，而且激發了永佃權人的生產積極性，較大地促進了生產力的發展。用新型永佃權改造現行的農村土地承包經營權，具有較大的現實意義，是農地制度改革的一種選擇（毛瑞兆等，2006）。

一、創設新型永佃權的現實基礎及可行性

新型永佃權是在承包經營權基礎上發展起來的一項新權利，它在我國有著現實基礎及可行性。

（一）政策基礎

我國《土地管理法》規定：土地歸全民所有或集體所有。而國家和集體不能直接利用土地，必須通過農民來實現土地價值及增值，所以在堅持土地公有制前提下，在國家所有的土地上設立科學的用益物權－－新型永佃權是一種較好的選擇。1993年，中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中提倡承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；十五屆三中全會通過的決議中提出土地承包關系“三十年不變”、“三十年以后也沒有必要再變”，為土地新型永佃權化奠定了堅實的政策基礎。

（二）現實需要

1.土地資源優化配置的需要。土地資源的優化配置需要土地承包經營權“永佃權化”。土地權利的期限、廣度和確定性是影響農民是否對土地進行長期投資的關鍵因素。黨的十五屆三中全會通過的決定明確指出：“土地是農業最基本的生產要素，又是農民最基本的生活保障。穩定土地承包關系，才能引導農民珍惜土地，增加投入，增肥地力，逐步提高產出率；才能解除農民的后顧之憂，保持農村穩定?！蓖恋爻邪洜I權“永佃權化”后，可使農民增加對土地長期投入，還將有利于土地承包權商品化，促進土地流轉市場的形成，實現土地資源的優化配置。

2.符合農民意愿。農民希望獲得穩定的產權。盡管近年來出現大量農村勞動力轉移，但農民對土地的依賴性仍較強，他們迫切需要來自產權的支持以保護自己的土地權益，同時也需要良好的預期為農業進行長遠投資。

（三）與土地承包經營權天然的相似性

（1）從特征上看，二者都是存在于他人土地上的用益權，均以耕種或畜牧為基礎，均因支付佃租（糧食上交任務）而成立。（2）從內容上看，永佃權人的權利有占有、使用、收益、處分權等，包含了我國土地承包人的權利；永佃權人和土地承包人的義務均包括支付租金、維持地力、恢復土地原狀等義務。

家庭聯產承包責任制盡管仍有缺陷，但其推行20多年來給廣大農民帶來了實實在在的好處，因而與此有較大相似性的新型永佃權制度將易為廣大農民所接受。

（四）變革成本小

按現有人口平分或按第二輪土地承包的格局，直接在農民承包的土地上設立永佃權，就是把現在承諾給農民的30年土地使用權改為永久性，并給予土地處分權即可。同時考慮一些地區在實行“增人不增地、減人不減地”辦法的這幾年中出現的土地占有不均衡狀態，采取一些相對比較公平的措施進行局部調整。

二、創設新型永佃權的積極意義

創設新型永佃權將是解決目前一系列農村發展問題的有效途徑，不僅對穩定農民預期，提高農民生產積極性有很大促進；也會對其他方面如制約公共權力、遏制腐敗等有明顯影響。

（一）有利于穩定農民長遠預期，進一步刺激發展農業生產

賦予農民新型永佃權不僅提高農民生產積極性，也是目前能夠做的對農民預期的最大穩定和權利的最大程度保護（趙立秋，2006）。新型永佃權能直接刺激勞動效率和生產效率的提高，土地也逐漸被看作是一項可投資的財產資本。農民一旦擁有了土地的長期使用權與收益權，對其土地上勞動的收益就有長遠預期，就會既注重短期收益又兼顧長遠利益，既重用地又重養地。所以，賦予農民新型永佃權后，會提高他們進行農業生產和創新的積極性，也會加大對土地的科技和資本投入，并以長遠利益為著眼點，對土地采取保護措施，保證土地的可持續利用，不至于因短期利益而對土地進行掠奪性耕種。

（二）有利于保護農民合法權益，遏制權力腐敗

新型永佃權相比于原來債權性質的承包經營權，可得到法律上更有效的保護，它將是對來自公共權力侵犯的有效對抗。農民獲得土地新型永佃權后，村集體領導便失去了以各種借口干擾農民行使土地權利的基礎，可有效消除村干部在原來土地承包、分配過程中的腐敗。

（三）有利于加速農村發展

實現效率與公平的結合農民獲得土地新型永佃權后，便可向銀行做抵押以獲得貸款、用作投資，徹底改革當前農村金融信貸服務的缺乏狀況，加速農村的資金融通，解決農村發展的資金瓶頸，為農村發展提供更好的環境。農民通過對土地的占有，相當于憑空擁有了一份原始積累，可在我國的不斷發展中合理分得發展的利益，也是我們改革尋求的公平化目標的實質體現，是效率與公平的有機結合。（四）有利于實現土地資源和人力資源的雙重優化配置

市場經濟配置土地資源的一個極為重要的前提就是土地資源必須能夠流動。農民獲得土地新型永佃權后，擁有了對土地的合法處分權，更加有利于實現土地資源的市場化配置。

通過市場的自動調節，土地資源會流向利用效率高的人手中，實現土地的適度規模經營，提高土地的利用率和生產率。不擅長種地的人將逐步讓出其土地的使用權并獲得現金，從事別的職業，實現從農業到其他行業的轉移，從而實現人力資源和土地資源的雙重優化配置。

（五）有利于農民脫離土地的束縛，加速我國的城市化和工業化進程

城市化和工業化是現代化最明顯的標記，我國要實現現代化就要加速城市化和工業化進程。土地新型永佃權有助于城市化和工業化的進程。無地耕種的農民除非比有地耕種的農民對土地的利用效率更高，他們一般無法替代或排擠有地耕種的農民，而是轉向城市尋找非農就業機會。這就為工業提供大量低成本的勞動力，有力地促進了工業化和城市化的進程，也減少了人口對土地的壓力。

實行新型永佃權制度后，我國農村經濟社會現狀也將有很大的改觀，農民在更加完善的產權保護和激勵下，將加大農業生產中的勞動投入和其他資源投入，提高農產品產量，并進而增加收入，也將給整個農村社會帶來巨大的外溢效應，有利于加快城市化進程。

三、新型永佃權制度的設計方案

（一）主體

新型永佃權的主體應是一切農業經營者，在當前土地仍為農民安家立業之本的情況下可適當限制。

（二）客體

新型永佃權的客體是國家所有的一切農業用地，如耕地、林地、草地、養殖水面等。

（三）期限及用途

新型永佃權應為無期限的權利，且只限于農業用途，禁止當事人改變用途。

（四）取得

新型永佃權的取得應分原始取得（以永佃權合同取得，稱為初始永佃權）和繼受取得（繼承、依法轉讓得到等），并作物權登記。

（五）內容。

（1）如果農民要放棄對土地的初始永佃權，只能將這種永佃權出售給國家（可由省級政府）。拋荒土地三年以上者可視為自動放棄初始永佃權，土地由國家無償收回（白永秀等，2005）。

（2）已獲得穩定非農收入的農民將土地初始永佃權出售給國家時，國家為這些農民在現代社會保障體系中建立帳戶，將應付給農民的款項直接轉入所建立的社會保障帳戶。

（3）國家將收回永佃權的土地通過土地整理后，再將永佃權出售給農民或其他經濟主體，出售土地永佃權時可根據各地的不同情況設置上下限（設置上限的目的是防止土地過分集中，設置下限的目的是為了實現適度規模經營）。

（4）從國家購得的永佃權可稱為二級永佃權，建立土地二級永佃權的流轉市場，允許土地二級永佃權的自由買賣，實現土地資源的市場配置。但設置農戶擁有土地的上限，這一上限可隨城市化水平的提高而逐步提高。

（5）新型永佃權人有支付佃租的義務，不得改變土地用途，在轉讓土地二級永佃權時，應保證受讓人為愿意從事農業生產的單位或個人。

（6）消失。新型永佃權消失的法律事實有：新型永佃權人拋棄，棄耕達一定期限，隨意改變土地用途或未依約支付佃租達一定期限，轉讓；國家征用等。

四、新型永佃權可能產生的弊端及控制

（一）土地的社會保障功能問題

一些學者認為，在當前我國社會保障制度還不可能覆蓋農村9億人口，而且短期內也不可能解決大量農民進入城市就業問題的情況下，土地的分配已經超越了目前的生產功能，負有給9億農民提供最基本社會保障和就業的“福利化分配”功能，因此絕對不能使土地自由流通，因為這樣可能會使一部分人失去生存保障。

對此，我們可對新型永佃權進行一些附加設計，以應付某些地區可能出現的情況。針對新型二級永佃權將產生的土地流轉，我們可借鑒“兩田制”的分割法，把每個人的土地分成兩部分：一部分叫口糧田，不能賣掉，可以出租；另一部分叫投資田，完全用于投資目的，可完全充分流動，也就是新型二級永佃權可轉移、也可買賣。該做法既可控制土地的流動速度，保證不會因土地流動過快而使一些農民完全失去土地成為流民；也可保證農民生存不會出現問題，完全可保障他們最基本的生活條件。還可從法律上強制那些未進入城市經濟系統（特別是城市社會保障系統）的農戶必須擁有一定面積的口糧田，并不得通過土地市場交易讓渡給大農戶。

（二）對工業化、城市化的制約問題

有些學者認為，當前是我國加速城市化和工業化的關鍵時期，不管是城市擴張還是投資建廠，都需要大量的土地，而且當前我國吸引的外資企業中有一大部分是因為我國地租較低且便于獲得而來投資的，萬一給予農民土地處分權后，農民獲得了談判的主體地位，土地征用將變得困難，可能會影響到我國城市化和工業化速度（劉云生，2006）。

對此觀點，我們可對農民土地的新型永佃權進行一定的限制，新型永佃權并不能排斥國家基于公共利益對土地的征用?？梢粤⒎ㄒ幎▽Υ_實是出于重大公共利益的土地征用，國家有最終的定價權，但價格仍然要以市場價格為基礎，并確保得到公平的評估。