土地經營權狀況及未來

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摘要:我國農村土地承包經營權,自實行以來對我國經濟建設產生巨大的推動作用,但也存在諸多尚需解決的問題。本文對現行農村集體所有權下農民承包經營權進行分析,認為農村集體土地所有權下,存在主體錯位、權能不全、主體的權利得不到法律的有效保護等弊端。將農村集體改變為農村專業合作組織,其不再享有農村土地所有權人的主體資格,通過不同環節確保農民對土地的保障權利和土地上的物權均得以各就其位,各自按照不同規則運行,以實現土地保障和土地交換價值。這是未來農村土地發展必經之路。

關鍵詞:土地集體所有權農民承包經營權土地國有化

前言

農村、農業、農民問題是當前社會一個熱點問題,關系到社會的穩定,經濟的發展和國家的和諧,也是司法界關注的一個焦點問題。現實生活中存在許多損害農民利益的惡性事件,究其根源在于農村集體土地所有權制度下土地承包經營權本身固有的弊端,筆者嘗試從中國農村集體土地所有權下承包經營權的現狀著手分析原因,并相應的提出自己的見解:把集體土地所有權收歸國家所有,農民享有下位土地所有權,并將農村集體改變為農村專業合作組織。

一、土地承包經營權的立法變遷

土地承包經營權是反映我國經濟體制改革中農村承包經營一種物權關系。它是承包人(個人或單位)因從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或其他生產經營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的一種實體權利。

在經過了三大改造以后,農民終于有了屬于自己土地,土地承包經營權也就應然而生了,在進入社會主義制度下的土地承包經營權大致可分為四個階段:

(一)建國伊始農民自發組織的承包階段。我國曾在1957年、1959年和1962年實行過包產到組、包產到戶的生產組織形式,這種自我發展形式在經過,等政治運動的壓制,屢起屢落。土地承包經營終于在1978年被冒著生命危險的安徽鳳陽縣小崗村農民重新點燃,這是我國對土地承包制度全面詮釋的導火線。

(二)國家通過立法手段明確保護階段——《民法通則》和《土地管理法》。1986年4月制定的《民法通則》專門對土地承包經營權通過法律手段做了規定,在同一年的6月25日頒布的《土地管理法》再次重申了《民法通則》有關承包經營權的內容,進行了全面和系統的解釋和規定。

(三)為進一步保護農村土地,2002年8月制定的《農村土地承包法》。從法律層面對農民的土地經營權進行長期的保障提供了依據,從而為進一步穩定和完善了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制和推進新農村建設而提供理論依據。

(四)農村土地承包經營權新里程杯—物權法頒布。2007年3月通過的《中華人民共和國物權法》標志著我國對土地承包經營權的保護進入了一個更高的階段。它明確了土地承包經營權的性質為用益物權。而不是擔保物權。從而明確了“土地換保障”這一制度。再次它提出了征收土地應給予足額補償的制度,從而明確了集體所有權內涵,即集體所有指集體組織成員所有?！段餀喾ā返谖迨艞l將傳統的“集體所有權”改為“集體成員集體所有權”,給予土地承包權人在權利受到集體經濟組織侵害時向法院起訴的權利?！段餀喾ā吩诹⒎康纳弦褟臑榉€定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,賦予農民長期而有保障的土地使用權,維護農村土地承包當事人的合法權益,促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定向維護國家基本經濟制度,維護社會主義市場經濟秩序,明確物的歸屬,發揮物的效用,保護權利人的物權轉變,這充分體現國家已經從立法層面上對限制公共權力、盡力擴大民權、保障人民基本財產權利的方向進行不懈的努力。由此可以看出,國家對三農政策偏向性已越來越明晰可見了。

二、集體土地所有權制度下土地承包經營權的缺陷

農村集體土地所有權制度下的土地承包經營權是特定歷史時期的產物,是對馬克思主義所有權觀念機械而教條的運用,它經歷了蘇聯在合作化進程中的血腥和混亂,也經歷了我國在快速進入高級合作社和化過程中的幼稚和所付出的代價。土地承包經營權對當時社會進步和經濟發展起到巨大的推動作用,但是隨著改革開放對社會市場經濟的深化,但集體土地所有權下的土地承包經營權一些政策顯然已不適應時代要求,主要存在以下幾點:

(一)所有權中處分權喪失

我國民法規定所有權權能主要包括占有、使用、收益、處分四項基本權利,農民享有的土地承包經營權的處分權能在墓中程度上已收到極大限制,主要表現在:其一,農民對土地用途沒有實際話語權,農村集體所有權的土地主要是用于種植、養殖等農業活動。很顯然農民對土地自由發展的權利被無情剝奪了,現在市場經濟時代工人、商人到可改變經營策略,農民卻不被允許改變土地用途,從而等不到更高經濟效益,不前進視為倒退,所以從這層面農民的生活水平被降低了。其次,因為法律在土地處分權在這一方面善續完善,所以現在對土地的真正主宰者上混淆不清,為國家和地方政府一些官員以及鄉村干部任意侵犯農民生產經營承包權等提供了便利。由于法律規定農民對土地不享有的所有權,所以農民就很容易成為土地權益的受害者。這其中也包括國家對農村土地征收補償的問題。但那些宰割農民土地利益的人也并非是真正意義上的土地所有者,而且集體土地所有權沒有真正的處分權,農村集體所有的土地不能隨意轉讓,只有被征為國有土地后才能轉讓。由于主體的缺乏,集體土地轉為國有土地的補償與國有土地的市場交易價格存在著嚴重的不對等,這些到最后損害的往往都是農民的利益。

(二)土地承包所有者不清晰,產權得不到根本保障

我國法律法規明確規定集體土地所有權的主體包括鄉農民集體、村農民集體和村民小組農民集體。但是,由于在現實生活中鄉農民集體經濟組織根本不存在或名存實亡,如果讓鄉政府行使其主體職能,那只存在國有土地,集體所有制土地形式也就沒有存在必要了。另外,村民委員會只是作為基層群眾性自治組織,并沒有真正的行政性的權力,也就不是農村集體經濟組織,更不能成為農村集體土地的所有者。此外,由于實行農村土地承包責任制以及農村勞動力對外轉移,村民小組的合并,事實上村民小組作為集體經濟組織也已名存實亡。三者已經沒有一項可談。加上“集體”是一個高度抽象化的概念,如同“全民所有,全民皆無”一樣財產中也造成了“人人有份,人人無份”、“誰都應負責,誰都不負責”的狀況。學者指出,“集體所有權”也因缺乏主體而成為空中樓閣,徒有虛名。所有制意義上的"農村集體"永遠不能成為物權法的主體。所以在遇到土地糾紛時根本無法辯明農村集體土地所有者,又何談解決。

(三)法律對農村集體土地保護權限存在缺陷

這一點在國家對農村土地的征收或征用中表現得尤為明顯。我國現行憲法第13條第三款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。”《土地管理法》第2條規定:“國家為了公共利益的需要,可以對集體所有的土地實行征用?！薄段餀喾ā返?2條規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。從上述規定來看,國家對集體所有的土地實行征用的前提條件是為了公共利益且須依法進行,那么,如何界定“公共利益”?什么是“依法征用或征收”?根據我國《土地管理法實施條例》第17條規定:“國家進行經濟、文化、國防建設事業以及興辦社會公共事業,可以征用集體所有的土地”顯然該條規定對《憲法》、《土地管理法》及《物權法》規定的“公共利益”作了擴大的解釋,將經濟主體的一般經營活動也視為公共利益。以致使許多企業以進行經濟建設為名,向政府請求征用土地。這些本應通過市場行為獲得的土地,卻通過征用行為被大量地用于搞開發區、旅游景點建設、房地產開發等,使土地大量流失。另一方面,農村集體所有的土地被征用后農民得到的不是土地的應有價值,而是國家給予的征地補償費。而征地補償費要比土地的市場價格少得多。所以說,在農村集體土地被征用的過程中,農民的利益也受到了嚴重損害。從“依法”征用實際來看,現行法律中存在的漏洞導致了多征少用、征了不用的現象發生,使不該征用的土地被征用了,但被征土地的效用又得不到實現。而從“依法”征地的程序上來說,在整個征地調查、征地補償過程中,農民一般是被排除在外的,參與征地活動的雙方中一方是土地管理部門和用地單位,另一方是鄉(鎮)政府有關領導和農村集體個別領導,被征用土地的農民無發言的機會,更別說參與權了。因此,土地補償費被侵占、挪用的問題比較突出,農民的利益被虛擬化。農民實際得到的土地補償費比應得到的要少得多。

(四)鄉(鎮)、村干部任意解除承包合同或到期不能續訂承包合同,使承包者失去土地使用權我國《物權法》明確規定耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長。但有些地方干部濫用手中職權隨意更改土地用途、使用期限,于國家政策法律背道而馳。從而影響土地生產力的正常發揮,阻礙農業的發展,挫傷了農民種糧積極性,更有甚者有些地方領導使用暴力征收土地,這樣既不利于國家對三農政策調整,也可能會影響到整個農村乃至社會的穩定。

(五)耕地流失嚴重,尤其是國家基本農田的隨意破壞

我國是一個人口眾多的農業大國,政府對土地保護歷來比較重視,力求10億畝耕地的紅線不放松。但是由于集體所有權主體不清,使廣大農民不能真正成為土地所有權者,而實際掌握了土地所有權的人對土地不夠珍視,再加上現行的土地征用中存在法律漏洞,導致了農村集體所有耕地流失嚴重比較突出。據資料顯示,“六五”期間,我國平均每年減少耕地738萬畝,“七五”期間平均每年減少400萬畝,“八五”期間前4年平均每年減少耕地500萬畝。從1957年到1995年,全國累計減少耕地651億畝,平均每年減少1713萬畝,耕地年流失率約1%而這絕大部分是農村集體土地。這是當前我國農村政策一個失誤,一邊是征地后荒廢,而另一邊是無地可種,無法解決農民的溫飽。

三、產生弊端的原因

農村集體土地流失再一次給人們敲響警鐘,也打擊了農民種糧積極性,細究源頭,筆者認為主要存在以下幾點:

(一)建國后我國集體土地經營權歷史方面原因我國農村集體土地經營權是在農民私人土地所有權的基礎上形成和發展起來的。建國后,我國于1950年頒布了《法》和《城市郊區條例》,使廣大農民取得了土地所有權,而這種土地所有權性質是私有的。后來,經過一系列的農業合作化運動,特別是從1956年開始的高級合作社階段。農民私有的土地也逐漸轉歸集體所有。1958年,全國又開始了化運動,土地又轉歸公社所有。1962年,中共八屆十中全會通過決議,肯定了農村的土地集體所有制,同時調整的核算體制,實行“三級所有,隊為基幢,把土地所有權下放到生產隊。從20世紀70年代末,我國集體土地的所有權雖沒有改變,但是土地使用權轉到了農民手里,過去的集體經營變成了現在的農戶私人經營。這一變化導致了在廣大農村地區原有的集體經濟組織解體。同時,過去的變成了鄉或鎮,過去的生產大隊變成了農民的社區自治組織-村委會,而原來的生產隊變成了村民小組。相應地,農村土地所有權也發生了一定的變化。但當時比沒有考慮到征收和征用等實際問題,所以為以后所有權主體的歸屬問題埋下了禍端。

(二)新中國成立以后集體土地經營權在政治方面緣由

新中國成立以后,我國建立起了高度集中的計劃經濟體制。在這一體制下我國的農村集體土地所有權制度也被染上了鮮明的計劃經濟色彩。農村集體土地的用途是用于種植、養殖,還是用于放牧、養魚,都由上級行政部門下達計劃。如有違反,輕則批評教育,重則受到行政處罰、經濟制裁。再如,農村集體土地的征用制度在本質上是一種行政征用,被征用土地的農民根本沒有談判權、抗辯權、拒絕權。這種建立在計劃經濟體制基礎上的農村集體土地所有權制度,既有利于國家通過農產品與工業產品的價格差獲得巨額積累資金,用于發展工業、搞基礎設施建設,也有利于國家對農村集體土地的支配、征用。但是這個基礎點是建立在以農養工基礎上,在實行農村家庭承包經營制以后,國家基于其利益的需要,仍未放松對農村集體土地的控制。只是通過變換方式,依據政策和法律對農村集體土地進行有效的“控制”,如使用征收或征用。

(三)我國在法律層面對農村承包經營權存在失誤

由于建國以后,黨和國家對法制建設重視不夠,特別是十年期間,法制建設不僅停滯而且遭受嚴重破壞,致使我國有關土地的立法、司法建設相對落后。在改革開放以后土地法律的制定、完善中雖然取得一定效果,但還是有些法律在許多方面規定的還很籠統、抽象,甚至是存在很多漏洞(譬如,征用補償費的具體標準如何確定的問題;農民所有權的保障問題;農村土地承包合同的保護問題等)。另外,由于受傳統的封建思想的影響,人們的法律意識淡薄致使有法不依、執法不嚴、違法不究也是產生上述弊端的原因之一。

四、集體土地所有權未來發展與土地承包經營權

我國農村集體土地所有權制度存在著十分嚴重的弊病。我國民法學界提出了多種改造方案,概括起來有以下四種:第一種是廢除農村集體土地所有權,實行土地的國有化。第二種是廢除農村土地的集體所有權,實行土地的農民私有化。第三種是部分取消集體土地所有權,實行農村土地的國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存或者是集體所有和農民私人所有兩者并存的所有制結構。第四種持集體土地所有權制度的前提下,完善集體土地所有權,并對相關制度進行改革。

在社會主義體制下,生產資料實行公有制是基本國策,土地私有化是行不通的。如果立法界采取農村土地私有化的路徑,則仍不免與社會主義根本性質相駁,更有甚者與土地國有化主張形成雙重的土地所有權關系。那么農民所享有的土地承包經營權將逐漸演變為土地私人所有權。對集體土地所有權改革已變得刻不容緩。我們可從以下幾個層面著手:

(一)在飛速發展的經濟社會里,必須使市場競爭得到具體化

在市場競爭的領域內,財產權的主體不能抽象化,只有具體化。對于農民來說,土地作為最重要的生產資料和農民謀生的重要手段,也就成了市場競爭的要素。對于市場競爭領域的土地,唯有產權明晰,才能降低交易成本,提高土地經營效率。從歷史角度的方面來看,只有農民成為真正的土地承包經營權者,才會擁有真正的人格權和自由權;當農民享有真正的話語權后,才能進一步推動社會主義民主的發展和社會主義法制建設,進而促進社會主義國家現代化進程,和諧社會的穩定發展。

(二)具體情況具體分析,應當建立新型的農村合作經濟組織

我們應當根據不同地區的農村進行深入的分析,逐步建立新型的農村合作經濟組織,使農民以土地、資金、農業生產資料、勞動力、人力資源等形式進行入股,來代替集體所有權,使農民成為真正的土地承包經營者。有如下幾方面需要實施:首先,我國對農村土地的自由流轉權,實施寬緩的政策,必須以不同地區、不同發展階段和不同性質的農民為前提,進而規定農村土地承包經營權可以自由流轉。等到承包期限屆滿后,土地承包人就不再享有承包權,土地承包經營者的生存保障轉由其他相關社會的保障制度來解決。其次,對失去土地農民建立特別保障制度,使農村的社會保障制度得到完善的發展。再次,國家對土地的用途進行立法,來進一步的規范和引導,在一定的時期內,在土地的原則上來看應當從事農用產業,不得用于非農用產業用途,除非國家的特別批準,否則依法來處分。

(三)增加對被征收或征用土地的補償費

補償費如果過低,那么必然會侵犯被征收或征用土地承包經營者者的合法權益,不能使土地承包經營者進行轉業和正常生活的維持。此外,如果補償費過低的話,也會使一些單位增加征收或征用土地的愿望或偏好得到進一步的滋長,不能使土地的保護政策得到具體的落實。因此,增加補償費用既能夠保護被征收或征用土地承包經營者的合法利益,又能國家在征用或征收土地過程中,保障賺取土地的出讓金和補償費兩者之間的平衡適中。

基于上述土地征收或征用的批準權,通過市級、省級人民政府和國務院根據土地承包經營者的用地規模分別來行使批準權,取消縣級人民政府對征收征用土地的批準權。嚴禁土地承包經營者采取化整為零的方法騙取土地承包經營權,對于這種行為以及多征少用、征了不用的、浪費土地特別是耕地的行為,實施更加嚴厲的法律處罰措施,從而更好的保護土地承包經營者的合法權益。

總之,從《物權法》和《承包法》來看,這兩法都沒能夠明確土地承包權的“處分權能”。為此,如果使土地承包經營權得到如同土地私人所有權那樣的處分權能,在我們社會主義國家里是不能夠實現的。所以,對于土地承包經營權的制度,土地的商品屬性要想表現出來,會有相當長的一段時期。毋庸置疑,土地承包經營權存在的問題根源在于農村集體土地經營權的本身。然而集體土地經營權的制度是由于政治的運動而產生的。由政治運動所遺留下來的問題,必須通過政治方面的革新方能得到解決。筆者認為只有取消集體土地經營權歸國家所有,再通過不同的環節使農民對土地的保障權利和土地上之物的權利都能夠各自實現,按照各自的不同規則進行運行,才能實現土地的保障和土地的交換價值,從而將農村集體經濟組織轉變成為具有合作性質的農民自愿型的松散結合體,這便是未來農村土地權利變遷的方法。以此希望對我國承包經營權法制建設有所助益。

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