農村債務影響農村經濟穩定研究論文

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摘要:農村稅費改革與農業稅取消之后,鄉村債務問題變得更加突出,影響了農村經濟生活的穩定,阻礙了社會主義新農村的建設步伐。依據實地調查資料,從債務規模、債務結構、債務風險、債務成因等方面對鄉村債務問題進行分析,基本結論為鄉村債務規模較大、債權人結構復雜、債務用途多樣、借款利息較低及債務成因多元化。

關鍵詞:農業稅;鄉村債務;債務規模;債務結構;債務風險

鄉村債務問題是農村稅費改革過程中諸多矛盾的焦點。隨著農村稅費改革的推進,農民負擔問題不斷得以解決,但農業稅的廢止在減輕了農民負擔的同時,也加劇了鄉村各級政府的收支矛盾,使得多年累積的鄉村債務問題更加突出起來,鄉村各級政府陷入“后農業稅時代”的債務困境。據2006年4月11日《南方農村報》的報道,鄉村債務規模幾乎達到1萬億元,約占2005年全國GDP的1/18,2005年財政收入的1/3左右,已經成為我國鄉村社會發展中一個極不和諧的音符,嚴重制約著農村經濟發展、危及農村社會的穩定、影響政府形象和農村干群關系。

2008年,我們到寧夏回族自治區的G鄉和H鄉、甘肅省的S鄉及陜西省的L鄉等地,就鄉村債務問題進行了深入的調研。我們選擇的鄉村,具有一定的代表性和典型性,對全國鄉村債務問題的研究有一定的幫助。調研主要從鄉村債務的規模、債權人結構、債務的用途、債務期限和利率、債務風險及形成原因等方面展開,以期從不同方面剖析鄉村債務。

一、債務規模

從表1可以看出:截至2007年底,調查的4個鄉鎮都存在較高的債務,債務合計1875.67萬元,平均每個鄉鎮負債額高達468.92萬元;同時也可看出四個鄉鎮在1998年后債務數量增幅較大。由此表明:我國鄉村負債是一種普遍的現象,被調查鄉村的債務數額較大,特別是在1998年農業稅費改革后,債務數量大幅度增加。

從表2可知,四個鄉鎮1996年到1998年的增幅較大,增幅最大的S鄉增長236%;2006年到2007年增幅均小,增長最少的G鄉增長1%,增長最多的也只有48%。表明:我國鄉村債務的數量還在不斷增加,稅費改革初時,增幅較大,尤其是以農業為主的鄉鎮如S鄉增幅很大;由于近幾年各級政府在不斷化解債務問題,所以2006年到2007年增幅較小,說明各級政府化解債務的措施取得了一定的成效。

從表3看到:四個被調查鄉鎮的債務規模已超過當地財政收入的承受能力,財政支出均大于財政收入,甚至S鄉的財政支出達到財政收入的12倍之上。財政收入大于債務額,表明債務的產生是個必然結果,且債務額會越來越大。

二、債務結構

通過實地調研,對四個鄉鎮的債權人結構、債務用途和債務的利息和期限進行分析。

(一)債權人機構

鄉村債務的債權人群體比較復雜,涉及社會的各個方面,有上級政府、金融機構、企事業單位、個體工商戶和私人等主體。

通過表4可以看出,我國鄉村債務債權人的主體主要是金融機構和私人。金融機構主要是國內正規的金融機構,不包括地下金融。私人包括鄉鎮干部、村組農民等。具體來說,欠鄉鎮干部的差旅費、工資、墊付款等;欠農民苗木款、高速公路補償費、勞務費款等。四個被調查鄉鎮中有三個鄉鎮都欠有金融機構的款項,其中最高的鄉鎮占到所欠款項的50%以上,有一個鄉鎮沒有金融機構欠款。這說明在一些農村,金融機構提供的服務較多,農業銀行和農村信用社是農村基礎組織的重要資金供給者,而在一些地區農村金融機構較少,不能有效地為農村服務。

(二)債務用途機構

鄉村借款主要用于公共基礎設施建設、興辦集體企業、村民補貼款、干部工資、招待費及教育“普九”達標等。從表5可以看出,應用于公共基礎設施建設的債務資金數額最大,調查的四個鄉鎮共404.8萬元。公共基礎設施建設包括修公路、建辦公場所、建設工業園區等。一些興辦企業的鄉鎮,此項債務比重較高。各個鄉鎮都有欠干部、農民工資的情況,比重也較高,三個鄉鎮比重在15%以上,高者達到26%以上。普及九年義務教育是教育系統在全國范圍內開展的“達標”活動,為了實現達標,增加了對教育的投入,出現了較多的“普九”債務。

(三)期限結構及利率水平

一般情況下,鄉村債務的期限和利率水平不是固定不變的,主要有兩種形式:

1.短期銀行借款:鄉村借金融機構的款項,一般均為短期借款,借款期限在一年以內,借款利率根據央行基準利率變化。當然,不排除一些鄉鎮變相地把短期借款變為長期借款,“借新債還新債”,“延長還款期”等情況。

2.“無期”借款:鄉村欠上級政府、企事業單位、鄉鎮干部及村民的債務,是無期無息的。之所以認為是“無期”的,原因在于沒有規定期限,什么時候有錢什么時候還,沒錢就拖著,還款是遙遙無期。另外,一般也無需支付借款利息。所以是無期無息的借款。

三、債務風險分析

目前還沒有專門用于評價鄉村債務風險的通用指標體系,很多學者如宋洪遠、陳朋等借鑒國債風險分析指標對鄉村債務風險進行分析。所以,在此也沿用此分析方法進行分析。

(一)風險分析指標

1.債務依存度。指當年債務收入占財政(財務)支出總量的比重,反映財政(財務)支出對債務收入的依賴程度。債務依存度過高,表明財政(財務)支出過分依賴債務收入,財政(財務)處以脆弱的狀態,并對財政(財務)的未來發展構成潛在的威脅。國際上常用這一指標衡量國債規模的合理性,認為債務依存度不能超過20%。

2.債務率。指一定時期內債務余額相對于財政(財務)收入的比例。該指標可以衡量財政(財務)的償債壓力。比例越高,說明鄉村的還債壓力越大。

3.償債率。指年度國債還本付息與當年財政(財務)收入的比率。對于鄉鎮來說,償債率等于年度債務還本付息與財政可支配收入的比例。由于還本付息很少,這個指標對鄉鎮沒有多大意義。

除了借用債務依存度、債務率外,結合鄉村實際,還應該計算農民人均負債額和債務負擔率。農民人均負債額是指一定時期內鄉級或村級債務余額農民人均額;個人債務負擔率是指一定時期內鄉級或者村級債務余額人均額相對于農民人均純收入的比例。

(二)債務風險分析

1.債務依存度較高:2007年被調查四個鄉鎮的債務依存度較高,超過或接近國際上通用的警戒線20%。尤其是S鄉債務依存度達到26.1%,支出過分依賴債務收入,財政比較脆弱。

2.債務率均高:2007年被調查四個鄉鎮的債務率均超過100%,表明在債務余額超過的財政收入,即入不敷出。S鄉的債務率達到1217%,債務余額是收入的12倍之多。G鄉的債務率是118%,財政收入和債務余額相差不多。進一步得出結論:欠發達地區的債務率明顯高于較發達地區,所以對較發達的地區應該鼓勵自我消化債務,對欠發達地區政府幫助化解債務。

3.農民人均負債額和負擔率較高:2007年調查四個鄉鎮的負債額和負擔率較高,負擔較重。農民人均負債額均在350元以上,個人負擔率達到27%以上。

通過以上分析,我們認識到我國鄉級財政、村級財政的債務依存度較高,有些地區已經到了“舉債為生”的地步。債務率較高,并有上升趨勢,債務清償力較低。農民人均負債額較高,個人負擔率較高,農民的總體負擔較重。國家通過農業稅減輕了農民一部分負擔,而巨大的債務負擔無疑又加重了農民的負擔。

四、債務成因分析

我國鄉村債務產生的根源十分復雜,有經濟的、社會的、歷史的和政治的原因。從專家學者已有的研究成果來看,認為鄉村債務是由經濟和歷史原因形成的居多。大多數學者認為財政收支的矛盾是主要原因,主要從這個方面去突破,而我們通過對調查鄉鎮采集的數據進行分析后認為:財政收支矛盾僅僅是表象,鄉村出現持續負債既有表層原因也有深層次的原因。

(一)表層原因:財政收支矛盾

從鄉村的收入看,2002年稅費改革前鄉村收入包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅、工商業稅收、鄉鎮五項統籌、村級三項提留、教育集資、政府性基金、亂罰款、亂攤派、亂集資等等;2002年開始進行稅費改革,鄉鎮收入包括農業稅、農業稅附加、工商業稅收;全部免征農業稅后,鄉鎮收入的來源只有工商業稅收一項。實際上,在稅費改革前,各鄉鎮的收入就難以滿足正常的財政支出的需要。隨著農村稅費改革進程的向前推進,各鄉村可自主支配性財政收入不斷減少,尤其那些幾乎沒有工商業的鄉鎮,財政收入狀況就更令人擔憂。

至于村級組織,三項提留和農業稅取消后,意味著它已經失去了所有的經費來源。鄉鎮收入只能是縣級財政給鄉鎮的轉移支付資金,而這些資金也僅僅只能勉強維持鄉村干部的工資,鄉村公用經費無法籌措,各縣(區)為完成各項工作任務,彌補日常開支,維持基層政權正常運轉,只能舉債、欠賬辦事。經濟上的“空殼鄉”、“空殼村”名副其實的變成空殼了,不僅沒有一分錢的收入,反而前期的負債雪球越滾越大。

從鄉村支出看,剛性支出龐大。首先是長期以來基層政府和組織機構膨脹,財政供養人員過多,工資剛性增長,大大超過了鄉鎮財政的承受能力。龐大的行政事業機構已經成為我國基層財政困難的主要原因。其次是基層政府和組織的財政支出責任不斷加大。1994年以后,出現了財權層層向上級政府集中的趨勢,但是事權卻在層層下放,即部分應由上級財政負擔的財政支出全部或部分下放給了基層政府和組織。這在教育上表現得特別突出。中央和省級政府在發展義務教育方面承擔的責任明顯不夠,省級以上財政用于農村義務教育的支出很少,農村義務教育投入基本上由鄉鎮財政和農民負擔。

(二)深層次原因:政府行為的約束不力

1.自上而下的行政決策體制。為了快速實現現代化,上級政府為下級政府規定的目標任務不斷增加。從中央政府到鄉鎮政府,各個層級政府的達標活動不勝枚舉,各級政權組織將經濟趕超作為硬指標逐層分解下達,讓各級干部簽訂責任狀,并以此作為干部升遷、任免及考核的依據。在這種環境下,地方政府為了實施趕超戰略,自然要舉債搞政績工程、形象工程、達標工程。我國的鄉村債務大多形成于20世紀90年代。在90年代初,受經濟熱浪和趕超戰略的影響,各地競相大辦企業、辦大企業。在90年代中期搞“普九”達標,為了達標而改擴建學校、購圖書等。在90年代后期,“墊稅”欠債成為一種新的現象,為了完成上級規定的稅費任務,村干部們用高息借款上繳稅費款,鄉鎮同樣為了完成上級規定的財政收入任務,保證工作業績不被“一票”否決,被迫從各個方面借債完成稅收上繳任務。還要完成上級下派的硬性任務,如村村通、道路硬化、危房改造、農業產業園區建設等眾多項目。多數項目采用國家拿一點、地方拿一點、個人集體拿一點的“三點”政策,但地方配套資金難以落實,這樣在實施過程中就形成了資金缺口,使項目負債建設,形成大量債務。

2.“一事一議”制度難以達成共識。稅費改革后,應該由“一事一議”解決的中小學校校舍維修、道路建設、水利設施維修、農田建設等農村基礎設施建設以及衛生院、村級衛生室等公益性涉農站所建設資金,由于農村情況復雜,在“一事一議”中農民群眾難以達成共識,存在長期議而不決的現象。為保證學校校舍及時維修、鄉村道路暢通、涉農站所的正常運行,大部分工程采取“先干起來再說”的辦法,這樣就形成了債務。

3.政府和市場部分行為的失靈。市場失靈主要體現在對公共品供給的無能為力。市場無能為力,而政府在公共品的供給上一直是向城市傾斜,惠及農村較少,于是本該由國家提供的農村公共品只有讓村基層組織來承擔?，F在大部分地區的集體組織已基本瓦解,功能退化,集體經濟已經虛置,加之90年代后期,資源分配是向上流動與積聚,使得下層資源空心化,于是農村公共品的供求出現極大的不平衡,公共品的需求不斷增加,公共品的供給無法到位。出路就是舉債,農村的教育、衛生、道路、電力、水利、灌溉建設只能舉債?？梢哉f公共品供給的嚴重不足,加上不適宜的政績觀和自上而下的考核機制,必然使得鄉村債務規模越來越大。

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