鄉鎮行政區劃調整及其機構改革論文

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論文關鍵詞：鄉鎮行政區劃經營城鎮企業化

論文摘要：現階段鄉鎮行政區劃調整迫在眉睫．首先提出了現階段鄉鎮行政區劃調整應遵循科學性原則，有利管理、規模適度原則，經濟性原則，尊重歷史相鄰相近原則，經濟穩妥、引導自愿原則，優勢互補、強弱搭配原則及群眾性原則等7個基本原則，在此基礎上對區劃調整思路進行了探討，認為因地制宜、分類實施，要反對“一刀切”．最后在鄉鎮級行政體制及其機關的改革這兩個方面進行了分析研究，提出了政府企業化、小政府大社會等觀點并對機構的設置提出了適度性的方案．

近幾年來，隨著我國經濟的迅速發展，全國各地涌現出一大批有一定經濟實力的強鎮、強村，鄉鎮經濟成為我國國民經濟的重要組成部分．目前鄉鎮體系中所表現出來的一些弊端，如小城鎮數目多，整體規模小；城鎮體系中，小城市發育不良；受地方政績影響，城鎮之間爭項目、重復建設嚴重；城鎮的集聚和擴散受行政區制約，阻礙了城鎮上規模、上檔次；城鎮發展受行政體制——管理體制、財稅體制、戶籍制度、土地管理制度、投融資體制、社會保障制度等制約，城鎮發展軟環境日趨滯后等．這些嚴重地阻礙了社會經濟的發展，因此迫切需要對目前鄉鎮行政區劃進行調整，機構進行改革，以適應新形勢的需要．

1.行政區劃調整原則

行政區劃調整應遵循以下基本原則：

1．1科學性原則

行政區劃涉及到經濟、政治、軍事、文化、歷史、地理、民俗等多門學科，進行科學的調查研究，充分權衡利弊，才能保證行政區劃調整結果的科學性．

1．2有利于管理，規模適度原則

按有利于村鎮建設，有利于群眾辦事，有利于鞏固壯大鎮村集體經濟，有利于管理要求，合理調整行政區劃．盡量采取建制鎮整鎮撤并的辦法，減少因資產、債權、債務分割等帶來新的矛盾．

1．3經濟性原則

調整行政區劃的根本目的，是調整與經濟基礎不相稱的上層建筑，充分解放生產力，促進鎮(鄉)區域經濟和社會的全面發展．因此調整行政區劃，經濟問題是核心．

1．4尊重歷史沿革及相鄰的原則

要根據風俗習慣、歷史基礎、現實狀況、地域分布等因素確定行政區劃調整方案，堅持“鎮相鄰、地相鄰、情相親”，因鎮制宜．

1．5積極穩妥，引導自愿原則

要從教育人手，層層統一思想認識，在廣泛征求意見、調查研究、理順思想基礎上，全面實行鄉鎮行政區劃的調整，做到干群思想統一，撤并合理依法．

1．6優勢互補，強弱搭配，積弱成強，壯大中心城鎮建設的原則

一般鄉鎮盡量向縣城和中心鎮合并；建鎮時間短的鄉鎮盡量向建鎮時間長的鄉鎮合并；經濟實力弱的鄉鎮盡量向經濟實力強的鄉鎮合并；小的鄉鎮盡量向大的鄉鎮合并．兩個鄉鎮交通不便的一般不合并；兩個鄉鎮歷史矛盾較大的一般不合并；鄉鎮區域規模雖小，但經濟發展勢頭很好的一般不撤并；地處城鄉結合部的鄉一般撤消鄉鎮設立街道辦事處．

1．7群眾性原則

行政區劃問題關系人民群眾的生活問題、農村的發展問題、城鎮建設問題，要廣泛聽取群眾意見，尊重當地群眾的意愿是行政調整工作符合民心、順應民心的基礎．

2鄉鎮行政區劃調整思路

由于各地鎮鄉情況不同，因此鎮鄉級行政區劃調整的模式也必須因地制宜，分類實施，不要搞“一刀切”．從目前寧波市一些鎮鄉行政區劃調整實際情況看，一般有以下幾種思路：

(1)從實際出發，合理撤并部分小鄉鎮．撤并的主要目標是：一是城市化程度比較高地區，面積是45km、人口4萬以下的；二是面積50kIn2、人El2萬以下的；三是面積70km、人口1．5萬以下；四是面積30km或人口1萬以下的．以充分利用資源和基礎設施，降低行政成本．

(2)以交通便利、經濟實力較強城鎮為骨干，強化中心城鎮網．對面積100km左右的自然地理區域，走以強帶弱，強強聯合之路，以促進中心城鎮的形成和功能的完善．

(3)突出城鎮功能布局，以資源和產業機構為組帶，按生產要素優化配置要求，合理定位鄉鎮工業、文化、商貿、服務業的功能，建立具有專業化程度較高的城鎮，力求體現個性與特色．

(4)要注意規模適度：按有利于村鎮建設，有利于群眾辦事，有利于鞏固壯大鎮集體經濟，有利于管理要求，合理調整行政區劃．作為鎮(鄉)行政單位，一般人口在10萬左右，面積在60～80km范圍之內．

3城鎮行政體制改革

3．1行政體制改革目標——政府“企業化”促進生產要素向小城鎮集聚

鎮政府“企業化”，對鄉鎮進行規劃管理，以規劃促集聚，引導生產要素向鄉鎮集中，是鄉鎮政府工作的一個基點．政府實施經營城鎮理念，實現社會利益最大化，成為政府“企業化”的核心內容．

3．2行政管理體制改革——小政府大社會

政府不再涉及具體經濟事務．地方經濟管理基本上是企業和個人的社會管理，原來由政府具體操作的經濟事務基本上讓給中介機構等社會企業經營．地方政府機構重點加強地方經濟環境、社會環境和自然環境的管理，政府更注重長期的規劃功能．精簡機構，消除富余人員，把一些原來是企業、社會、個人承擔的事務讓給社會辦事，真正實現“小政府，大社會”．

3．3財政體制改革——財權和事權相統一

財權與事權的統一，是權利與義務一致性的體現．鄉鎮作為基層政府，沒有財權，在一定程度上約束了鄉鎮的行動能力．隨著城鎮化發展，調整上級財政與鎮級財政的分成比例，提高鎮級財政比重是下一步財稅改革的重點．也有利于調動地方政府為進行地方規劃建設管理的積極性．

3．4稅費改革——費改稅。減輕農民負擔

農民負擔過重，極大地挫傷了廣大農民生產的積極性，在一些地區已經出現拋荒現象．費改稅，取消不合理的稅收，減輕農民負擔，從一定程度上使農民有資金進行擴大再生產，以解決當前農村發展的投入不足而導致后勁不足問題．

在稅收制度上，要積極引導農民走勞動密集性的農業生產之路，既減少加入WTO對農業的沖擊，也可以解決農村勞動力過剩問題，最大程度上發揮我國農業的比較優勢．

3．5戶籍制度、土地管理制度改革

為推進城市化，戶籍管理逐步由戶籍所在地管理，轉變為人口所在居住區管理，由社區對人口進行管理，解決我國長期存在的人戶分離的不合理管理模式．

加快土地管理制度改革，積極開展農村居民點整理，引導農民進城，促進人口向城鎮集聚，推動城市化發展．

3．6投融資體制改革——經營城鎮理念

城鎮與農村的一個重要區別是城鎮基礎設施，加快城鎮基礎設施建設可以有效地促進要素向城鎮集聚．在城鎮基礎設施建設和維護過程中，應十分強調投入一產出關系．堅持“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，通過政府的導向職能，使企業投資符合地方發展的長期規劃．

3．7社會保障制度改革

以鄉鎮為中心的農村社會保障制度建設將是我國下一步體制改革和體制建設的重點．社會保障制度建立可以有效引導農民走向城市，減少對土地的絕對依賴．

4小城鎮機構改革

4．1功能性城市化——加快小城鎮社區建設

社區是一定地域范圍內共同生活的有機組織的人群．從以單位為基礎的城市文化、生活載體轉變為以社區為文化載體，是為鄉鎮職能改革準備條件．加快小城鎮社區建設，可以解決由于政府職能轉型而帶來的一些管理真空，實現管理的社會化．

4．2機構改革思路——淡化經濟功能。強化區域經濟環境建設和規劃管理

政府工作重點轉到優化投資環境．通過政府的管理引導，改善區域投資環境，從而實現區域自我發展的目的．強化政府的規劃職能，從而為地方長期建設指明方向．特別是全球化浪潮下，個性化正成為提高區域競爭力的支點．進行城鎮建設規劃，可以引導民間資本流往城鎮建設，從而使單個資本投資納入到整個城鎮建設的軌道，實現規劃制導功能．公務員之家:

4．3機構改革方案．

4．3．1原則

機構合并、精兵簡政；強化政府服務功能．

4．3．2具體方案

鎮級政府組織系統機構，主要由鎮黨群系統、鎮人大、鎮政府系統和公安、司法系統4部分構成，其中公安、司法系統屬于單列系統，在此不做討論．鎮黨群系統的職能是保證黨對于基層工作的領導．鎮黨群工作內容有鎮級黨組織(人事)工作，黨的理論宣傳以及作好統一戰線工作，進行黨員的紀律檢查工作，對人民武裝、工會、共青團、婦聯等工作進行領導．‘

鎮人大系統是保證人民群眾實現區域自治的核心．鎮政府由人大選取產生，并且向人大負責．人大審議政府每年的工作報告，并對政府的日常工作進行監督．

政府系統是實現全鎮日常事務的管理機構．主要進行鎮的檔案管理、民政(殘聯)、紀律檢察、法制、統計、財政、農業、工業、第三產業、科教文衛、計劃生育、勞動和社會保障、安全生產督察、土地管理、村鎮建設、環境保護等工作．設立機構如下：

(1)黨委辦公室．負責鎮的日常黨務工作；進行當地事務的調查研究；負責鎮黨代會召開，向人大會推薦政府機構的候選人，并對政府機構的人事安排進行政治審查．

(2)政府辦公室．負責鎮日常行政事務；制定鎮中長期發展規劃；進行鎮文教衛生事業管理；對安全生產實行監督；對社區管理進行領導．．

(3)村鎮建設辦公室．負責土地開發、利用保護；城鎮村莊規劃、建設管理；園林綠化、環境衛生、村容鎮貌創建工作．

(4)法制綜合治理辦公室．負責政府法制、民政、社會治安綜合治理、司法調解等工作；對勞動和社會保障實施監督職能．

(5)人大辦公室．負責日常信訪接待、地方事務的調查研究工作．負責組織召開人大會議．

(6)鎮財政所．為全鎮范圍內的政府資金實行綜合預算管理，協助上級財政部門組織好收人，協助鎮政府安排好財政支出，作好收支平衡、略有結余；負責和協助作好鎮所屬行政和企事業單位、農村集體經濟組織的財務監督管理．

在職能上，基本實現黨政分開，同時加強黨對于基層工作的領導作用．考慮到我國的國情，把黨委辦公室作為鎮行政機構的一部分是合適的．村鎮建設辦公室負責全鎮的建設規劃，同時對于城鎮建設進行開發經營．

人員安排上，機構主要領導可以適當交叉．人員數量核定上應考慮到各鎮轄地人口數、密度、地域面積、經濟發展水平、交通條件等因素進行核定．在寧波地區，基本上控制在每萬人行政工作人員數不得超過6～8人為基準．在交通比較方便的地域、人口比較密集、經濟發達地域行政人員配備數應適當減少．

從發展眼光看，強化政府的社區管理領導、城鎮建設規劃、人大的信訪工作是改革的方向．進行法制綜合治理單列也是社會發展的一個趨勢．