剖析農業發展優勢及其財政投入政策取向

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內容提要利用資源稟賦優勢組織農產品生產與貿易是增強農業國際競爭力的關鍵。根據農業生產的資源配置與資源耗費及農產品國際貿易格局，選取具有比較優勢的農產品，在WTO農業規則下，加大財政投入力度，提高政府對農業的支持效率，改革農村稅費制度，建立健全農業災害保障機制是中國農業發展新階段的重要選擇。

關鍵詞農業比較優勢WTO財政政策

隨著農業國際化趨勢的不斷增強，中國農業發展面臨著國際分工與合作的機遇與挑戰。實施農業發展比較優勢戰略，根據市場需求，因地制宜地發展優質、高效農產品，按照比較優勢原則確定農業的發展戰略與方向，提高農業競爭力，將是中國農業發展的長期政策選擇。

一、農業國際化促使世界各國政府重視農業比較優勢世界農業科技的發展和農業生產力水平的提高要求世界農業發展專業化生產并實現國際分工。農業國際化主要表現在世界農業多邊管理框架基本形成，國際交流日益頻繁，技術合作日益增強，外國直接投資大規模增加，產品國際貿易日益擴大，其主要特征是農業管理規則國際化、生產國際化和市場國際化。

1.農業管理規則國際化。在關貿協定（GATT）體制下，農業問題常成為國際貿易糾紛的焦點，因關貿總協定管理規則不明確，管理體系不健全，執行規定不嚴格，導致各國或地區撇開有關規定，根據本國的需要建立有利于本國農業發展的生產與貿易政策措施，使農業保護主義盛行。關貿總協定烏拉圭回合農業協議的達成，第一次把農業問題納入多邊管理體制框架內，世界農業生產與貿易有了多邊共同遵守的規則和紀律。1995年在關貿總協定基礎上成立的世界貿易組織（WTO），繼承和發揚了GATT的國際規則和紀律，奠定了農業國際化的法律和組織基礎，為農業國際化的發展提供了國際規則保障。

2.農業生產國際化。產品專業化和國際間分工日益深入發展，世界范圍內新的農業生產體系正在形成，不同國家和地區按照比較優勢組織生產已成共識。在國際競爭日趨激烈的格局下，一些大型農業企業和涉農企業為擴大市場占有份額，越來越多地選擇在國外辦廠，充分利用大企業特有的生產、管理、營銷網絡、商品和技術開發能力，與國外的勞動力與市場等優勢相結合，實現生產要素的最佳配置和企業持續穩健發展。

3.農業市場國際化。市場是世界農業經濟發展的基礎，是推動經濟增長的動力之一。由于生產銷售國際化的發展，任何農產品都與國際市場緊密地聯系在一起，各個國家和地區的市場不斷取長補短，趨于融合。

二、中國農業發展比較優勢及其戰略選擇農業發展比較優勢戰略需適應農業發展新階段的要求，順應農業國際化的發展趨勢，以國內外兩個市場為導向，以區域比較優勢為基礎，依靠科技引進、研究和推廣，推動農業科技進步，著力改善農產品的品種和質量，實現農業發展增長方式的根據轉變，促進農業結構優化升級，增強農業國際競爭力。

按照比較優勢的原則，首先提高具有比較優勢農產品的國際競爭力，促進這些農產品參與國際競爭。其次，調減資源利用效率低的農產品生產，適度進口一些缺乏國際競爭力的農產品。由于土地資源的不可再生性和寶貴性，加之財力的限制，中國不可能也完全沒有必要追求主要農產品的高度自給。對資源成本高，缺乏比較優勢的少數土地密集型農產品調減其生產，利用國際資源和市場來調劑國內需求；同時，集中資源發展收益高、市場潛力大的優勢產品，將更有利于中國農業的發展。再次，在進一步開放農產品市場的同時，加強對重點農產品（主要是糧棉油等）的支持與保護，使農業對外開放與農業保護有機結合起來。農業保護是世界各國的一項旨在支持與發展本國或地區農業的普遍政策，也是國際農產品貿易談判的焦點，世界各國，尤其是發達國家對于開放本國農產品市場，減少對農業的支持，均持特別慎重的態度。中國發揮農業比較優勢并不是減少對農業的支持與保護，相反，任何國家產業結構的成功調整均離不開政府的有力支持，尤其是政府的財政大量投入。這就要求政府一方面調整國民經濟資源分配格局，改變目前農業負保護狀況；另一方面調整農業保護方向，集中財力重點扶持重點農產品的生產與貿易，發揮農業的比較優勢。

三、實施農業發展比較優勢戰略的財政投入政策選擇傳統的財政農業投入政策主要圍繞農產品數量增加為主要內容，投入重點放在農業基礎設施建設和農業生產上，對改善農產品品質、農業科技、農產品市場建設、農業保險制度的建立、農業收入支持體系等方面的投入不夠，投入力度也不足。面對日趨激烈的國際農產品市場，增加國家財政對農業的支持，改善農產品品質，充分發揮農產品比較優勢，對于提高農業生產率和市場競爭能力，推動中國農業發展具有重要意義。

1.增加財政對農業的投入。實施農業發展比較優勢戰略，政府財政投入的規模與投入結構是必要條件和充分條件。農業是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產業，維系農業的穩定發展，發揮農業的比較優勢，首要條件是農業有良好的內部環境和外部環境。其內部環境就是具有良好的基礎設施條件，較高素質的農業生產經營者，廣泛應用的農業科技等；外部環境主要是市場體系和價格體系的建立與完善，農業社會化服務體系與農業保險制度的建立與完善、農業稅收制度的完善等。創建良好的農業內部環境與外部環境重在政府的財政投入。中國農業資源，尤其是水土資源相對短缺，人均農業資源不足，農業經營規模小，農業勞動生產率低。同時，農業科技水平、物質基礎裝備水平較低，農產品品種的更新換代和品質提高的速度慢，農產品品種和品質與國際競爭的優勢不多。農業以農戶小規模經營為主與發達國家普遍形成的大農場經營在國際農產品市場上進行直接競爭，在中國現有財政對農業投入水平情況下，將使中國農業面臨巨大的競爭壓力。事實上，發達國家利用政府的大量財政投入使農業生產率、資源、技術、市場營銷管理和資金上都具有明顯的優勢。WTO農業協議雖然削減了國內農業支持和對農產品出口補貼，但由于許多國家基期的農業保護水平本來就很高，因此，削減后的農業支持和出口補貼水平仍十分可觀。如美國在減讓基期的國內支持總量（AMS）高達239億美元，其中大部分直接給予農民，按WTO農業協議規定削減20％，美國仍可使用191億美元的“黃箱”支持措施；歐盟削減后的國內綜合支持總量仍可高達796億美元；日本削減后仍有283億美元。只要在完成承諾減讓后，這些國家仍可以大量使用對農產品的價格支持，保持其競爭力。此外，發達國家均已完成了“黃箱”政策國內支持的減讓承諾，但這些國家的“綠箱”政策國內支持大幅增加，存在著“黃箱”政策支持轉向“綠箱”政策支持的傾向。美國“綠箱”政策支持總量由1986～1988年基期的241億美元增加到1995年的461億美元；歐盟由基期的119億美元增加到1995年的242億美元；日本由基期的229億美元增加到1995年的329億美元。這些發達國家的農業雖然其產值在國民生產總值中所占比重已經很小，但農業所獲得的政府投入卻非常多，對農業的支持一直維持在很高水平，有力地穩定了農業，真正使農業成為國民經濟的基礎產業，并成為出口創匯及影響國際農產品市場價格，甚至干預他國政治經濟的重要手段。以美國為例，一個美國農民能養活98個美國人和34個世界其他國家或地區的人?，F在美國的農業人口不足全國人口的2％，而耕地面積達1.9億多公頃，人均按近0.8公頃。

2.優化財政對農業投入結構，提高政府對農業的支持效率。從“綠箱”政策看，中國1996～1998年平均每年補貼為1514.2億元，其中“一般服務”補貼達785.6億元，占“綠箱”政策補貼的52％；糧食安全儲備補貼約383.8億元，占25％；其他為自然災害救濟、扶貧、農業生態環境建設支持等。相對WTO規則及世貿組織其他成員國而言，中國“綠箱”政策補貼存在著兩個問題：一是農業補貼的對象錯位，有許多農業補貼并沒有補給農業生產者（WTO規定應補貼給農業生產者），而是補貼給了中間環節；二是農業補貼結構不合理，除有限的農業基礎設施建設投入外，還未建立既符合WTO農業規則又能有效支持農業發展的農民收入、農業結構調整支持體系，以及農業信息服務、市場營銷服務等支持體系。從“黃箱”政策看，中國1996～1998年間實施的“黃箱”政策主要有兩種：一是對糧食、棉花的政府定價收購及保護價收購。對于糧棉產品，1996～1998年3年平均除對玉米補貼（AMS）是正值9.35億元外（占玉米產值的0.7％），其他產品的AMS都是負值；二是農業生產資料價差補貼。中國對農業生產資料的價差補貼（AMS）為281.08億元，1996～1998年每年“黃箱”補貼實際規模為290.43億元，僅占農業總產值的1.4％，按中國承諾“黃箱”補貼8.5％的規定，最高的“黃箱”補貼規模可達1741億元，扣除已有的290.43億元，還有1450.57億元的補貼空間。

3.加快農村稅費改革進程，切實減輕農民負擔，以減少農業生產成本，增加農民收入，逐漸提高農業的積累水平，提升農業的競爭力。發達國家和許多發展中國家為了支持農業的發展，對農業生產者從事農產品生產不僅不征任何稅收，反而利用其雄厚的財力給予農業大量的投入，給予農業生產者以巨額的補貼。大量事實表明，中國現有的農村稅費政策，制約著農業比較優勢的發揮，不利于提高農業的國際競爭力，亟待改革。

（1）改革和完善地方稅收與財政分配制度，切實解決基層財政以農業稅、農業特產稅、屠宰稅等專門面向農業生產者征稅作為財政主要收入來源的格局。

（2）逐漸壓縮農業特產稅的征稅范圍，直至取消?，F行的農業特產稅的功能與作用并非是促進農業發展和農民增收，而僅僅在于地方財政的增收，彌補日益龐大的政府行政事業經費的不足。從發展比較優勢農產品、增加農民收入、優化農業生產結構的目的出發，逐漸壓縮農業特產稅征稅范圍、降低稅率直至完全取消，將農業特產品視同糧食、棉花、油料等農產品一樣征收農業稅，只是在計稅依據上按略高于同等面積、同等條件下種植糧食作物的收益為標準，已成為必然趨勢。目前，浙江、江蘇等省已停征農業特產稅。

（3）規范收費管理。地方政府部門無權設立涉及農民負擔的行政事業性收費和政府性基金、集資等項目，取消涉及農民的各種攤派和達標升級活動；精簡鄉鎮機構和壓縮財政供養人員；調整支出結構；建立健全農民負擔監督機制。

（4）加大財政轉移支付力度。農村稅費改革后，隨著農民負擔的大幅度減輕，鄉鎮政府和村級組織行政經費將出現較大缺口，需要中央財政和地方財政給予補貼。

4.支持建立農業災害保障機制，促進農業保險業的發展。農業生產在很大程度上依賴于自然條件，特別是地理和氣候條件，也在一定程度上依賴于當地的經濟和技術發展水平。農業保險因賠付率過高，又不能獲得政府補貼，中國各商業保險公司都不愿經營農業保險業務，農業保險基本處于停頓狀況。這與中國農業發展不相適應，與日益激烈的國際農產品市場競爭不相適應。作為支持與保護農業的重要手段，中國需建立與完善農業保險法規制度，選擇世界大多數國家采取的以政府組建農業保險公司為主的政策性農業保險經營模式，由中央政府統一組建專業性保險公司，公司宜隸屬于農業部，在各省、自治區、直轄市建立相應的分支機構，具體業務由縣農業保險支公司組織辦理。農業保險基金以政府財政補貼和農產投保保費構成，并對農業保險公司的經營管理費用和保險費給予財政補貼，以及實行免稅待遇。新的農業保險公司需注重經營效率，避免機構龐大、責權利不明、官辦色彩濃厚、辦事效率低下、人員素質不高等現象發生，本著積極為農業服務、為農民服務的宗旨，使農業保險真正成為支持與保護農業的重要手段。