創新財稅促進區域經濟發展協調淺析論文

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論文關鍵詞：財稅政策區域經濟協調

論文摘要：區域經濟的協調發展不僅是一個重大的經濟問題，而且還是一個重大的政治和社會問題。財稅政策在我國區域經濟建設的不同時期都發揮了重要的作用，目前由于我國財稅政策方面的缺陷，如分稅制、稅收優惠、財政轉移支付制度的不完善，阻礙了區域經濟的協調發展，因此要求我們合理選擇和創新財稅政策，促進區域經濟協調發展。

區域經濟發展不平衡是各國在經濟發展過程中，特別是經濟轉型或經濟起飛時期都要面臨的一個難題。同樣，這個難題也困擾著以構建和諧社會為目標的中國。黨的十六屆六中全會提出，要“落實區域發展總體戰略，促進區域協調發展”。我國“十一五”規劃綱要中也明確指出，要根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。因此，在目前以及今后一個較長時期，抑制地區經濟發展差距擴大趨勢，逐步縮小東中西部地區居民之間的社會福利水平差距，促進區域經濟協調發展，是我國經濟社會發展面臨的重大任務，也是制定區域協調發展戰略的基本出發點。

一、區域經濟協調發展需要財稅政策扶持

在經濟全球化條件下，區域經濟協調發展要求做到促進國家總體發展目標的實現、逐步縮小地區之間居民生活福利水平的差距、消除地區壁壘、建立全國統一市場、形成合理的分工布局、加強區域經濟發展之間的協作。國內外的研究表明，主要可以通過市場和政府這兩個途徑來協調區域發展。當然，市場這只“看不見的手”的協調是基礎，而政府這只“看得見的手”的協調是補充，它以市場協調為對象，彌補市場失靈。區域經濟發展不平衡不僅是由于自然、歷史等原因所造成的，同時也是因為市場機制缺陷所引起的，而市場本身并不能有效解決經濟發展過程中所帶來的區域之間經濟的巨大差距，這就必須要由政府采取相關措施，來糾正市場機制所造成的國民經濟空間結構的某些缺陷，以達到經濟增長和區域經濟協調發展的目標。

作為宏觀經濟政策調節杠桿之一的財稅政策，歷來是各國政府作用于經濟的重要手段，它不僅起到自動調節和“熨平”經濟的作用，而且對經濟結構的轉變、區域經濟的協調發展具有重要的意義。財稅政策是通過價格傳導機制，投資、消費、國際貿易，公共品的供給三個方面來影響經濟主體的決策行為，引導資源市場、要素市場、產品市場的重新調整，保持發達地區經濟持續穩定地增長，促進落后地區經濟的發展，從而實現各地區經濟協調發展。

在促進區域經濟協調發展的過程中，財稅政策可以通過以下途徑來干預經濟：政府直接投資或運用財稅政策引導私人資本流向落后地區公共產品領域，為落后地區經濟發展提供更多的公共產品，逐步實現這些地區與其他地區之間公共服務水平均等化；利用財政工具對市場需求進行直接啟動，如通過政府采購從產品市場上直接啟動落后區域的需求，促進整體經濟的區域結構性轉換；通過調整產業政策，限制某些產業的區域進入或促進某些產業的區域退出；政府利用財政補貼、稅收優惠等政策措施來影響私人經濟主體的區域決策行為，引導私人經濟作出符合財稅政策導向的決策，促進要素流向目標區域。

二、現行財稅政策與當前區域經濟協調發展的不適應性

從建國初期到改革開放三十年的今天，財稅政策在我國區域經濟建設的不同時期，發揮著不同且不可替代的作用，但同時，隨著時代的發展，經濟的騰飛，現行財稅政策與當前區域經濟協調發展也存在著諸多不適應的地方。

1953～1978年，這是我國區域經濟發展比較“平衡”的時期。那時的“平衡”是一種生產力相對落后，過分強調平均主義的平衡，當時主要靠國家指令性計劃和國家財政投資的轉移來縮小地區差距，財稅政策對促進區域經濟平衡發展所起的作用很小。

1979～1994年，我國區域經濟差距開始拉大。進入改革開放之后，為貫徹國家“允許一部分地區先富起來”的非均衡發展戰略，我國采取了一系列的財稅政策，為東部地區的崛起與發展創造了相當寬松的財稅環境。比如，就稅收優惠而言，東部沿海地區特別是經濟特區、經濟技術開發區、經濟開放區在所得稅、流轉稅、關稅等方面都有許多優惠政策，而中西部地區就沒有；又如，國家出臺了許多給鄉鎮企業的財稅優惠政策，可就鄉鎮企業而言，東部地區由于自身的地理、居民及經濟優勢，鄉鎮企業蓬勃發展，中央制定的優惠政策也得到充分利用，但中西部地區由于地理、經濟基礎等原因，鄉鎮企業發展緩慢，所以中央制定的優惠政策基本未得到有效利用。

區域經濟發展的差距在一定限度內是可以的，但如果這種差距過大，就會對一國社會經濟發展改革的重要成果產生極大的消極影響，嚴重的還會引起國家政局不穩和民族矛盾的激化。我們國家也認識到這一點，于是從1994年至今，實行了一系列的財稅體制改革，來協調區域經濟的發展，比如1994年實行的分稅制改革、2008年統一內外資企業所得稅、2009年在全國范圍內實行消費型增值稅并同時調整營業稅和消費稅。但是，隨著我國區域經濟政策的調整，現行財稅政策在促進區域經濟協調方面的不適應性也開始明顯起來。

（一）分稅制不完善。分稅制是1994年我國財稅體制改革的重要成果，它促進了稅制的簡化和規范化，理順了國家與企業、個人，中央與地方的分配關系，實現了稅收快速、穩定增長，然而現行分稅制在協調地區間經濟發展方面有了些許不足。如，分稅制將75%的增值稅和消費稅劃為中央所有，把以第三產業為主要稅源的營業稅劃為地方所有，而經濟落后地區往往第三產業不發達，營業稅稅源極為有限，造成地方收入不足、財政困難；又如，分稅制雖然使各省、自治區、直轄市政府增強了獨立財政的意識，但是稅權并沒有根據事權與財權的需要而決定。除了極少數稅種，稅收立法權與管理權基本上還集中在中央，這就不利于調動地方的積極性，制約了地方的資源效率配置。公務員之家

（二）稅收優惠政策不合理。從1994年到2009年已經進行了兩次稅制改革，尤其是第二次稅改，基本上是符合當前經濟發展需要的，如改革了增值稅的類型、消費稅的稅率、企業所得稅法等，但就從這一系列改革的稅種來看，其中的稅收優惠仍有不盡如人意的地方。如從2009年開始，全國范圍統一實行消費型增值稅，這一政策的頒布實施并沒有使中西部地區獲得比東部地區更多的稅收優惠，中西部地區的稅負仍然高于東部地區；又如，有些優惠政策產業導向不夠明確，對國家重點鼓勵發展的農業、高新技術產業和環境保護類產業雖給予了一定的稅收優惠，但力度仍然偏小。在改善投資環境對引導資金流向所起作用的認識上有所偏差，政策制定上對交通、基礎設施等生產經營的外部條件先行發展的區域稅收優惠在吸引投資方面的作用不明顯，造成投資流動性大，短期投資增多，投機性加強，不利于投資在區域經濟發展中的合理分布。再如，從總體上看，現行稅收優惠政策以直接減免方式為主，而投資抵免、加速折舊等間接優惠方式運用較少，影響了稅收政策的實施效果。此外，稅收優惠政策的法律級次普遍不高，權威性、規范性不夠，特別是貫徹國家產業政策的特點不突出。與此同時，東部和中西部地區自主性稅收優惠政策差異較大；東部地區由于財力雄厚，它可以運用自身財力“放寬”中央制定的稅收優惠政策，促進多種經濟性質企業的發展。盡管這些稅收優惠政策也鼓勵企業向中西部投資，而且中西部一些省區也制定了一些稅收優惠政策，但由于配套措施跟不上，再加上中西部地區自然和社會條件的限制，這種促進作用不如東部地區明顯。（三）財政轉移支付制度不規范。財政轉移支付制度的建立是為了使不同地區的公共服務水平均等化，從而打破落后地區基礎設施和公共服務水平差——吸引不到投資——經濟發展水平差的不良循環，促進落后地區發展。目前，我國的財政轉移支付制度按“基數法”來進行稅收返還和體制補助測算的，所以以1993年為基數，進行環比遞增方案，這樣不僅未能解決歷史原因造成的地區財力分配不均和公共服務水平差距大的問題，而且以體制方式肯定了這種差距，不利于提高落后地區財力水平，在一定程度上影響著地區差距的縮小。此外，專項撥款和結算補助也沒有規范的分配方法，隨意性較大，這種分配結果使得東部沿海地區得到較多撥款，這就進一步拉大了地區間的差距。與此同時，用于財政轉移支付的資金主要來源于政府的財政資金，投融資渠道單一，資金規模過小，而且資金使用的政策性不強，投資結構不合理，投資效益低下。

（四）公共服務水平存在差異。在現代市場經濟條件下，公共服務水平的高低和公共設施的好壞直接影響和決定了人才和資金的流向，直接導致了一個地區經濟發展的快慢。東部地區正是得益于政府為其提供了優良的公共服務和較發達的公共設施，在經濟上得到了迅速發展，因此中西部地區與東部地區的經濟發展差距越拉越大，在相當程度上也正是因為地方財力匱乏而無力提供公共服務和公共設施。

三、合理選擇和創新財稅政策，促進區域經濟協調發展

發展經濟學家赫希曼指出，政府對落后地區的發展必須加以干預，增加對落后地區的公共投資，以抑制發達地區對落后地區的極化效應，平衡資金與人才的區域分布。我們可以在兼顧公平和效率的基礎上，主要通過轉移支付制度、稅收優惠等政府收入、支出機制，調節區域之間的資源配置，以獲得整體效率最大化。

（一）合理劃分中央和地方的稅收管理權限。中央稅的稅權歸于中央政府是分稅制下的一個經濟命題，是始終不變的。但共享稅和地方稅不同，既要考慮中央的宏觀調控地位和政策意圖，又要考慮地方政府相對獨立的利益主體地位和地區經濟情況，因而其稅權需在中央和地方之間進行劃分。具體來說，可以參照國外的經驗，適當下放稅收立法權，有限度地給予地方政府制定稅種和稅率的權力。中央稅和地方主要稅種的立法權應集中在中央，以保持主體稅種的稅收政策在全國的統一；地方中等稅種由中央立法，地方制定細則；對某些地方性意義極強的零星稅種，可以由省、直轄市、自治區立法，征管、減免權給地方政府。為了促進區域經濟一體化進程，可以讓一體化區域的地方政府聯合起來，建立有利于一體化發展的地方稅收體系，下放地方稅收的立法權限，由地方進行協調，然后通過轉移支付協調地方之間的利益，推動地方與地方之間的經濟合作。

（二）完善地方稅體系，增強地方政府對區域經濟的調控能力。在保證中央財政收入的前提下，地方應有穩定的稅基，形成地方主體稅種。地方主體稅種應同時體現收入功能和調節功能，并根據經濟發展的不同階段進行調整。具體來講，可以考慮建立以營業稅和所得稅為主體，以財產稅和行為稅為輔助構成的地方稅制。把城建稅的計稅依據改為按納稅人的銷售或營業收入，按比例稅率獨立征收，并擴大征收范圍，為城鄉市政基礎設施建設籌集資金。加快社會保障費改稅步伐，盡快開征環境稅、證券交易稅等，充實地方稅源。取消地方政府和事業單位的預算外資金，將其納入征稅范圍，統一標準，正式劃入地方稅，列入地方財政收支預算計劃，接受本級人民代表大會審議、批準和監督。完善地方稅總的目的是增強地方特別是經濟落后地區的可用財力，為當地經濟發展提供有力的財力支持。

（三）調整稅收優惠政策，營造公平的稅收環境。改變目前實踐中產生眾多負面因素的地區與企業導向的稅收扶持政策，實行統一、規范、易于實踐操作的產業導向型稅收優惠。優化產業結構的稅收優惠政策，將會推動中西部地區的經濟增長。應把所得稅稅收優惠政策的重心定位于支持能源、原材料等基礎產業，采取投資和資源開發稅收優惠政策。對投資于西部地區的企業，適當提高折舊率或折舊額，在一定期限內減征一定比例的企業所得稅；對外來投資者以來源于中西部的稅后利潤再投資的，實行全額退稅的鼓勵政策。稅收改革效應應有利于中西部地區的經濟增長，以便在一定程度上抵消東部地區交通、地域、人口素質等投資環境上的優勢，促進資源豐富的中西部地區和民族地區加快發展，消除當前形式上不公平、效果上更不公平的稅收政策對區域經濟差距的逆向調節。

在制定中西部財稅政策的同時，我們也要正確處理當前對東部地區有利的區域稅收政策。首先，可以逐步取消對東部地區的稅收優惠政策，原則上也不對中西部地區實行區域性稅收傾斜，保證全國稅收的統一，這是走向公平稅收制度的一種政策取向。然而，同時也要考慮到其負面影響。如，2009年1月1日開始實行的消費型增值稅。其次，對經濟特區等可以從多方面繼續給予較多的稅收優惠，以更快提高經濟效率，率先實現產業結構升級和經濟現代化，帶動周邊地區及內地經濟發展，當然這種稅收優惠應以推動科技進步為目標。再次，可以考慮改變東部地區優惠政策的形式，將東部地區的企業因優惠政策而少交的稅收轉變為政府債權借給企業繼續使用，或入股轉作資本金，這樣可以既取消稅收優惠又不影響當地企業的經營。

（四）加快建立規范化的政府間財政轉移支付制度，促進區域經濟協調發展。借鑒發達國家的做法，以“因素法”代替“基數法”實現標準化的轉移支付，合理確定中央政府對地方政府的財政轉移支付辦法和資金用途。而且就資金用途而言，應確定一般轉移支付和特定用途轉移支付兩個方面，要把側重點放在公共品的投資上，以提高中西部地區的自身吸引力。同時，要實現動態化的轉移支付，即將補助額度與零售物價指數掛鉤，保證實際補助水平。

（五）利用財稅政策實現區域基本公共服務大致均等化。落后地區由于基本公共服務水平較差，這就使得國家和其他投資主體在進行投資的區域選擇“用腳投票”時，容易向經濟較發達、公共服務水平較高的地區傾斜。這就會形成一個惡性循環，造成區域之間的不平衡加劇。因此，我們可以通過政府這只“看得見的手”來彌補“市場失靈”。首先要通過財政撥款使各地至少享有基本的公共服務，如普及義務教育、衛生保健、村村通路通電、安全飲水、基本社會保障等。當中央財力增強、中央地方財政關系基本理順時，再把實現各地公共服務水平大致均等化作為中央財政轉移支付制度的首要目標。

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