剖析區域協調發展稅收配套研究論文

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關鍵詞：主體功能區;政府支出責任;黑龍港地區

內容提要：促進區域經濟發展和社會進步，要堅持在主體功能區的視角下，以各地區差異性的政府經濟職能為依據，采取統籌兼顧、分類施策的財政體制、機制和政策體系，引導各種經濟要素向目標功能區合理流動，實現區域資源的有效配置和經濟社會的全面協調可持續發展。“十一五”規劃將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止開發四類主體功能區，各功能區具有不同的主體功能定位和發展方向，各區域政府相應負有并履行差異性的經濟管理職能和政策手段。

黑龍港地區位于河北省中南部，泛指黑龍港流域及周邊與其自然、經濟條件相似的區域，行政區劃上包括衡水、滄州兩市全部，邯鄲、邢臺的東部，石家莊、保定、廊坊各一部分，共計55個縣市區。黑龍港地區歷史上是河北自然災害相對頻繁、經濟發展水平相對較低、社會事業發展相對滯后的地區。進入21世紀以來，黑龍港地區經濟發展水平有了較大提高，但基礎薄弱、發展滯后、財政收入增長緩慢的狀況仍未根本改變，在全省的經濟地位繼續全面下滑，成為河北經濟社會發展的“洼地”和全國幾個連片的主要欠發達地區之一。2008年，黑龍港地區地域面積占全省面積的20%以上，縣區數量、人口規模均占全省30%以上，但地區生產總值約占全省的20%，可用財力不到15%，地方財政收入僅占10%左右，地區人均生產總值相當于全省平均水平的80%左右，人均可用財力約為全省平均水平45%。[①]造成黑龍港地區發展落后的原因是多方面的，包括自然資源匱乏、產業結構滯后、發展環境惡化、經濟政策失誤等，從根本上，是由于人才、技術、資本、信息等現代生產要素供求矛盾突出，各種經濟資源難以實現合理流動與有效配置。

一、以主體功能區視角促進黑龍港地區經濟發展的財政總體思路

黨的十七大報告指出，要“圍繞推進主體功能區建設，完善公共財政體系”。根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發區域四類主體功能區。結合黑龍港地區各區域間地理位置、功能定位和發展目標的差異，我們將黑龍港地區大致分為四個部分：東部的滄州沿海地區、中部的衡水平原地區、西部的邢臺邯鄲農業地區以及白洋淀、衡水湖等自然保護區。(見表1)對應四類主體功能區的劃分，黑龍港各地區具有不同的功能定位和發展目標，各區域政府也相應具有差異性的經濟管理職能和績效評價指標。

表1主體功能區視角下黑龍港各地區間功能定位和政府職能差異表

優化開發重點開發限制開發禁止開發

對應區域黑龍港東部黑龍港中部黑龍港西部點狀分布

主要縣區滄州沿海地區衡水平原地區邢臺、邯鄲

東部農業平原白洋淀、衡水湖

自然保護區

主體功能轉變經濟發展方式

增強區域創新能力承接要素轉移增強產業、人口集聚能力保證糧食安全

提供優質農產品保障生態系統穩定

適度提供生態產品

政府職能優化沿海重化工產業發展高新技術產業和現代服務業發展特色產業推進工業化、城鎮化進程調整農業結構

深化農產品加工業依法保護資源環境

轉移人口有序開發

績效考核高技術產業比重、服務業比重、研發投入經費、單位產值能耗地區生產總值、財政收入、城鎮化率、

非農產業就業比重農業綜合生產能力、農業產業化經營率、

農民收入資源原真性、完整性、資源保護狀況

(一)東部優化開發區域政府實行轉變經濟發展方式優先的經濟管理職能

優化開發區域是經濟實力較強，人口聚集程度較高，資源環境承載過大，通過推進創新和結構升級能夠實現經濟發展方式轉變的地區。黑龍港東部的滄州沿海地區化工、臨港等主導產業優勢突出，屬于河北建設沿海經濟隆起帶的核心地區之一，也是京津冀都市圈的重化產業集聚帶、重要的服務功能區和循環經濟發展示范區。本區經濟發展首先要根據優化開發區域的功能定位，將本地政府經濟職能側重于優化沿海重化工產業、發展高新技術產業和現代服務業，實現經濟發展方式的轉變和區域創新能力的增強，提升參與全球分工與競爭的層次。相應的政府績效考核指標包括高技術產業比重、服務業增加值比重、研發投入經費、單位生產總值能耗等。

(二)中部重點開發區域政府實行聚集產業和人口優先的經濟管理職能

重點開發區域是地理區位和資源組合優越，經濟發展和人口集聚加快，具備大規模工業化城市化空間條件的區域。黑龍港中部的衡水平原地區是河北特色經濟增長級，也是京津冀都市圈重要裝備、精細化工和工程化食品基地。本區經濟發展要在依據重點開發功能定位的基礎上，政府職能側重于發展特色產業，推進工業化、城鎮化進程，承接優化開發區域的產業轉移和吸引限制、禁止開發區域生產要素的流入，增強產業和人口集聚能力。相應的政府績效考核指標包括地區生產總值、財政收入、城鎮化率、非農產業就業比重等。

(三)西部限制開發區域政府實行保證農產品有效供給優先的經濟管理職能

限制開發區域是資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件較差并關系到較大區域范圍生態和農業安全的區域。黑龍港西部的邢臺邯鄲平原地區是我國重要的糧食和棉花主產區，其農產品供給對全省及至更大范圍的農業安全具有重要意義。本區域政府的主要經濟職能在于調整農業結構，推動農業產業化經營，保證糧食安全并提供優質農產品。相應的政府績效考核指標有農業綜合生產能力、農業產業化經營率、農民收入、農民消費水平等。

(四)自然文化保護區(禁止開發)政府實行維持生態系統穩定優先的管理職能

禁止開發區域是國家和地方依法設立的各級各類自然保護區、風景名勝區、文物保護單位等點狀分布的區域。黑龍港地區的白洋淀、衡水湖是我國重要的濕地保護區，是河北生態功能區和糧食供給的安全保障。本區域政府職能應在依法保護資源和環境、維持生態系統穩定的基礎上，逐步轉移超出資源承載能力的人口，適度開發提供旅游觀光、生物種質等生態產品。其績效考核重點在于維持資源的原真性和完整性。

總之，促進區域經濟發展財政對策的總體思路在于，以主體功能區視角下的黑龍港各地區差異性的政府經濟職能為依據，以黑龍港各區域的功能定位和發展方向為目標，構建市場主體行為符合各類區域主體功能定位的利益導向機制，引導各種經濟資源在區域間的合理流動與優化配置，健全、完善促進黑龍港區域經濟發展和保障主體功能規劃實現的既統籌兼顧，又分類施策的財政體制、機制和政策體系。

二、促進黑龍港地區經濟發展的財政體制調整建議

財政體制調整要在主體功能區規劃視角下，打破省內同級政府管理職能及承擔財政支出責任無差異現狀，輔以相應的收入劃分體制、轉移支付體制，在各自功能定位指導下，規范各地區的主體功能開發秩序。(見表2)

表2主體功能區視角下的黑龍港各地區財政體制調整表

財政支出體制財政收入體制轉移支付體制調整目標

黑龍港東部①減少基建支出比重；②提高科研事業投入比重；③完善財政支出以獎代補機制；④加大民生支出。①提高高新技術和現代服務業稅收分享比例；②將新擴建高新技術企業新增省市級增值稅留給縣；③降低殃及資源環境承載能力行為稅收的分享比例。①取消一般性轉移支付；②專項轉移支付主要用于技術升級和節能減排；③專項資金重點支持科學發展示范區建設。①優化產業結構；②降低單位能耗；③改善支出結構；④提高收入質量。

黑龍港中部①加大基礎設施建設支出；②增加中小企業創業引導支出；③提高教育經費比重；④建立公共衛生經費保障機制。①提高增值稅和一般營業稅分享比例；②采用低標準的城鎮土地使用稅率；③對聚集中小企業產業園區減免土地、管理等費用。①提高一般性轉移支付資金中采用因素法的比重；②專項轉移支付主要支持基礎設施和特色產業群建設。①做大生產總值；②提高城鎮化率；③加大收入比重；④增加可用財力。

黑龍港西部①提高農業綜合開發支出水平；②合理控制政府一般性支出；③提高土地出讓稅金用于農業開發的比例；④中央和省級財政負擔環保和農業發展支出。①降低主體稅種分享比例；

②縣對鄉實行“統籌統支加激勵”財政管理模式；③土地出讓稅金上繳省市；④將新、擴建農業龍頭企業新增省市級增值稅留給縣。①提高一般性轉移支付系數；②整合各類支農專項資金；③建立結對式的橫向轉移支付體制。①優化農業結構；②提高農民收入；③降低收入比重。

自然保護區①加大環保、水污染防治投入；②政府補貼適度提供旅游產品；③基本支出納入同級預算。①降低或取消各類稅收分成；②合理規劃對旅游資源的收費水平。①增加一般性轉移支付；②設置綜合性生態修復轉移支付；③增設生態移民專項支付。①減少人口規模；②保證基本支出。

(一)東部優化開發地區實施以增強區域經濟競爭力為目標的財政體制

1.政府支出責任在于促進經濟結構的“優化”與“創新”。區域政府要限制開發強度，減少基建支出比重，將支出責任側重于改善經濟社會發展環境，推動重化工技術創新和產業升級，促進現代服務業發展。為此，要增加對科學研究事業的財力投入，使其增長快于同期財政支出的增長；完善財政支出以獎代補、綠色采購機制，引導全社會發展循環經濟；在轉變經濟發展方式同時，加大對社會發展薄弱環節的支持力度，更加注重改善民生，構筑和諧社會。

2.提高縣級政府對高新技術企業和現代服務業財政收入的分享比例。區域市縣為調整經濟結構、吸引高技術資源要素，需要提高對高新技術企業和現代服務業稅收(增值稅、營業稅、企業所得稅)的分享比例；將新、擴建高新技術企業新增省級和市級分享增值稅部分全留給縣；降低殃及資源環境承載能力行為的稅收(資源稅、耕地占用稅)分享比例；中央調整和完善固定資產投資方向調節稅，對不同行業、不同開發地區的投資項目實行差別稅率。

3.逐步取消一般性轉移支付，專項轉移支付重點支持技術升級和節能減排。一般性轉移支付目標在于平衡地方預算，實現各地區基本公共服務均等化；專項轉移支付在于實現政府特定的政策目標。顯然，對優化開發地區市縣一般性轉移支付作用不大，應逐步取消；整合各類專項轉移支付，增加技術改造、產業升級、節能減排等專項資金，重點支持渤海新區“科學發展示范區”建設。

(二)中部重點開發地區實施以壯大區域經濟實力為目標的財政體制

1.政府支出責任在于保證區域經濟的“做強”與“做大”。政府主要支出責任在于完善基礎設施建設，加大與經濟發展密切相關的社會事業投入力度，以提供優質公共產品和服務來承接其他區域的產業和人口轉移。為此，要加大對中小企業、民營特色企業的創業投資引導支出，支持其打造核心競爭力；支持教育事業發展，逐步提高教育經費占財政支出的比重；支持醫療衛生和社會保障工作，建立公共衛生經費保障機制。

2.提高縣級政府對增值稅和一般營業稅的分享比例，降低產業園區土地、管理等費用。區域市縣為承接優化開發區產業轉移和限制、禁止開發區要素流動，需要提高對增值稅的分享比例；為加快城市化進程、促進服務業發展，提高一般營業稅分享比例；為聚集人口，可在稅法規定的幅度稅額內，采用低標準的城鎮土地使用稅率；為促進產業集群發展，對聚集中小企業的產業園區減免土地、管理等費用。

3.一般性轉移支付多采用標準收支測算法，專項轉移支付重點支持基礎設施和特色產業群建設。修訂現行轉移支付中的標準支出項目，提高一般性轉移支付資金采用因素法的比重，通過標準收支測算，保證人均基本公共服務支出與全省平均水平大體相當；針對本區缺乏大型產業項目的現實，國債投資和專項資金項目向本區適當傾斜，主要支持基礎設施建設、發展民營特色產業、扶植中小企業重點產業群，夯實區域經濟社會發展基礎。

(三)西部限制開發地區實施以提升農業綜合生產能力為目標的財政體制

1.政府支出責任在于促使農業經濟的“延長”與“加深”。區域政府要確立以為農村和農民提供公共服務為導向的財政支出責任，重點提高農業綜合開發水平，保證農產品有效供給。為此，要制訂完善一般性開支標準，合理控制政府行政成本；促進城鄉協調發展，支持農田水利、農村道路等公共設施建設，健全城鄉醫療救助制度；整合糧食生產資金集中建設糧食生產核心區，推進糧食生產向優勢區域集中，提高糧食綜合生產能力；提高土地出讓稅金用于農業開發的比例，延伸農產品加工產業鏈條和深化加工程度。其中，區域保護環境和農業發展支出主要由中央和省級財政負擔。

2.降低縣級政府對主體稅種分成收入，土地出讓稅費全部上繳?？h級政府要限制工業化和城市化開發規模，降低主體稅種分成比例，取消資源稅分成，適時試點開征水資源稅；在縣對鄉財政體制上，不宜實行“相對規范分稅制”，主要實行“統籌統支加激勵”模式；嚴格國家耕地保護制度，在稅法規定范圍內，提高耕地占用稅和城鎮土地使用稅稅率，土地出讓稅金全部上繳省市統籌；為提高農業綜合生產能力，將新、擴建農業產業化龍頭企業增加的省級和市級分享增值稅全部留給縣；為促進產糧大縣農業穩定發展，盡快將本區所有縣納入省直管縣財政體制范圍。

3.加大一般性轉移支付規模，整合支農專項資金，研究建立結對式的橫向補助。上級政府提高本區一般性轉移支付系數，加大轉移支付規模，保證本區基層機構的正常運轉和基本公共服務提供；整合各類支農資金，設立單一的農業專項轉移支付；針對本區為河北經濟洼地的現狀，考慮建立結對式的橫向轉移支付體制。

(四)自然文化保護區實施以提高環境保障能力為目標的財政體制

1.政府支出責任在于維持生態系統的“穩定”與“安全”。主要支出責任在于維護生態環境，加大對環境保護、水污染防治、飲用水安全等薄弱環節和涉及人民群眾健康領域的投入。在此基礎上，可適度提供旅游、生物種質等生態產品，財政予以一定補貼。此外，各風景名勝區、自然保護區、文物保護單位等按照批準設立級次，人員工資和運轉經費納入該級財政預算，同時加強省級政府對省以下自然保護區的財政支持力度。

2.降低各類稅收分成，合理規劃對旅游資源的收費水平。為保障生態系統的穩定、安全，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，保護區管委會要降低甚至取消各類稅收分成，同時在外圍地帶適度開發旅游資源，保持合理收費水平。

3.增加一般性財政轉移支付比重，專項轉移支付主要用于生態環境補償。上級政府增加本地一般性轉移支付比重，保證本地基本支出需要；參照現行財力性轉移支付中退耕還林還草、天然林保護工程等項目，設置綜合的生態修復轉移支付；為有序轉移人口，考慮增設對移民家庭和接受移民地區的生態移民專項轉移支付。

三、促進黑龍港地區經濟發展的區域財政政策建議

根據黑龍港各地區主體功能定位的差異，結合黑龍港各區域不同的經濟結構和主導產業特征，必須要對目前實施的區域財政政策整合規范。如：根據縣市所處區位主體功能，重新調整各種激勵性財政政策；針對各功能區發展目標分別實施異地投資稅收分享政策；緩解縣鄉財政困難的獎補政策因綜合納入主體功能區域需取消等。具體分區域看，財政政策要引導先進技術資源向東部優化開發地區傾斜，引導資本和勞動力向中部重點開發地區聚集，引導農業資源向西部限制開發地區轉移，引導符合區域規劃的旅游要素向保護區(外圍)流動。(見表3)

表3主體功能區視角下的黑龍港各地區財政政策調整表

黑龍港東部地區黑龍港中部地區黑龍港西部地區自然、文化保護區

主導產業化工、臨港產業民營特色工業農產品加工業旅游產業

政策模式技術創新型要素集聚型結構調整型管理保護型

政策類型激勵型政策引導型政策獎懲型政策約束型政策

(一)東部優化開發地區選擇促進重化工產業升級改造的技術創新型財政政策模式

首先，發揮財政政策激勵作用，實施以產業優化為導向的稅收優惠政策，依托煤炭、石油資源和港口優勢，通過技改貼息、成本攤提、加速折舊、投資稅收抵扣等方式，促進煤化工、石油化工產業升級，引導生產要素向高技術企業和物流、信息等現代服務業集聚。其次，全面推行綠色采購，擴展排污費征收范圍和標準，率先探索建立排污權交易體系和節能配額交易體系。最后，在渤海新區等產業園區設立扶持基金，省財政對園區內企業研發新產品、設立新項目給予貸款貼息，減免行政事業性收費。

(二)中部重點開發地區選擇促進特色產業發展壯大的要素集聚型財政政策模式

首先，發揮財政政策引導作用，采用稅收信貸、發行地方債券等方式，推行基礎設施建設企業化運作和公用事業企業化管理，保證工業化、城鎮化建設所需基本公共品供給。其次，整合運用各部門專項資金，支持區域特色產業龍頭企業和特色工業園區做大升級，增強園區產業聚集能力。最后，進一步清理修訂限制民營經濟發展政策，健全中小企業信用擔保體系，拓寬中小企業融資渠道，將各行業協會轉變成中介服務機構，為中小企業提供技術、信息和咨詢支持。

(三)西部限制開發地區選擇促進農副產品產業化經營的結構調整型財政政策模式

首先，發揮財政政策獎懲作用，落實國家嚴格保護耕地政策，限制城鎮開發強度和非農產業活動，健全農業生態環境補償制度。其次，利用豐富的農業資源，采用激勵性財政政策，延伸小麥、棉花、果蔬深加工等產業鏈條，重點支持華龍面業、寧紡紡織等農產品龍頭企業，構建現代農業產業體系。最后，政府發揮指導、協調和聯絡作用，支持職業技術學校、勞務輸出公司開展多種形式的勞動力技能培訓，引導剩余農業人口有序移出。

(四)自然、文化保護區選擇促進旅游產業適度開發的管理保護型財政政策模式

首先，發揮財政政策約束作用，嚴格限制各類生產開發活動，對旅游觀光等生態產品的提供通過票價手段合理控制。其次，加快建立生態補償機制，探索從水資源費、旅游收入等渠道籌集受益者補償資金的做法。最后，推進戶籍管理制度及與其掛鉤的社會保障改革，將保護區內部分人口有序遷出，財政給予安置補助，剩余人口就地轉為管護人員，政府提高單位面積管護經費標準，增強財力保障程度。

總之，各種區域政策的實施都有一個必要前提，即政府行為不能替代市場機制的運行，各種政策手段應在尊重市場對資源配置基礎性作用上，通過對經濟要素流動和配置的合理引導，實現政府的區域經濟發展目標。促進區域經濟社會的全面發展，是一個系統完善的體制與政策配套工程，需要各部門依據主體功能定位的差異建立促進經濟發展、保障功能實現的體制機制，形成財政、投資、產業、土地、人口、環境等各類政策相互協調、互為補充，目標明確、重點突出，手段多樣、現實可行的政策體系。