區域管理制度革新

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一、制度變遷與區域公共管理制度創新

同任何事物的發展過程一樣，制度本身也有一個產生、發展和完善以及不斷面臨被替代的過程。制度變遷指的就是制度的替代、轉換以及交易的過程，它的實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代［1］162。戴維斯和諾斯是制度變遷概念和原因的最早研究者之一，他們認為，一項新的制度安排之所以會出現，是因為人們對它的預期收益超過預期成本，“只有當這一條件得到滿足時，我們才可望發現在一個社會內改變現有制度和產權結構的企圖。”［2］274也就是說，當人們對現存制度不滿，并且現行制度安排和制度結構的凈效益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構時，人們就會意欲和力圖創新原有的制度安排和制度結構，促使制度變遷?？梢姡贫葎撔率侵贫茸冞w的起始階段，而制度均衡并向更高的層次發展則是制度創新的結果。沒有制度創新的出現，制度變遷就不可能有實質性的演進。制度變遷通常始于某些具體的制度安排的變革，而制度安排一般是在制度環境的框架中進行的。從制度的層次來看，制度變遷中制度環境與制度安排的矛盾可能表現為兩種情況：一是制度環境的變遷滯后于制度環境的安排，二是制度安排滯后于制度環境［1］175。伴隨著中國-東盟自由貿易區、大湄公河次區域合作、泛北部灣經濟合作區、泛珠三角區域合作等國際國內區域合作的不斷深化，政府現行的“行政區行政”模式已經明顯滯后于全球區域經濟一體化發展的大環境。因此，我國的區域經濟合作與發展要與國際環境接軌，就必須要打破傳統“行政區行政”的治理模式，進行“區域公共管理”的制度創新［3］。這一制度的打破和重塑過程實質上是一場極其復雜的制度變遷過程［4］。既然是新舊制度的轉換，在變遷的過程中必然會出現對潛在利益構成影響的因素，成為制度創新的瓶頸。

二、我國區域公共管理制度創新的障礙

（一）區域合作缺乏法律保障

諾斯在探討制度創新的時滯性問題時認為，制度變遷的時滯可以分為四個方面：認知和組織、發明、菜單選擇以及啟動時間。在眾多影響制度創新的因素中，諾斯認為最重要的因素是現存的法律和制度安排的狀態?！氨M管有許多因素會影響間隔時間的長度，但重要的相關因素是現存法律和制度安排的狀態。”［2］303因為制度創新是建立在既有的法律以及規則的基礎上的，如果現存的法律或規則與創新的內容不相容，將直接影響制度創新的時間。目前我國憲法涉及有區域城市合作的具體規定和條例幾乎是空白。在產權不明晰、責任不明確、法制規定不足的狀態中，城市政府之間的合作“人治”大于“法治”，合作的過程和方式隨意性大，各地仍然以GDP作為本地區經濟發展的衡量指標。因此，制度創新也難以在合法化的空間得到進一步實施。

（二）傳統行政區意識根深蒂固

制度變遷的方向除了受到現存法律制度安排的制約外，還要受到既存的文化、傳統、信仰體系等因素的制約。諾斯非常重視意識形態對制度安排的作用。他指出，意識形態是減少提供其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排。“意識形態是一種節省的方法，個人用它來與外界協調。并靠它提供一種世界觀，使決策的過程簡化?！保?］成功的意識形態可以減少集體行為中的“搭便車”現象，降低制度轉換的成本。由于特殊的歷史與體制背景，當前我國各級行政區的經濟功能仍然十分突出。各級地方政府干涉經濟的愿望還很強烈，大家為了維護自身的最大利益，制定出各種不同的地方保護政策，使得政府間的競爭大于合作。這種行為意識猶如一堵無形的墻，對區域經濟橫向聯系產生剛性約束，跨區域流動嚴重受阻，區域公共管理制度創新難以實現。

（三）路徑依賴與既得利益集團的阻撓

制度創新是利益調整的過程，這個過程之所以艱難且復雜，在很大程度上是由于既得利益集團存在路徑依賴。路徑依賴原理告訴我們，“歷史是至關重要的”，“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇?！保?］171區域公共管理制度創新中的“路徑依賴”主要是指在原有既得利益的驅動下，地方政府對原有的行政區行政模式仍有很強的依賴關系，從而不愿主動去變革原有的制度安排。對他們來說，維護現有制度可以減少不確定性。因此，在制度變遷過程中，維護現有制度的一方與要求變革的一方之間的利益摩擦及其矛盾是必然存在的，這種沖突必然形成雙方對新方案的討價還價。在缺乏利益補償機制的情況下，一些城市政府擔心在合作過程中的利益受損。因此，各城市政府會不顧及區域合作的整體性與全局性而追求本地區利益的最大化，從而影響了地方政府合作的進程，延遲了制度創新的時間。

（四）區域管理主體單一，社會力量參與不足

誘致性制度變遷指的是一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發變遷。強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷［2］374。誘致性制度變遷是一個自下而上的過程，其變遷的主體主要來自于基層的行為人、社會團體或是企業，而強制性制度變遷的主體主要是中央政府以及地方政府。當前，我國區域公共管理主體單一，區域事物合作主要是由中央政府和地方政府來主導，企業、個人、團體及非政府組織參與不足，由政府牽頭的協調組織機構也難以發揮實質性作用。誠然，政府作為行政區公共利益的代表，其權威的主導地位是不容置疑的。但是，制度變遷的推進僅僅依靠強制性制度變遷主體的力量的是遠遠不夠的。誘致性制度變遷的主體數量巨大，如果缺乏他們的參與，政府將無法有效地通過團結和利用社會力量的合作來提供區域公共服務，為獲取變遷收益所進行的一系列制度安排也只能停留在政策層面。

（五）區域人力資本的缺乏

舒爾茨認為，人力資本投資與人的經濟價值的不斷提高有著密切的聯系?！傲⒎ê头墒菫榱诉m應由人的經濟價值提高所致的制度壓力與限制而做出的滯后調整。”［2］260也就是說，人的經濟價值提高，保障人的這種社會經濟價值的制度體系就會自發地或者是人為地逐步完善。隨著區域經濟一體化的不斷發展，區域對各種人才的需求大增，也對人才的素質提出了新的更高的要求。但是在區域公共管理的實踐中，政府往往過多地關注區域硬性指標的增長，而忽略了對區域人才的引進和開發。人才在區域發展中起著戰略性、基礎性和決定性的作用，是一個區域發展的精神靈魂體。區域人才缺乏，區域人才流動不暢，區域人才整合機制不完善等因素，大大降低了整個區域創新的活力，區域公共管理的制度創新也會因人的創造力不足而滯止不前。

三、區域公共管理制度創新的對策

（一）推進法制建設

法制化是當代中國社會改革不可或缺的重要因素，只有通過法律的形式來具體規范各地方政府的職責和權限，才有利于制度創新朝著理性化的方向發展。法律、法規是地方政府進行合作的有效保障。從國外的區域公共管理的經驗來看，大部分國家都通過制定區域合作的法律法規來保障區域政策的權威性以及合作的連貫性。如英國區域政策的開端就來自于1934年的《特別地區法》。筆者認為，從中央到地方應盡快出臺區域公共管理方面合作的法律法規，用法律的手段來規范地方政府合作的行為，為制度創新創造良好的制度環境和良好的制度保障。

（二）樹立區域間政府合作意識

當前，我國各級地方政府仍受到傳統行政體制的影響，往往出于政治利益的考慮而忽視區域公共管理事務的治理與合作。而制度創新的發展基于人們逐步接受現存制度發生轉變的過程，因此，要突破制度創新的障礙，降低制度變遷的成本，就必須進一步解放思想，摒棄傳統行政區固有的地方保護主義、小集團和官本位等狹隘的思想，確立“和諧、合作、互利共贏”的觀念，以公共管理的嶄新理念來統籌區域的協調發展。

（三）突破路徑依賴，建立區域共贏協調機制

制度創新最大的障礙來自于路徑依賴，而路徑依賴的根本在于既得利益集團不愿放權讓利。因此，建立各利益主體認同的區域共贏協調機制尤為必要。區域共贏協調機制的建立和完善，能促使區域合作中局部利益服從整體利益，緩解個體理性與集體理性之間的矛盾。區域共贏協調機制包括兩個方面：一是利益分享機制，即各級地方政府在一個統籌區域發展規劃的基礎上，朝著規劃所制定的共同方案和目標，通過各種方式和手段來實現地方間的利益轉移及合理分配。二是利益補償機制，即當地方的短期利益與整個區域的利益發展不協調時，區域政府合作機構在制度共識的框架基礎上，通過經濟的、政治的或法律的手段提供利益補償，提高各級地方政府參與區域公共管理的主動性與積極性。

（四）培育和發展社會力量，構建網絡式互動治理模式

在全球經濟一體化與社會轉型的雙重沖擊下，我國區域公共管理制度創新的過程有賴于政府、營利組織、非營利組織和民間組織等多種社會資本力量的共同參與。因此，要打破傳統行政區劃的路徑依賴，促進區域公共事務的治理，有必要在中央政府、地方政府以及公民社會之間構建多維的、多層次的制度化組織機構。一方面，要加強中央以及地方政府所設立的區域協調組織機構的權威性，使區域問題能夠通過一個集中的、強有力的機構得到有效的溝通與協調。另一方面，要培育有利于區域政府建設的社會資本，進而建立起現代服務型地方政府與公民社會符合的網絡式互動治理模式。

（五）加快區域人才一體化建設

區域人才開發的一體化是推動區域公共管理制度創新的核心動力之一。要實現區域人才一體化，政府必須樹立人才觀念，明確人才在區域公共管理中的作用，明確區域人才開發一體化的戰略目標，并深入研究制定人才一體化的相關政策法規，進一步營造良好的適合各類人才發展的環境。唯有這樣，才能激發人才的活力和創造力，從而為區域制度創新的實現提供強有力的智力支持。