減輕農民負擔的公共政策剖析

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內容摘要：農民負擔經歷了兩個發展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農民稅賦、確定農民應承擔的勞務、精簡機構和人員、財政轉移支付和限制農村公共產品供給成本。從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施"單兵突進"、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。

關鍵詞：減輕農民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

當前，農民負擔過重是"三農"問題的集中體現之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務院從1985年開始，不斷采取公共政策調整農民負擔，盡可能地減輕農民負擔，但是農民負擔在不斷"減輕"中穩步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農民負擔公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現路徑依賴，就需要對這項公共政策進行初始制度分析。

一、農民負擔與農民負擔成為"問題"的歷史背景

認識農民負擔問題，必先認識農民負擔內涵及形成農民負擔問題的歷史背景。

（一）農民負擔的內涵界定

"農民負擔"是一個中性詞，它是指農民作為獨立的經濟主體，在自身進行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、實物和勞務的總和。農民負擔過重不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農民負擔本身不是一個"問題"，只有當農民負擔過重，影響了農民的生產和生活，阻礙著農村社會的發展，進而影響著整個國民經濟的順利發展時，才成為了"問題"。

農民負擔可以分為顯性負擔和隱性負擔。顯性負擔是指農民向國家、集體和社會有關方面直接支付的負擔。與之相對應的隱性負擔是指通過不合理的價格因素，主要通過工農業剪刀差形式暗中向農民轉嫁的負擔。

顯性負擔從其性質上可以分為四個部分：一是農業稅收。主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅等；二是"三提五統"（即村提留和鄉統籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費，"五統"是指計劃生育費、民兵訓練費、衛生事業費、教育費以及村干部提留費；三是農民義務工；四是各種"三亂"，即各種針對農民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負擔，"三亂"則屬于非法負擔。

（二）農民負擔成為"負擔"的歷史階段

農民負擔真正成為農民的"負擔"主要經歷了兩個歷史時期：

1．第一個歷史時期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續發了五個"一號文件"針對當時農村的狀況進行的重大的經濟體制改革，這一改革推動了農村經濟的發展，主要是通過包產到戶（后來稱為家庭聯產承包責任制）手段，調到了農民的生產積極性，大大促進了農村勞動生產率的提高，使農村出現了空前的繁榮。此時的農民負擔狀況是歷史上最好的，農民負擔當然就不會成為"問題"了。

農民負擔問題的出現就是在1984年中共中央下發《關于經濟體制改革的決定》開始的。根據農村改革所取得的成就，《決定》將農村改革所取得的經驗推廣到城市中去，全面推進我國的經濟體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。全面改革的進行，標志著農村改革不再是改革的重點，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業的改革上。此后農民負擔逐步出現了問題。1985年我國農村完成了"撤社建鄉"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉鎮基層政權以及更為龐大的村組組織。這一年國務院決定實行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財政體制，這一"分灶吃飯"的財政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關系，致使數萬個鄉鎮（即塊塊）都具有獨立的利益和增收欲望，都有追求地方工業化和現代化的強烈要求；此時，那些擁有國家權力又掌握著農村經濟發展各個領域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權力又追求利益的行為主體。

1985年在農業產量持續增長的情況下出現的"賣糧難"，直接導致了農民負擔問題的出現。為了減輕農民負擔，黨和政府早在1985年采取了減輕農民負擔的政策措施。中共中央、國務院在1985年10月下發了《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，明確指出引導農民負擔過重的主要原因在于各級機關及其領導，因為攤派和收費主要是上級機關和單位下達的。然而，農民負擔并未因此減下來，隨著城市改革的擴展，經濟體制在全國范圍內進行著快速的制度變遷，與農業生產有關的工業品的價格逐步放開，農民從事生產的成本日益增多，農民的比較收益在減少。

90年代初開始的農村各種達標活動，使農民背上了沉重的負擔，農民剛剛有所好轉的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農民種田的積極性減弱，農業的投入也日益減少。農民負擔日益增重之時，也是政府減輕農民負擔的公共政策及法規不斷出臺之時：1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》出臺；1991年《農民承擔費用和勞務管理條例》下發；1992年國辦《關于進一步做好農民負擔和勞務監督管理工作的通知》下發；1993年中辦《關于減輕農民負擔的緊急通知》下發；1993年中辦《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》下發。這一時期，農民負擔的增長與中央減輕農民負擔的政策是同時進行的，農民負擔也與政策俱增。

2．第二個歷史時期（1994年--今）

農民負擔進入第二個歷史時期的標志是1994年進行的分稅制改革。

1993年12月25日，國務院通過了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實現。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉鎮表現得極為突出。鄉鎮財政從20世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為："中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉財政沒法過。"分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優質稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉財政非常緊張。鄉鎮財政赤字增加，鄉鎮作為基層政府運轉失靈。要維護政府的運轉，向農民轉嫁負擔成了唯一可行的選擇，因此，農民負擔節節攀升。

從2000年開始，中央在16個省市實現稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉村稅費改革一方面減少了鄉村兩級直接向農民收費的權力，另一方面減少了政策外財力，鄉村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉村財政危機卻日益嚴重，特別是鄉村教育經費危機顯現，鄉村公共設施投入也捉襟見肘，如何維護農村政權的運轉、農民教育的運行，都成了問題。農民負擔和農村發展，陷入了困境。2004年1月，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農民負擔進入了一個新的階段，能否取得減輕負擔的后果，需要解決的問題很多。

二、減輕農民負擔公共政策的主要內容

（一）控制并減少農民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅（農業稅）輕、二稅（農業特產稅）重、三稅（各種收費）是個無底洞"?？刂苼y收費、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農村改革開放后政府的一項重要的任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關和單位，下達的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農民負擔，因此需要做到：嚴加控制"集資"、"贊助"、"捐獻"等活動，更不準攤派指標；各級行政部門不得向農民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農業"三亂"的文獻。

1990年2月3日，國務院又下發了《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例一般應控制在上一年人均純收入的5％以內。這就為農民負擔定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務院聯合下發了《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發展。

1991年12月7日，國務院將農民負擔通過《農民承擔費用和勞務管理條例》這一行政法規的形式確定下來了。國務院用法規的形式正面確立了農民應該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為"三亂"。這就給農民確定和抵制"三亂"提供了法律依據。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，關于村提留和鄉統籌費必須嚴格控制在上年農民人均純收入5％以內的規定繼續執行外，其他涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。

1994年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務院再次發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》強調有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報農民收入超限額提取村提留鄉統籌費，因此要堅決把農民承擔的村提留鄉統籌費和勞務全面控制在國家規定的限額之內，嚴禁面向農村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農民負擔的達標升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩定正稅

農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩定。農業稅從58年以來一直沒有變化，94年從農業稅中分離出農業特產稅，并開征了農田上的農業特產稅。屠宰稅也要求據實征收。從各地政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的，農民所反映的負擔不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩定。

（二）確定農民應承擔的勞務

改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設施建設都要求農民出工，有的地方甚至要求農民以幣代勞。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》明確規定，農村義務工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農田水利基本建設和植樹造林。

（三）精簡機構和人員

精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重，政府精簡機構和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構和人員問題。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求"鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。"此后，一系列的減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉鎮基層組織的規模起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。

（四）財政轉移支付

財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央實現減輕農民負擔以來，特別是部分試點實現稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口。

（五）限制農村公共產品的供給收費

中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求："農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。"一些地方的黨政領導認為，當前的中心任務是加快經濟發展，講減輕農民負擔不合時宜，把減輕農民負擔與發展經濟對立起來；有的部門不考慮農民的承受能力，認為發展農村公益事業是為農民辦好事，不是增加農民負擔。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中指出："嚴禁一切要農民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農村開展工作，不得違反規定要求集體經濟組織和農民出錢出物出工，不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，也不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。"1998年中辦和國辦《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》基本重復了上述規定。2000年實行的稅費改革更是將農村公共產品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產品供給收費不得超過15元。

三、對減輕農民負擔公共政策的價值評估

（一）對減輕農民負擔公共政策實施過程的評估

1．農民負擔的增減交替進行

農村改革之初，農民的生產積極性空前高漲，農業生產的收入出現快速增長，此時的農民負擔低于農業收入的增長。這一時期農村發展速度很快，農民負擔不成為問題。從1983年至1998年，"農民人均純收入增長12%，農民三項負擔性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現農民負擔過重問題，但黨中央和國務院早在1985年就開始下發《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》，這對農民負擔增長的預防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農民，提高了農村的生產力。

1988年至1992年，農民負擔在高位上運轉，"其間，農民人均三項負擔性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點；而農民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負擔增速7.4個百分點。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實施，政策上向城市傾斜和工農產品比價復歸，造成農民收入增長的大幅回落，使得農民負擔性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠遠大于農村，農村在這一期間，為城市的改革從經濟上做出了很大的貢獻。工農業的剪刀差，在這一期間比較大，農民的負擔由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務院重新重視農村政策的兩年。1991年12月7日國務院公布《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確農民應該承擔的負擔，1992年開始全面推行。1993年政府對農民負擔實行嚴格的比例控制，明令取消了中央國家機關37項涉及農民負擔的收費、集資和基金項目以及43項達標升級活動，糾正了10種錯誤的收費方法。當年農民三項負擔額出現絕對數額的下降。這兩年政府重視了農村問題，農民負擔也就止住了迅猛增長的勢頭。

但是，從1994后開始實施的分稅制改革之后，縣鄉政府的財政壓力太大，農民負擔反彈不可避免。1994年農民負擔便以高出收入12.6個百分點的增長速度反彈，1995年農民三項負擔性支出仍在高位運行。反彈的力度越大，黨中央和國務院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務院又進一步作出了《關于切實減輕農民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復。農民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農民負擔的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權威也就越下降。

2．農民負擔增也政府減亦政府

自1985年以來，政府就明確指出了，造成農民負擔增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務院減輕農民負擔的最早的一個文件1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就指出了，農民負擔加重"主要責任在各級領導，多數派款收費的決定，是上級機關和單位下達的。"為此，中共中央、國務院責成各部門和省、自治區、直轄市的黨政領導同志出面主持，對減輕農民負擔問題進行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實加以解決。1990年中共中央、國務院在《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現，有體制改革不配套、經濟過熱、法制不健全的原因，也有部分執法人員素質不高的原因，但"更主要的還在于有些地區和部門的領導缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認識不足，管理不嚴，清理整頓態度不堅決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》中更加明確地指出："農民負擔重的問題，表現在農村，根子在上邊各部門。涉及農民負擔的攤派、集資、達標活動和行政事業性收費及罰款等方面的許多文件來自中央國家機關和省級國家機關。"

由此可見，政府早就看清了農民負擔的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區、直轄市。而黨中央和國務院也就把減輕農民負擔的責任交給了各部委和省、自治區、直轄市，責成其主要黨政領導主持這項工作，要求有關部門第一把手負責，立即行動起來，把涉及農民負擔的文件清理完畢，作出表率。

農民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務院對于當前的農民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農民負擔靠政府自覺是何等脆弱的機制！這么多年來，農民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農民一方，處于制度的邊緣，農民的權利與政府的權利完成不對等，農民在權力失衡的情況下，又缺少利益的表達主體，因此，增負和減負的這種博弈，完成取決于擁有權力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現出來。

3．農民負擔項目日益合法化

80年初開始實行的農村體制改革，主要實行家庭聯產承包責任制，其核心就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當初極大地解放了農民的生產積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應的統籌制度。這種統籌制度與土地產權不清有著密切的關系。實現家庭聯產承包責任制后，農村的集體經濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農村根除，因此，與事實并不存在的農村集體經濟形式相對應的土地所有制形式，成了農民負擔的一個重要的載體。正是因為政府要向鄉村實現權力，因此才有了一個事實上并不存在的集體經濟形式。"現行的農村提留統籌制度，實際上沿用了''''三級所有、隊為基礎''''的收益分配方式，導致了一些過時不合理的事情合法化。從運行中看，它擾亂了農村公共分配關系，與廢除制度的改革現實相矛盾。它人為地增加了農村產權關系的模糊，導致了稅、租、費分配關系的紊亂，同時為侵害農民利益、增加農民負擔提供了可能，是導致農民負擔不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）