農村養老保障建立論文

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問題的提出

如何將學習和貫徹新憲法“三個代表”的原則落在農民利益上，本文研究證明了以下三個悖論：解決農民養老保障（以下簡稱“農?！保┑年P鍵問題不僅是資金，更重要的是解放思想和制度創新；發達國家的經驗已經證明，養老金不是富裕農民的專利，而是幫助農民脫貧的公共政策手段之一。不要等城市養老保障制度完善后再考慮農村問題，盡早建立可以整合城鄉養老保障體系的平臺，對城鎮化建設具有積極的促進作用。農民養老保障制度建設不是扶貧政策，而是促進農村經濟發展和社會進步的重要手段。

1.一般議論

目前，我國正處于解決農保問題的戰略機遇期，前進則一舉多得，不進則退，農保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府既定戰略目標實現的社會原因之一。

1.1我國農民養老保障現狀

目前，我國農民養老保障主要有六種方式：①家庭養老，但隨著農民觀念和家庭規模的變化，其保障功能正在弱化；②土地保障，但我國人均耕地少（1.52畝），農民沒有賣土養老的權利，土地保障是附帶土地經營風險的初級保障；大量農村人口正在離開土地進入城鎮；[1]③農村社區養老，僅在少數經濟發達地區試行，主要方式是提供養老金和舉辦敬老院等；④商業養老保險，僅在少數經濟發達地區的富裕戶中存在；[2]⑤“五保戶”制度，由農民集體經濟組織負擔，實行費改稅以后將由政府負擔，這在中國不宜普及；⑥農村社會養老保險，于1992年1月根據民政部《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，在全國大部分縣鄉建立了統籌基金和個人養老金賬戶，但又于1999年根據國發[1999）14號文件進入清理整頓至今。

目前，“農?！必酱鉀Q的問題有三個：政府承擔支付養老金的最后責任，而承諾水平過高；縣農保機構直接管理和運營農?；穑顿Y渠道窄，運作不規范，基金風險大；原制度設計已過時，且管理不規范。

綜上所述，一個綜合的可持續發展的農村養老保障體系尚未形成，在土地初級保障的基礎上，絕大多數農民的養老缺乏保障，這將加劇城鄉差距，釀成一系列社會問題。

1.2關于農村養老保障的政策選擇和價值取向

我黨和政府向農民提供養老金的思想產生于新中國建立之初。

法律淵源。我國《憲法》第45條規定的獲得物質幫助權利包括城市居民和農村居民，第44條規定的退休制度沒有將企業和事業單位限制在城鎮。因此，《農村工作條例（試行草案）》提出：“有條件的基本核算單位可以實行養老金制度”。

政策淵源。黨的十三屆八中全會《決定》提出：“逐步建立農村社會保障制度。在有條件的地區，逐步開展農村社會養老保險。”黨的十四屆三中全會《決定》提出：“建立多層次的社會保障制度，為城鄉居民提供同我國國情相適應的社會保障，促進經濟發展和社會穩定。”

價值取向。中國農村養老保障改革經歷了從自下而上和自上而下的幾個發展階段，在不同社會背景下其政策選擇的價值取向不同。

第一階段的政策選擇具有明顯的互助傾向（1949以后-1980年），即依靠集體經濟，走互助養老保障道路。其價值取向是“低效率的公平”。

第二階段的政策選擇具有明顯的土地養老傾向（1980-2002年以前），即依靠土地和家庭，鼓勵自愿儲蓄養老保障。其價值取向是“效率優先公平不足”。

第三階段（黨的十六大以后）的政策選擇正在淡化二元結構，樹立“城鄉整合發展”的理念，依靠土地和市場建立“土地與家庭保障”相結合的養老保障模式，并在具備條件的地方開始建立社會養老保險個人賬戶。該模式的價值取向應當強調“公平與效率結合，實現更高效率的公平”。

1.3建立農村養老保障體系的緊迫性

（1）土地和家庭養老功能都在弱化一是人多地少。2002年中國國土資源公報顯示：全國可耕種的土地為12593萬公頃，有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下，而且平均每年耕地遞減300萬至400萬畝。二是農民只擁有土地經營權。農民的個體經營狀態決定了土地經營的風險程度，依靠土地收入提供的養老保障只能是附帶經營風險的初級保障，保障力度低于具有農民擁有土地所有權的發達國家和發展中國家?？傊r民養老僅靠土地保障是不夠的。

社會學意義的大家庭正在消失?？梢蕴峁B老保障的家庭指社會學意義的三代或四代同堂的大家庭，而這種家庭伴隨著農村經濟和社會的發展正在解體。相反，4／2／1結構的家庭在農村普及速度超過城市。農村家庭結構的變化是削弱土地保障功能的重要原因。

（2）農村人口老齡化的速度快于城市農村的老齡化問題已不容樂觀，作為一個人口規模近13億的發展中大國，農村人口近8億，c3）占全國人口50.91％，其中60歲以上農村人口0.91億，65歲及以上人口達0.63億。全國65歲及以上人口比例達到8.16％，農村達到8.17％，已經超過老齡化社會國際標準7％的水平，農村老年人口占全國老年人口的比例達61.36％，高于全國老年人口比重61.29％，這表明農村老齡化更為嚴重（見表1）。2003年進城務工的農民已經超過1億人口，農村勞動力人口（20—64歲人口）總數2002年為4.6億，區22％的農村勞動人口離鄉必然使農村實際老齡人口比重大于城鎮，65歲及以上人口達9.4％。

可見，農民養老已經面臨嚴重問題。

（3）失土農民亟待養老保障農民失土（土地使用權的喪失）是近期中國最大的社會現象。以浙江為例，至2001年浙江省國家和鄉村兩級基建占地已經達到2.23萬公頃，比2000年增長了61％，特別是鄉鎮企業建房等比上年猛增103％。全省大約有近100萬的農民失去了土地。[4]隨著城市化和非農產業的發展，每年建設占用耕地250-300萬畝，將有越來越多的農村人口離開土地。1996-2000年每年失土農民在240萬人左右，2001-2010年將有1800萬失土農民需要安置。

土地補償是安置失土農民的主要經濟來源，但這需要好的制度安排和實施監督。根據全國人大代表馮培恩的介紹，近期九三學社地方組織對5個城市255家被征地農戶進行調查，發現81.5％的失土農戶僅得到一次性現金補償。2002年，被征地農民人均獲得補償按照當地目前物價水平，僅能維持基本生活兩年半。還有5.5％的征地補償不到位?？梢?，基于土地補償解決失土農民的社會保障問題已經刻不容緩。養老保障需要一個長期積累的收支平衡的賬戶，更應當盡早做起。

（4）城鄉居民收入亟待均衡發展自1997年以來，農民實際收入增長不僅緩慢，甚至出現下滑的趨勢。1997年增長為4.6％，2000年增長僅為2.1％，2002年增長4.28％。城鄉居民收入差別懸殊也呈現出逐漸擴大的趨勢。由1989年城鄉居民收入之比1.71：1擴大到1989年的2.28：1，再擴大到1997年的2.47：1，2001年為2.90：1，2002年達到3.11：1.如果計較農民收入中的相當一部分要用于購買生產資料，而城市居民有各種“生活補貼”的話，城鄉居民的實際收入差距比統計數據還要大得多。

2002年城鎮居民人均可支配收入為7723元，農民人均純收入為2476元，這僅是表面現象。

城鎮居民收入是真正的可支配的“凈收入”，農民則不同，必須預留一部分“收入”購買第二年的農業再生產所需。農戶每畝年農業生產投入是350元左右，cJ）還要加上購買農業用具、集資建設農村道路費用等不可預測費用。農民的收人中有很大一部分為實物收入（主要為糧食），按人均400元計算，除去之后最終實際的可支配貨幣收入可能還不到1600元。就算糧食為可支配收入，也不過2000元，相當于城鎮居民收入的26％。城市居民不但沒有許多類似農民的附加費用（如教育附加費），還可以額外獲得許多未列入統計范圍的隱性福利，如住房、教育、衛生、社會保障及其他補貼，因此城鄉收入差距遠大于統計結果。根據國際經驗，當經濟發展水平在人均GDP為800-1000美元階段，城鎮居民收入是農村居民收入的1.7倍。顯然我國目前的城鄉收入差距，大大高于國際水平。

嚴重的貧富“兩極分化”和國民收人分配的“歧視”將嚴重破壞社會公平基本原則。而社會分配不公是不穩定的根源之一，必然對社會穩定造成巨大沖擊。因此，在我國加入WTO和繼續改革開放之際，還富于民，消除長期存在的城鄉收入分配不公，具有社會矯正功能和發展戰略意義。可以說，現在是解決農民養老保障的關鍵時刻，從戰略角度講，鼓勵和資助農民進行養老儲蓄的過程，也是促進農村金融發展和文明建設的過程，是一舉多得的公共選擇。

2.方法研究

2.1國際比較法

比較目標：城鄉養老保障制度建設是否應當或可以同步發展？

研究歐盟15個成員國關于農民養老金的法律，可以發現大部分國家最初的基本養老保障制度沒有包括農民，在20世紀下半葉乃至20世紀末才逐漸將農民包括進去。除了提供基本養老年金以外，歐盟國家將農民定義成“農業自雇人”，正在建立第二支柱的補充養老金制度。其繳費方式和管理服務等在借鑒企業年金計劃的基礎之上，制定了更具有彈性的措施。

近年來，隨著歐盟各國人口老齡化狀況嚴重及其總體削減社會保障費用的大背景，對農民養老金的管理也日趨嚴格，主要發展趨勢如下：提高農民領取養老金的年齡，普遍都提高到65歲或以上；除普遍國民年金外，其它計劃的養老金給付均與繳費情況相聯系；對領取全額養老金的條件更加嚴格。歐盟各國農民養老金計劃籌資來源多樣化，包括繳費、政府補貼和稅收等。個人繳費份額在提高、政府補貼比例在下降，以避免原福利國家高福利的通病。

從經濟條件來看，以歐盟國家為例，其農村社會養老保險制度建立時，農業GDP的比重在3.1％-41％之間，平均15.6％；農業勞動力的比例一般在5.1％-55.3％之間，平均為27.85％；以國際美元計價的人均GDP在1445-9580元之間，平均5226美元。1999年，我國農業GDP的比重去年為15.4％，農業勞動力的比例為50％。就全國人均GDP總量比較，國際美元計價的人均GDP在1999年達到8877元，2001、2002年達到10367元和11089元，大大超過歐洲一般水平，近兩年人均收入已經超過其最高水平。就我國農村目前經濟發展水平，無論是農業勞動力比例、農業產出，還是人均收入都達到或超過某些國家建立農村社會保險制度時的發展水平，去年農民人均總收入為4672.88國際元，也超過其中五個國家經濟水平。

就我國西部來講，西部農村人均年總收入2001年和2002分別為2581.7元和2718.14元，國際計價美元為3498元和3683元，也超過了歐洲四個國家經濟水平。丹麥和瑞典在2000到3000元時就建立了普遍性的農民養老保險，而我國農村經濟水平均大于這個水平。這項研究表明：在中國建立全民養老保險的條件已經具備，經濟發展水平并不是我國農村社會養老保險建立的最根本制約因素。

資料表明，丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等五個歐盟國家在類似我國20世紀90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村社會養老保險制度。即使按照購買力平價計算，2001年我國人均國內生產總值也已經達到5447美元，也超過了發達國家建立農村社會養老保險制度的平均水平，2003年我國GDP已經突破了11萬億元。可以說，我國農村經濟發展水平已經具備了發展社會養老保險的墓本條件。

2.2實證研究法

研究目標：舉辦農民養老金計劃的公共政策具有什么社會功能？

日本實現工業化的進程情況與中國情況比較接近。在戰后50年間，日本成功地從一個農業人口占將近四成的國家完成城市化，并將農村人口降低至4％。日本實行“國民皆保險”

的社會保障體制，農民作為公民同城市居民享有同樣的國民年金。2002年以前，日本農民的國民年金由三部分組成：基礎養老金、老齡年金、土地權益轉讓補償金。2002年以后，日本農民的養老保障由兩部分組成：國民年金（基礎養老金、等額給付金；但不含土地權益轉讓補償金）；農業勞動者年金（DC計劃）。如今，日本農業人口比重已經很小，但其政治影響一直很強。政府對農民養老金政策的調整和修改也從未停息。日本農民養老金制度建設有如下特點。[6]（1）立法先行，與時俱進日本于1959年4月16日頒布《國民年金法》，保證每個日本國民都能享受國民年金。但當時沒有專門的農民年金。1966年12月，農林水產省將農業勞動者年金問題列入日程，在1969年12月由日本國民年金審議會審定了制度框架。1970年5月13日，國會通過了《農業勞動者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式實施，該法頒布十年之內經歷了六次修改。該法規定了離農政策和補償金；同時，在國民年金支付中增加了權益轉讓補償金（見表2）。[7]主要內容如下：離農即全部轉讓土地經營權，包括出租（10年以上）和出賣；離農補償金是一次性支付，其金額隨物價上漲；在離農補償的基礎上，國民年金給付中增加了權益轉讓金，對60-64歲的農民規定一個給付標準，對65歲以上者規定更高一級標準（見表2）。

上述政策旨在提高農村老人福利的同時，鼓勵他們離開土地進入城市。當日本又開始鼓勵農民留在土地上的時候，權益轉讓金即被取消。

21世紀以后，為了刺激經濟發展，減少原現收現付制度對現役農業勞動和經營者的經濟壓力，日本開始通過DC（繳費確定制）方式籌集農民養老金。2002年1月1日開始實行新的勞動者年金制度，土地權益轉讓補償金被取消。

（2）農民養老金是日本農業政策選擇中的重要因素鼓勵離農。在戰后初期，為了保障農業得到穩定發展，并實現西方式的農業現代化，日本政府大力推行城市化的進程。《農業勞動者年金基金法》鼓勵農民離開土地，并對將土地經營權進行轉讓后喪失生活源泉的農民給予補償政策，這在農民的國民年金中表現得很突出。

推行返農政策。進入20世紀90年代以后，日本農業人口急劇下降，當年的農業勞動力逐漸進入高齡，而年輕人紛紛進入大城市謀生（日語稱之為“上京”），農業人口高齡化程度十分嚴重。因此，日本的農業政策從鼓勵“離農”轉向“返農”，養老金政策也隨之調整。

（3）農協組織發揮了重要作用經辦農民年金的機構是農業協作組織（農協）。日本農協的組織結構別具一格，面對農民是供銷聯合體（縣以下），面對政府是行政、貿易和金融的多功能組織（縣以上），其共濟職能的主要特點有三個：一，從中央到都道府縣、再到市町村的三級組織結構：農協共濟采取三段制方式進行經營，即“共濟”、“再共濟”和“再再共濟”；將參保人的風險加以分散，以維持共濟事業的穩定性。二，保險功能：農協共濟提供人身保險，包括疾病保險、傷害保險、養老保險（年金）和死亡保險。三，成功優勢：費用較商業保險少，成本低；無營銷費用；保全性強，解約率低；道德風險低，逆選擇可能性小；可以兼業經營壽險和財險。

本研究證明：養老金計劃是幫助農民脫貧的政策手段，同時還是促進城鄉協調發展的戰略措施2.3組合設計法

相對個人繳費來說，參保率是個較好的評價指標。數據顯示：參保率與GDP弱相關，這說明：農民參保積極性與GDP和收入關系不大，即農民參保需求程度并不是受限于GDP的影響，而應該是其他方面的更重要因素。參保率與集體補助比重相關系數很小，無相關關系。

數據還顯示，參保率與本年保費收入、個人繳費和集體補助相關程度較高，分別為0.8109、0.8262、0.7893.前二者說明保費收入和個人繳費相關程度高。保費收入與集體補助相關系數為0.9947，幾乎為線性關系，表示集體補助與保費收入相關程度相當高，而平均集體補助高達0.5423，表明集體補助對保費收入影響較大。值得注意的是參保率與集體補助相關程度較高，這與集體補助比重對參保率關系相比有很好的應用價值，即農民參保積極性一方面與集體補助相關，但又與集體補助比重幾乎不相關。這對政策設計有很好的參考價值。本年參保人數與集體補助比重系數僅為0.2186，相關關系可以不計，這更進一步驗證了上述結論和解釋。

本年參保人數與人均純收入系數為0.4054，說明參保人數與收入關系很弱，而且總參保人數與個人純收入高度不相關，為0.3252.總參保人數與GDP系數為0.8841，相關程度較高，值得進一步分析研究。人均補助與參保率相關系數為0.7095，相關程度較低，而人均補助與總參保人數是負相關。

綜上，我國農村社會養老保險事業的重要的相關變量有：1、集體補助與參保率相關程度較高，但補助比重與參保率相關性較弱。

2、GDP與參保率相關程度較高，二者之間存在正相關關系。

因為GDP的增長并不是保險必要考慮的對象，而集體補助是重要的保險政策變量，研究其與參保率之間的變化關系有一定的實踐意義。

另外，按補助有無對兩類地區的參保率進行比較，設：PcA——有集體補助地區的參保率；P隅廠—沒有集體補助的地區參保率；則有補助地區平均參保率為∑PCA/n=0.1465無補助地區平均參保率為：∑PNCA/n=0.0849∑PCA/∑PNCA=1.726（其中n為該變量數據個數，下同）表示有集體補助地區參保率是無補助地區的1.726倍，說明集體補助對于提高農民參保積極性有相當重要的作用。

2002年與2000年相比，集體補助總量從60491.87萬元增長到136805.5萬元，但總體參保率從13.7％降到去年的11.98％，表面上很矛盾，實際上主要是政策影響導致兩年間參保人數凈減少700萬人，增加的資金主要于繼續開展工作的地方，特別是政府和集體支持力度較大的地區。

（2）集體補助與參保率的回歸分析和彈性分析為了進一步考察集體補助對參保率的影響程度，現對兩個變量進行回歸分析。由前可知rRC-CA=0.7893，二者相關程度較高，有必要進一步研究。為了更準確把握補助對參保率的影響程度，僅對有補助地方數據進行考察，對有關數據進行回歸分析。

設線性方程為：Yi=a+bXiYi——地區i的參保率；Xi——地區i的集體補助金額，單位是1萬元；b——估計的回歸直線的斜率；在置信度為95％時，統計結果如下表所示：可看出，結果較為理想。我們主要關注相關系數和B其中二者相關系數為0.829，R2為0.687，修正值也達到0.669，可信度較高，可以進行回歸分析。其中回歸直線斜率b=5.813*10-6.斜率代表的意義是：每增加1萬元的補助可以使參保率增加5.813x10-4個百分點，也就是說每增加1億元的集體補助可以使參保率增加5.813個百分點。2002年全國農村從業人員為45577.9萬人，如果補助再增加1億元，則參保人數將增加2649萬人（45577.9x5.813％），相當于2002年參保總人數的47％。全國參保率由11.98％提高到18.2％。

為了考察不同地區的補助對參保率影響程度，需要進行彈性分析，設c為參保率的補助彈性系數，則彈性系數公式為：計算結果如表6所示：參保率的補助彈性系數意義是：如果再增加對農民的補助，從而引起的參保率變化程度，系數越大表明單位補助引起的參保人數增加量越大，即等額的補助，系數較大的能夠使得更多的農民參加養老保險，補助費用的效用越高。彈性系數大小代表著養老保險發展潛力的大小。

由上得出，總體上，經濟條件越好的地方，農民的保險需求彈性越小，如上海經濟條件最好，參保率最高，但彈性系數卻是最低的，僅為1.28，而廣西彈性最大，中等經濟條件地區需求彈性也一般。這恰恰驗證了前面所說的要正確理解“有條件的地區”四個字的含義，即“有條件地區‘’不一定必然是富裕地區，可能貧困地區對養老需求更強烈，農保事業也更容易發展和培養起來。另外還有以下幾個關系。1）參保率的補助彈性系數與集體補助成反比。集體補助總額越多的地區，農民的參保需求或積極性越低，即參保積極性隨著補助的增加逐漸遞減，補助對參保率的邊際收益越小。2）參保率的補助彈性系數與補助比重成反比。隨著補助比重的增加，彈性系數逐步遞減，補助比重越多，農民對保險的需求越小。補助比重最高的上海，其彈性系數也最低，僅為1.28.而補助比重最低的廣西，其保險需求最大，系數達到144847.76，即很少的補助就可以使得參保率大幅度地增長，補助的邊際效用相當大，農保事業容易發展。另外發現在全國人均純收入超過3000元的省份中，除福建沒有集體補助外，其他省份補助比重都超過了50％，上海達到63.1％。而這些省的彈性系數是小，最大的是北京，也僅為7.92.3）參保率的補助彈性系數與人均補助成反比。彈性系數與人均補助也呈現出高度的反比關系。這說明對于每個農民個體，隨著集體補助的增加，其對養老保險的需求程度越小，參保的積極性越弱，即呈現邊際效用遞減規律。人均純收人3000元以上的省，本年人均補助也大大高于其他省份，最少的人均補助也達到529元，最多的達到6205元，而其他省份最多285、元，最少的僅有幾毛錢。也說明了隨著人均補助的增加，補助對參保率的彈性越小，補助的邊際效用也小。

4）參保率的補助彈性系數與參保率關系較為復雜。一般來說，參保率越高的地區，其彈性系數越小，對保險的需求程度越小，而這些地區多是經濟較好地區，如上海、江蘇、浙江和北京。相反參保率較低地區需求彈性系數也越低，如河北和廣西。但其中也有特別現象，可分幾類：一，吉林、安徽、河南、四川和甘肅四省經濟處于中下等水平，參保率很低，但相比較而言，參保積極性也較低。吉林、安徽和甘肅集體補助比重較大，都接近或超過40％的比例，可能原因是少數地方政府積極開展工作的結果。四川、河南補助較少，人均補助也少，說明當地政府對農保事業重視程度很低。二，湖南、云南和陜西三省補助總額多，人均少，但參保率也少，可能對農民實施補助的地方政府集中程度太高，即僅有少數地區有補助，但這三省的參保積極性或需求彈性相當高，補助的邊際效用程度相當高。三，山西和江西參保率較高，補助比重較低，人均補助也少，但彈性系數相當大，補助對參保率的影響特別明顯。其中山西政府對農保的支持力度是經濟較差地區中最為突出的一個省，實施了較為普遍的政府補助政策。根據表中數據，可以看出山西農保事業發展相當好，較少但廣泛的補助使得參保率達到了較高水平，而且保險的需求彈性還很大，還有很強的發展潛力。

從以上分析可以看出，補助對農民參加保險的積極性有很大的吸引力，無論是經濟發達地區還是較貧困地區都如此。在參保水平較低時，補助對參保率的影響也大，彈性系數也大，即很少的補助就能使得大量的農民參加保險，能夠促進社會覆蓋面的大大提高。隨著補助的總量增加和人均量增加，參保的需求彈性逐漸降低，補助的邊際效用呈遞減趨勢。補助的比重與參保率呈反比關系，隨著比重的增加，農民參保的積極性逐步降低重較小的地區補助對參保率的需求彈性很大，積極性也相當高。農民參保（3）保障程度相關分析。對于參保農民來說，人均基金是一個能較好地代表養老金保障程度的指標，為了考察保障程度與那些變量有關及相關程度如何，對主要相關變量進行相關性分析，以期得到有價值的結論。在已有變量中，與人均基金相聯系的變量指標主要有：國內生產總值（GDP），人均純收入（ANl），集體補助（CA），人均集體補助（PCA）。樣本數據仍采用2002年有補助地區的數據，其相關系數如下所示rpv-cDe=0.07738；rPF-ANI=0.79721；rPF-CA=0.82269；rPF-PCA=0.97077；顯然養老金對農民的保障程度與集體補助、農民人均純收入和集體人均補助關系程度較高，其中與人均集體補助關系程度最高，可能集體補助占有較大比例所致。相反，養老金對農民的保障度與GDP相關系數僅為0.07738，高度不相關。這樣，養老金的保障程度一方面與個人收入相關，但另一方面卻與GDP增長無關，與前面的GDP與ANI之間關系一樣，達到了一致，這可能說明CDP的增長與農民收入關系不大。

結論：

綜上所述，從參保的激勵因素看，農村社會養老保險的需求彈性非常大，特別是經濟條件一般或較為落后的中西部地區的農民參保積極性很高，少量的補助就能夠大大增加農民參保積極性和參保率。從政策意義講，補助是農保事業發展的催化劑，較少的投入會較大程度地提高參保率和覆蓋面，這對農保事業有著非常重要的現實借鑒意義。政府應該在經濟允許的條件下給農民以財力支持，但支持程度不必太高，即少量的人均補助即可，而且要普遍補助達到的效果更好。另外，補助有利于參保率和養老金對參保農民的保障程度的提高，但并不能從根本上解決和改善農民的養老保障程度或水平，必須改善現行的不公平的國民收入分配體系，建立相應的制度安排，從根本上增加農民人均純收入，只有這樣才能根本解決農民的養老問題。3.對1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》的評價

3.1制度模式

《基本方案》的一個明顯特點是，明確農村養老保險不是商業保險，是有集體與國家參與其中的、以確實保障農民老年基本生活為目的的政府行為。根據《基本方案》，我國農村社會養老保險實行基金完全積累制的個人賬戶模式。個人繳費以及集體補助全部計人個人賬戶，實行積累，個人賬戶屬于個人所有，根據一定的記賬利率進行計息。

傳統的社會統籌、公積金和私營養老金計劃三種模式各有利弊?！痘痉桨浮匪_定的農村社會養老保險制度模式——個人賬戶與集體扶持相結合的養老保險模式既不是發達國家目前普遍實行的全國統一調劑的給付模式，也不是新加坡和智利的純個人賬戶制，而是汲取了它們的長處，規避了它們的短處，切實從中國當時農村和農民狀況出發，獨自創造出來的一種嶄新的模式。

采用個人賬戶與集體扶持相結合的養老保險模式具有明顯的優點：農村養老保險基金采用預籌積累方式籌集，具有很高的透明度；將集體補助的核算單位細分至鄉村和企業，由鄉村或企業根據自身的經濟狀況決定如何進行集體補助和補助多少，從而對農民參保具有一定的激勵作用；政府負擔較低；促進農民儲蓄自保意識；體現了一定的社會互濟性，這種互助性主要體現為同一年齡段內的投保者，早逝者與長壽者之間可調節互濟。

雖然，《基本方案》在制度設計以及在制度實際執行方面出現了許多問題，并于1999年開始陷于停滯發展的狀態。但我們認為原制度所出現的問題并不是由于選擇了“個人賬戶儲備積累”模式，而是沒有建立與之相適應的管理體制和運行機制，因此，改進和完善后的農村養老保險制度在模式的選擇上仍應采取完全積累的個人賬戶制。不過，個人賬戶管理應保持充分的彈性，并在現代網絡信息技術的支持下，靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉賬、中止和恢復、稅收減免”等信息，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式。

3.2覆蓋范圍與受益人保障對象

《基本方案》規定的保險對象為非城鎮戶口、不由國家供應商品糧的農村人口。[14]這種界定在當時具有一定的合理性，但隨著國家糧改政策的推行，“國家供應商品糧”的表述已經而失去意義，這種界定就變得不夠明確清晰了。就保險對象覆蓋范圍來看，《基本方案》是堅持農村各類人員養老保險制度一體化方向的。所謂一體化，是指凡非城鎮戶口的公民，不論務工務農當干部，都實行同一制度，統一管理，即不是各搞一套。這一提法基本適應當時農村勞動力具有亦工亦農、離土不離鄉的現實，但隨著農村經濟的發展和農村多元化產業結構的完善，如何在一體化的管理方式下，根據不同對象的特點制定相應的制度安排有待做進一步的研究。

構建多支柱的養老保障體系已經是全球性的共識?，F代科技和計算機網絡為廣集社會資本、進行組合性制度設計提供了技術支持。

（1）三支柱、多層次的農保體系設想土地是廣大農民基本生活的保障，在中國這是不能改變的事實，我們只有通過最佳政策選擇和最優制度安排來提高土地保障力度，以建立綜合的可持續發展的農村養老保障體系（見圖1）。將土地保障與個人養老金賬戶相結合的模式是最佳選擇，[8]即“三支柱、多層次”的農村社會養老保障體系。

在21世紀，社會保障不再意味著政府單方籌資和管理，“多主體合作”、利用“社會資本”和“政府與市場結合”等公共選擇正在取代“福利國家”的政治選擇，社會養老保障體系呈多層次整合趨勢。本文提出的模式就是一個多層次整合的體系，其主要特點如下：1）

三者各自獨立。土地保障、個人賬戶和國家最低生活保障是三個不同的計劃，均按照各自的法律和政策獨立運作，其結合點發生在保障農民養老生活水平階段。各自的發展規律是：土地保障多樣化、個人賬戶多功能、國家最低生活保障是最后防線。

2）三者相互關聯。土地經營和個人賬戶在運作過程有很多關聯之處，如土地經營收入是農民進行養老儲蓄的主要來源，當個人賬戶有了一定積累，解除了后顧之憂的農民會在土地經營上有更多的投入；當農民離開土地時，土地使用權益補償金將通過個人養老金賬戶轉化為農民的養老金。最后，如果土地經營收入穩定，個人賬戶有一定積累，將大大減輕國家提供低保的負擔。

3）農民養老保障多層次。農民養老有兩個基本經濟來源，一是家庭土地經營收入，二是個人賬戶養老金。另外還有兩個補充來源，一是在經濟發達和政府治理良好的地區，可以基于土地經營收入建立養老保障基金，“，用以支持個人賬戶儲蓄和養老金支付；二是發展農村社區服務，以降低老人生活成本和提高生活質量。農村最低生活保障對無土地經營能力和無養老金積累的人提供救助。

至2020年，在中國形成“養老金+家庭供養／社區服務+國家最低保障”的農村社會養老保障體系，做到人人養老有適度保障。

綜上所述，“土地保障與個人賬戶相結合”模式具有如下可持續發展功能：1）個人賬戶可以護送農民進城?；趥€人賬戶制度，處理失土農民參加城鎮養老保險的事務；處理未失土的農村富余勞動力進城做工期間的養老保險事務。因此，個人賬戶的設計和管理必須適應農民在城鄉轉移過程中的各種情況，成為實現城鄉養老保障體系整合發展的通道。

2）實現城鄉社會公平原則。就公平原則而言，政府對城鎮職工社會統籌養老保險賬戶提供了財政擔保，政府還應當在政策、資金和監管等方面對農民個人養老金賬戶給予扶持；就效率原則而言，政府可以通過補貼（直接對個人賬戶）和稅收優惠政策調節經濟發達地區與不發達地區，富裕農民與不富裕農民的關系，以彌補市場失靈和達到整體公平。

3）給政府責任重新定位。將政府從行政管理和支付養老金的承諾中解脫出來，僅對農保基金管理和運行進行監督，以確?；鸬陌踩院蛥⒈Ｈ说臋嘁妗＃?）城鄉整合發展的養老保障模式和體系可以持續發展的中國農保模式必須建立在可以城鄉整合發展的平臺上。

到2020年，可以支持我國全面小康社會的養老保障體系由兩個模式、三個層次和一個對接平臺構成（見圖2），其主要特點如下：1）兩個模式并行，即農村“土地保障與個人賬戶相結合”模式與城鎮“社會統籌與個人賬戶相結合”模式并行獨立運作。擁有土地承包權的人應當加入農保體系；城鎮居民和失土農民加入城保體系。

2）一個對接通道，即個人賬戶。逐漸失土的農民可以攜帶個人賬戶儲蓄轉入城保體系，與城市養老保障制度對接。

3）三個層次，即城鎮社會統籌和農村土地保障、個人養老金賬戶、國家最低生活保障。

三個層次在養老保障水平環節實現整合：第一層次應當向城鎮退休人員及供養人口提供相當城鎮社會平均工資20％~30％的養老金，農村居民的土地收入（包括實物和現金）和居住設施折價等于或略低于這個水平；在第二層次，城鄉個人賬戶參保人將達到各占50％；如果盡早建立和完善前面兩個層次的制度，則可以減少政府提供最低生活保障的壓力，將其控制在總人口的1％以下，即1500萬以內。

4）政府在城鄉養老保障體系中的責任：向城鎮社會統籌提供最后資金擔保，向農村土地經營者提供政策支持；向城鎮個人賬戶參保人提供政策支持（如稅收優惠），向農村個人賬戶參保人提供政策支持和鼓勵性資金支持；[10]在家庭經濟狀況調查的基礎上提供最低生活救助金。

目前，我國已經進入完善城鎮社會養老保險制度的關鍵時期。很多人認為，首先完善城鎮養老保險制度，然后向農村延伸。本研究試圖證明：應當即刻加強農村養老保障制度建設，使其與城鎮協調發展。2.4定量分析法研究目的：尋求影響我國農村養老保險制度建立和發展的主要變量及變量之間的關系，以及其對農保事業發展的影響。

前提假設：根據我國農村社會養老保險發展的實踐發現，除了一般制約因素（發展中國家、二元社會處境、人均耕地少）外，我國農村社會養老保險事業的發展主要與三個變量有密切關系，即農民參加保險的積極性（社會保險需求）、農村經濟發展水平、公共政策（制度、政府行為或政策導向）。其中，經濟發展水平和公共政策是自變量，農民參保積極性是因變量。參保率能較好地代表農民的參保積極性程度，也就是說能代表保險產品的需求程度或大小。對農民的補助是保險產品的供給范疇研究方法：設計出一系列相關的統計指標和統計變量，通過研究他們之間的變化關系對目標變量（農村參加保險的積極性、農村經濟發展水平、公共政策）進行分析，力圖找到制約或促進我國農村社保事業發展的關鍵變量和關鍵因素。

設統計變量如下：r：相關系數，[12]ra_x表示變量CI與變量X的相關系數，表明二者之間的相關程度高低：政策變量：CA（CollectiveAllowance）：集體補助；PCA（PercapitaCollectiveAllowance）：人均集體補助；DC（DegreeofCollectiveAllowance）：補助比重（CA／IR）；經濟變量：GDP：（GrossDomesticProduct）：國內生產總值；ANI（AnnumNetlncome）：人均純收入RY（Revenuethru~ear）：本年保險資金收入；IR（1nsuranceRevenuethisYear）本年保費收入；CY（ContributominthisYear）：本年參保人數；政策、經濟綜合變量有：PF（PercapitaFundsattheyear-end）：本年人均基金；參保積極性變量：TC（TotalContributors）：總參保人數；CI（Contributedbylndividual）個人繳費；RC（RateofContributors）：參保率（參保人數占鄉村從業人員比重）；其他變量：Ⅳ（1ncomefromFundRunnedthisYear）：本年基金運營收益；AF（AccumulativeFundsattheYear-end）：本年末基金滾存結余；AF2（AccumulativeFundsattheYear-end）：上年末基金滾存結余；RL（RuralLaborers）：鄉村從業人員；RAF（RateofAccumulativeFunds）：基金滾存結余增長率。

我國現行農村社會養老保險狀況如表4、表5所示，表中包括原始統計數據和加工之后數據，表中給出了主要的關鍵數據。本節使用的統計軟件是SPSSl0.0版本。

（1）相關性分析：本節主要考察農民參保的積極性與哪些變量相關相關程度，為進一步深入研究選擇較為合適的變量。經初步觀察，參保積極性應該與CDP、農民人均純收入、集體或政府補助以及基金運營等變量應該有一定關系。參保積極性較有代表性的變量包括本年保費收入、個人繳費及本年參保人數和參?？側藬担渲袇⒈Ｂ史从沉藚⒈５木C合總體狀況，應該是最佳參考變量。

經統計分析，有關變量間的相關系數如下表所示。根據相關系數統計結果及相關系數意義作以下分析：個人繳費與人均純收入相關程度較小，為0.7852；個人繳費與GPD相關程度很低，為0.6268，農民人均純收入與GDP相關系數僅為0.4995，說明農民收入的變化與國內生產總值變化關系較弱，這可能解釋為什么農民收入一直處于相對倒退狀態。個人繳費與集體補助、本年保費收入和本年保險資金收入相關程度較高，符合通常的邏輯，其中關鍵的是個人繳費與集體補助相關系數為0.7893，接近0.8，可以認為有一定參考價值。

可以采取以下兩種界定辦法：（1）在仍然實行農業戶口與非農業戶口管理的地方，以有農業戶口的農村各類從業人員為保險對象。（2）在取消農業戶口與非農業戶口管理的地方，以擁有土地承包權的農村各類從業人員為保險對象。

另外，農村社會養老保險實際上走的是一條“保富不保貧”的路子，低收入目標人群的問題并沒有得到根本解決，如果引入政府激勵政策和相應資助措施，效果更好。參保年齡。

《基本方案》規定：“交納保險年齡不分性職業為20周歲至60周歲?！笨梢哉f，對參保年齡的這一規定是較為合理的，也比較符合我國農村的實際情況。但深入分析會發現，采取完全積累型模式的農村養老保險制度對參保年齡做出的這一規定，使得最大的受益者是現在的年輕人，受益時間是幾十年以后，而在制度實行時年齡已經超過60周歲的老年人則成為農村養老保險的“真空”人群，被排斥在該制度之外。所以，參保起點年齡可適當降低為18周歲，并不設上限?？梢越梃b青島市的經驗，對60歲以上的農村老年人可以根據個人繳費基數補繳一定期限的養老保險費，從而將其真正納入養老保險制度之內，避免“保小不保老”情況的發生。

受益年齡?！痘痉桨浮芬幎ǎ骸霸谵r民達到一定年齡（一般為60周歲）時，可以領取養老金?！眳⒈Ｈ藛T養老金啟領年齡均為60周歲。根據權利與義務對等的原則，由于女性平均預期壽命高于男性，從精算的角度，不宜降低女性的領取年齡。特殊情況要求提前領取的，適當降低領取標準。3.3資金籌集《基本方案》規定的基金籌集模式是：“資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則?！痹趥€人、集體和國家三者的關系中，以個人繳費為主，個人繳費一般占繳費總額的50％以上。在個人繳費的基礎上，參加保險的農民及鄉鎮企業職工所在的村或企業，可以根據自身的經濟狀況給予適當補助，補助比例一般不超過50％，集體補助部分在基本權利平等的前提下，可以有差別?！痘痉桨浮吩诨鸹I集模式方面做出的這一規定體現了在農村養老保險基金籌集方面國家、集體與個人責任相結合的原則。之所以如此規定，是因為我國農村人口絕對數很大，農村老齡人口數量多，老齡化高峰期老齡人數還要成倍增加，養老資金需求非常巨大；而在農村經濟基礎差，集體經濟普遍比較薄弱，國家財政又很困難的條件下，建立農村社會養老保險制度，顯然不能由國家和集體包攬，故而特別強調農民個人責任，堅持個人交費為主的原則。可以說，這個原則具有一定的現實合理性，且比較符合我國農村的實際。

《基本方案》還規定“集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付。國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。”該規定實質上是把鄉鎮企業作為了農民養老保險金的來源之一。但問題在于，在中國廣大的農村地區，鄉鎮企業的發展并不平衡。這一規定已從制度上把絕大部分沒有鄉鎮企業的農村地區排除在了集體補助之外。而且鄉鎮企業本身是否盈利就是一個充滿著不確定性的問題，那么農民養老保險基金的集體補助也隨之變得不穩定。同時，《基本方案》對集體補助的數額以及不予以集體補助的懲罰都沒有做出明確規定，這為當地鄉村集體逃避集體補助留下了制度空缺，即使在鄉鎮企業發展較好的地區，集體補助也沒有落到實處。另外，由于未對國家的責任通過約束性規范加以具體規定，造成了對國家供款的軟約束，因而在實際執行過程中，政府并未承擔直接財政支持的責任。這樣，在集體補助未能落實、國家政策扶持未能到位的情況下，農民養老金“以個人交納為主”則變成“完全由個人繳納”，社會保險也因此演變為“個人儲蓄保險”。

改進農?；I措可以仍采取個人交納、集體補助和國家扶持相結合的方式，但應明確國家的稅收優惠政策以及相應的補貼政策，如通過補貼糧食價格的財政性資金、農業稅返還、增加農產品消費稅、征地補充等措施將國家的扶持政策落實到位，而且不再從中提取3％的管理費；同時保證將集體補助落實到位，這樣既可以提高農村養老金計劃的給付水平，同時也是對農民建立個人賬戶的種激勵。

3.4繳費及待遇支付

繳費標準?！痘痉桨浮吩O定2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次的月交費標準供農民進行選擇。應該說這是有其客觀合理性的，它既考慮到了當時農民收入狀況，又充分尊重農民自己的意愿，符合當時廣大農民的心態和認識水平。然而從實施情況看，效果并不令人樂觀。由于實行“自愿參?！?，加上對參保人員繳費標準沒有硬性規定，因而一方面繳費水平普遍偏低，多數農民選擇了2元／月這一最低檔次，這樣按照民政部頒布的《農村社會養老保險交費領取表》計算，10年后每月可以領取養老金4.7元，15年后每月可以領取9.9元，這顯然無法保障農民的基本生活。另一方面，由于沒有充分考慮價格水平、通貨膨脹的影響，導致農民年老時領取的養老金相對貶值，預期生活水平下降。應建立養老保險繳費的自動指數調節機制，以抵御因通貨膨脹、物價上漲帶來的影響。引進物價系數、人均收入系數等指數，可以較為合理地確定養老保險繳費水平，從而保證養老金的繳費測算更加科學化、合理化。在繳費上下限的設定方面，如果保費太少則不能養老，保費太多則過度享受國家優惠政策，因此應制定一個適度的、與社會保障目標相匹配的范圍。

繳費方式?？紤]到我國各地農村經濟條件的差異，《基本方案》實行了靈活多樣的繳費方式。第一，考慮到農村家庭收入的不平衡性，保險費的繳納標準實行多檔次，保險對象可以根據其經濟承受能力自行選擇參保檔次；第二，保險費的繳納時間較為靈活自由，可以按全年、半年、季或月交納。第三，考慮到農民收入的不穩定性，對保險對象做出了可視經濟收入情況采取預繳和補繳的有關規定。即經濟條件好時提前預繳；遇到天災人禍時可暫時停繳，恢復后繼續交費。另外，《基本方案》規定，在同一社會保險體制內，保險關系可隨人遷移，勞動者不會因流動而失去保障，而這一規定有利于勞動力的流動和勞動力市場的形成，有利于逐步實現農貿一體化的農村經濟發展方向。

保費收取。在20世紀90年代初期，即《基本方案》剛出臺的時候，由于中國農村地域廣大，人口分布較散，交通、通訊手段較為落后，加上農民十分低的組織化程度，使農村養老保險費的收取異常艱難。在當時，各地均通過招聘鄉村代辦員上門收取保費的辦法來推行農村養老保險，將績效與物質利益掛鉤以調動代辦員積極性，但并沒有建立嚴格的選聘程序及培訓制度。有些村以村會計或出納兼任代辦員，由于宣傳力度不夠、工作方法落后，加以經辦人員責任心不強、業務能力不高，使農民產生繳納保費與集體集資兩者的混淆，增加了農民的抵觸心理，給養老保險的推行帶來不利影響。

鑒于原農村養老保險基本方案經辦方式的高風險和高成本等弊端，應當改由“鄉鎮政府（農保員）直接征收”為由農民自愿自主地委托金融機構建立養老金個人賬戶，即由參保農民自己到經過合法委托的金融機構（如農業銀行）申請開辦賬戶，并自主決定每年的繳費數額（在最低限以上）和次數，還要依法明確參保人農民對該賬戶資產的所有權（包括本和息）；由受托的金融機構對該賬戶的全部數據和權益進行保管和監督，并依法履行賬戶托管人的權利和義務，如信息披露。這樣，一方面可以保障農村養老保險收繳工作的安全性和有效性，防止完全人工收費的道德風險和其他以外風險；另一方面可以保證該賬戶低成本運行，約占總收入3％-6％的行政管理費用可以免除，盡可能由受托銀行根據經營規模抵消行政成本，以減輕參保農民的負擔。在未來10年里，銀行等金融服務網絡在中國農村將根據需要而迅速發展，這將與農民養老保險制度形成互動雙贏發展的趨勢。

計息方式?！痘痉桨浮凡扇×艘灶A定利率的方式確定領取標準。這個預定利率一經確立就很難更改，一旦更改則意味著領取標準的升高或降低，而給付標準具有不可逆性，升高好辦，隨意降低和引起更多的不平衡是不行的。特別當出現高通貨膨脹及利率水平波動較大時，以預定利率的方式確定領取標準會出現許多問題?！痘痉桨浮吩O計的農村社會養老保險制度采取的是完全積累的個人賬戶制，而通貨膨脹或通貨緊縮是該制度所面臨的最大系統風險。由于我國近年來出現較為嚴重的通貨緊縮，利率持續下降，導致事先承諾的預定利率長期高于實際基金收益，從而引發農村社會養老保險機構發生嚴重虧損。在不得已的情況下對預定利率進行了較大程度的下調，由農村養老社會保險計劃開始推行時的8.8％計息利率，調整為2.5％（1999年7月1日起執行），個人賬戶計息利率的大幅調整，嚴重損害了參保人的利益，使得農民對農村社會養老保險制度產生嚴重不信任，從而出現了大量退保情況。

據勞動和社會保障部農保司的統計1999年有1139.7萬人退保，2000年有473.3萬人退保，2001年去年有488.7萬人退保，2002年有946.1萬人退保，參保率連續四年為負數，呈下降態勢。

利率設定方法應在核定收益的基礎上，充分考慮物價變動的影響，采取變動利率分段計息的辦法，以規避制度的系統風險，實現養老保險基金的支付平衡。

養老金計發辦法?！痘痉桨浮芬幎ǎ骸霸谵r民達到一定年齡（一般為60周歲）時，可以領取養老金，養老金數額根據其個人賬戶積累額和平均預期壽命來確定。領取養老金的保證期為10年。如果領取年限不到10年就死亡的，領取者的法定繼承人或指定受益人可繼續領取至10年期滿為止，或者一次性繼承。如果領取養老金超過10年，可繼續領取，直至死亡?！?/p>

可以說任何一個保險方案，它的收費標準和支付養老金的公式，都要經過應用保險精算學原則的測算論證。不符合精算學原則的保險方案會出現財務上的破產，過分保守的保險方案又會增加投保人的費用，降低投保人領取的養老金，損害投保人的利益。從當時的人口年齡結構來看，領取養老金的保證期為10年是較為合理的，但隨著人口老齡化趨勢的進一步加劇，領取養老金的10年保證期是否還合理，則需要進一步測算。

3.5基金管理

管理層次?！痘痉桨浮穼嵭锌h級統一管理與鄉村分別實施相結合，較之鄉（鎮）、村社區管理優越。鄉（鎮）、村社區管理不但缺乏制訂配套政策能力，沒有保護措施，而且基金增值渠道不暢，管理機構成本太高。應將原來的縣級管理提高到省級或國家級的層次，并實行行政管理與基金運營相分離、堅持市場化運營的原則?，F行農保制度規定縣級為平衡核算單位，因而，大多數開展農保的地區是以縣級為單位，由農保經辦機構自主進行投資運營。

實踐證明，這對調動地方開展農保的積極性，并使大量的資金留在本地促進當地的經濟發展確有一定作用，但是相應的問題也很多，即便將基金投資僅限定在購買國債和銀行存款的范圍內，各地違規運營、挪用、貪污受賄等情況屢有發生，其中有很多地方由行政領導直接決策動用農?；鹩糜谥苯油顿Y，基層農保經辦機構根本頂不住，若今后農?；鹑砸钥h級為單位逐步進入市場，其后果會比這更嚴重。此外，縣級技術條件差、人員素質低、基金規模小、管理機構分散而眾多使得監管成本過大等等，不僅會帶來更多的市場風險，還會使各縣的保障水平逐步拉大距離，更不利于農保基金的宏觀平衡。因此，農?；鸬墓芾肀仨氝m度集中，以省級為單位統一管理最好，同時設立專門的基金管理機構，將基金的投資運營與一般經辦業務分開。

基金的保值增值?！痘痉桨浮芬幎?，“基金以縣為單位統一管理，保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存人銀行。”在我國，由于農村養老保險基金只能存銀行、買國債，而資本市場建設滯后，投資獲利渠道狹窄，加上農村養老保險基金數額小、較為分散，難以形成規模效益，缺乏合適的投資渠道和專門的投資管理人才等特點，使得農村養老基金保值增值乏力。而各地農村養老保險基金均以縣為單位統一管理和運營的現實，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費用和基金被擠占挪用的高風險，而且投資形式單一，缺乏保值增值能力，最終使養老基金“縮水”。隨著我國金融市場的逐步規范，農?；鹜耆梢詤⒄杖珖绫；鹄硎聲淖龇ㄟm度集中、直接或間接進入資本市場，并實現多元化組合投資。

農?；鸬墓芾硗耆柚谑袌鍪遣恍械模驗槭袌鰴C制并不是完美的，而是有的局限性的。市場競爭既可產生較大的收益，也可能會導致較大的虧損。由于養老保險的待遇是剛性的，因而不可能承擔虧損的風險，另外，過低的收益會導致系統缺乏動力，過高的收益會產生新的社會分配不公，收益的不穩定也會引發人們的不安全感，因此，必須走市場競爭與政府宏觀調控相結合的道路。一方面，農?；饏⒄杖珖绫；鹄硎聲淖龇▽⑥r?；鹪谑∫患壖校袑I管理機構進行多元化組合投資運營；另一方面，政府需要制定限制性投資政策，規定安全投資和風險投資的比例，并根據專業管理機構的自律情況和資本市場的規范程度，收緊或放松其投資政策，力求使監管控制在一個適度的范圍內。為確保農村養老保險繳費、投資和發放均能安全有效，需要加強制度法規建設，建立嚴格的監督監管機制，并處理好綜合監管和分業監管之間的關系。

4.政策建議

4.1完善農民個人養老金賬戶制度

（1）完善和穩定黨和政府在農村的基本政策。利用綠箱政策調整支農政策和資金使用方法，變對農業間接補貼為對農民直接補貼，其中理智的選擇是為農民建立社會保障制度，如通過補貼糧食價格的財政性資金、農業稅返還、增加農產品消費稅、以工補農、變現國有資產（國有資產積累也有農民的巨大貢獻）等渠道籌集資金，為參保農民提供部分養老儲蓄，[15]g一定能取得一舉多得的效果，如：激勵農民參保積極性，還可以將農村居民參保率作為建設小康縣的指標，以激勵地方政府的積極性；樹立“還富于民”好政府形象，并為鄉村企業承擔社會責任樹立榜樣；解除農民后顧之憂，激發他們愛惜土地的熱情和對土地的投入；通過個人賬戶解決失土農民養老金問題，促進農村勞動力合理流動。

（2）有益于加強農村基層組織建設。地方政府可以通過優惠政策和激勵政策，為農村基層管理者率先建立個人養老金賬戶，以解除他們的后顧之憂。用養老金取代向農民集資發補助，可以避免群眾誤解，密切干群關系，更好地發揮基層組織的作用。

（3）促進農村精神文明建設。如果將我國農村經濟劃分為高收入、中等收入和貧困三類地區的話，高收入地區可以先行一步，中等收入地區可以迅速推進，對于貧困地區來說，養老金概念的傳播將改變農民的養老觀念，以“養老金和社區服務”取代“生兒養老”，這將有力地支持計劃生育政策在農村的執行，可以減少養老糾紛和鞏固家庭關系，從而改變農民生活軌跡，由此提高農村精神文明程度。[16]（4）促進農村金融體制改革。鎖定的養老金賬戶資產是轉變農村金融萎縮和活躍農村金融市場的源泉。一方面，養老金儲蓄業務可以吸引商業銀行返回農村，達到信用等級的信用社可以與銀行聯合經辦農民養老金賬戶管理，并伴隨農民養老金賬戶的成長增強服務功能和強化約束機制。此外，教育廣大農民關注個人養老金賬戶是促進他們了解金融市場的“掃盲培訓”，這是促進農村金融改革與成熟發展的群眾基礎。

（5）扶貧和減少貧困。中國可以借鑒美國和新加坡的經驗，對個人賬戶實行多功能的綜合管理。例如，當賬戶積累達到一定金額時（如2萬元），對參保人可以開辦醫療、教育、住房借款和生產借款，以解決他們生活和生產的當務之急，提高養老金賬戶抵御風險的功能，補充土地保障的不足。隨著個人養老金賬戶的普及，貧困家庭的比例將逐步下降，政府在農村最低生活保障的投入可以逐漸減少。

讓農民參與管理養老金個人賬戶。農民自己開設個人賬戶，并參與管理個人賬戶。堅持“信息共享、安全和低成本”的原則，由具有托管資格的銀行保管個人養老金賬戶，并向參保人進行信息披露。農民和村經濟組織繳費，以及政府補貼全部記人個人賬戶。改變原農保方案規定的管理機制和經辦方式，停止農保代辦員代收養老保險費的辦法，減少人工收費的成本和防止道德風險和其他意外風險。

個人賬戶管理彈性最大化。堅持“方便農民和與城鎮養老保險個人賬戶銜接”的原則，適應中國農村情況變化。在IT技術的支持下，靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉賬、中止和恢復、稅收減免”等信息，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式，如純農戶參保、進城務工農民參保等，并保證賬戶的可攜帶性，讓參保農民可終生隨時隨地辦理繳費、查詢和領取養老金的手續。

建立封閉管理的鎖定賬戶。封閉式管理的個人賬戶，即由托管銀行將各類農民養老金繳費直接上傳至中央農保托管基金進行投資運營，中間不做任何滯留和運營；鎖定賬戶，即在參保人達到規定領取養老金年齡之前，不得提前支取賬戶資金（法律有規定的除外）。在制度創新的基礎上。將約占當年農民繳費總額3％的行政管理費免除。受托銀行以經營規模抵消經辦成本，做到最大限度地減輕參保農民負擔。

4.2運行農?；鹜泄苤贫?/p>

堅持“安全托管、獨立運營和有效投資”的原則建立農?；鹜泄苤贫龋孩儆赏泄茔y行建立封閉運營的賬戶系統，確保農民養老保險繳費可以在規定時間里直接進入托管基金賬戶，以最快速度進入投資和增值過程。

②建立中央農保信托基金和管理機構，對農民養老保險管理相對成熟的地區可以建立省級農保托管基金。農?；饘嵭惺袌龌\營，需要依法建立委托人、受托人、賬戶保管人、投資管理人制度。確保農?；疬\營中的“安全與保值”兩個目標；農保信托基金管理機構履行下列職責：選擇和委托養老基金賬戶托管銀行；選擇、委托和監督農?；鹜顿Y管理機構，在法律規定范圍內制定投資計劃；進行信息披露。

③建立省級“農?；鹄硎聲保韰⒈＾r民作為農?；鹳~戶托管和投資管理的監督機構，實施監督權，并進行信息；該委員會由地方人大、司法部門、政府有關部門和參保人代表共同組成。

④建立農?；疬\營監管制度。將農保墓金納入勞動和社會保障的社會保障基金監管范圍，進行綜合監管；對農?；鸶黜椡顿Y由各自金融業監管部門分別進行監管；同時，依法保護受益人、中介機構和社會輿論的監督權。

4.3建立高效率的農保管理和監督體制

在全國建立垂直的、行政管理與基金管理分離的農保管理機制。勞動和社會保障部（農保司），負責制定政策、指導工作、匯集綜合信息和進行監督；省勞動和社會保障部門制定具體執行政策和方案，并指導和監督本地區工作，匯集地區信息；市勞動和社會保障部門負責宣傳政策、監督具體方案的實施，匯集地區信息；縣勞動和社會保障部門負責宣傳政策和執行方案，匯集并上報地區信息；鄉鎮政府負責向農民社區派出聯絡員，負責宣傳和聯系參保人。

4.4讓農民自己選擇養老金的支付方式

我國農民人口眾多且老年生活環境不同，應當堅持“自主選擇與法定選擇相結合”原則決定養老金領取方式，鼓勵定期按月支付，對賬戶積累金額超過一定數額的允許一次性支取部分資金。還要鼓勵養老金經辦機構展開市場競爭，包括政府經辦機構（如果老年農民愿意將儲蓄的養老金委托政府管理和發放）與商業保險公司之間的競爭，讓農民自己選擇經辦機構，以確保農民養老金的支付。注釋：

[1]目前，在鄉鎮企業從業的農民約1.33億人，進城務工經商的農民約9400萬，失土農民約2400萬。

[2]商業保險公司的營業范圍均在地市水平之上。

[3]2002年底為7.8241億，《中國統計年鑒2003》。其實城市還有1.3億農村人口，《2002年城市建設統計公報》。

[4]《人民日報》2003年4月9日第13版。

[5]見清華大學韓軍平MPA畢業論文，2003.[6]見沙銀華博士在清華大學中—日農民養老金研討會的研究報告，2003.[7]離農給付金制度是農業勞動者的補充年金，屬于一次性給付的保險制度。主要對象為沒有加入農業勞動者年金的小規模經營者。條件是該對象將自己所經營的全部農田在符合一定條件下適當處分，并離開農業有其它方式營業謀生。

[8]這里不否定地方政府在土地保障和個人養老金賬戶之間建立地方養老保障統籌基金的做法，如上海模[9]本文提出該論點是參考了上海農村養老保險模110]為鼓勵農民參保，地方政府對初建立個人賬戶的人應給予資金鼓勵?？梢越梃b印度政府的經驗，提供一定比例的繳費。當個人賬戶積累達到一定金額時（如2萬元），政府鼓勵行資助可以停止。

[11]指城鎮職工基本養老保險個人賬戶，或與企業年金個人賬戶統一的個人賬戶。

[12]相關系數表示兩個變量間的相關程度，有負相關，不相關和正相關，相關系數絕對值越接近1，則變量間的相關程度越高，反之則相關程度越低。一般認為相關系數達到0.8以上為相關程度較高，有一定可靠性作進一步研究，如回歸分析等。

[13]《中國統計年鑒2003》，第414頁。

[14]《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》辦發（1992）2號。

[15]目前，上海、浙江和山東等地方政府已經采取各類辦法為參保農民提供資助。

[16]筆者在浙江農村調查時聽參保受益農民講：“不要小看這一百元養老金，心里舒服，跟兒女們也好處”?？梢?，養老金可以改變老年農民面對家庭、子女和社會的心。