循環經濟理論與政策分析論文

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黨的十六大提出，我國要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。從現在的經濟發展勢頭看，實現國內生產總值翻兩番應該不成問題。但如果沿襲傳統的發展模式，資源將難以為繼，環境將不堪重負。黨的十六屆三中全會明確要求統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，確定了全面、協調、可持續的新的發展觀。我們要認真學習貫徹十六大精神和十六屆三中全會的精神，加快轉變經濟增長方式，大力發展循環經濟，在建設物質文明、政治文明、精神文明的同時，努力實現“可持續發展能力不斷增強，生態環境不斷得到改善，資源利用效率顯著提高，人與自然關系和諧，推進整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”的目標。本文旨在對我國發展循環經濟的理論和政策問題進行初步探討，以供學術界和實際工作部門參考。

一、發展循環經濟具有客觀必然性

追根溯源，人類是在自然界存在適合于其生存的環境條件下才產生和發展的。人類生產活動的本質是人與自然界進行物質循環交流。其目的是使人類自身生存和發展下去。

在遠古時期，面臨著原始的艱苦生存條件，由于生理和肌體自然能力有限，人類承受著巨大的情感壓力，我們的祖先不斷總結自然規律，創造新的生產手段，以改變生存條件，使自己生活得更幸福。幸好我們的祖先是智慧的，他們學會了制造和利用工具，提高了生產率；學會了建筑房屋以避風雨寒暑，學會了馴化動植物以獲取更多的食物。我們的祖先是值得驕傲的。他們不斷戰勝大自然的挑戰，取得了輝煌的業績。

但是，作為后繼者，近代的人們已經不再滿足于祖先的生存方式，欲望不斷膨脹。為了滿足自己作為具有高級思維能力的高等動物的無限欲望，使生活變得“越來越好”，人類不斷發明創造具有強大生產能力的技術體系，從自然界索取越來越多的原始資源，然后按照我們的需要進行加工改造，成為我們的消費品，來滿足我們物質的和精神的需要，并且在使用過后把它們再拋回自然界。

人類發展經濟的本來目的是使自己生活得更好，更幸福。在生產力不發達的農業經濟社會，幸福的生產標準是溫飽。落后的生產技術決定了增加產量必須不斷開墾荒地，把一片片綠洲變為農田，必須不斷“生產”自己，以增加勞動力。但是，隨著人口的增加和容易開墾的土地資源不斷減少，土地變成了相對稀缺的資源，人類為了爭奪利用土地的權利而產生了利益矛盾和沖突，于是，開始爭奪土地所有權，并不斷提高土地利用效率。

人類為了減少對稀缺的土地資源的依賴，不斷發明新的生產技術手段，以求提高土地的生產率。幸好人類是富有聰明才智的。到了18世紀中葉，人類發明了機器，開始用自然力代替人類的肌肉動力，在更高效率地利用土地獲取食物的同時，從自然界更大規模地、更高效率地索取物質資源并對它們進行加工和制造，生產更多的工業消費品。人們已經不滿足于擁有充足的食品，“現代化”成為追求的時尚。人們的幸福觀已經從溫飽轉向占有更多的人造物質產品。商品經濟的充分發達使得占有財富的多寡成為人的社會經濟地位高低和幸福與否的象征。于是，在科學技術革命的推動下，大工業誕生了，生產力急速發展，人類進入了資本主義社會。資本把用更少的消耗從自然界取得更多的物質資源，制造更多的物質產品稱為“效率”。顯然，進入工業化以后這種效率使得經濟規模越來越大。正像馬克思所描述的那樣，資本主義創造了前所未有的生產力，物質財富像被魔鬼呼喚一樣從地下涌出。但不幸的是，作為資本主義繁榮支柱的私人資本只追求自己的無限增值和利潤，而對于被資本奴役的廣大民眾的福利提高沒有興趣，特別是對于人類自身賴以生存的生態被破壞和環境被污染毫不關心。在資本特征的驅使下，一切可以私有化的東西都具有了明確的產權，人與人之間的關系變成了赤裸裸的交換關系，唯有生態環境由于其自然屬性的特點使得它難以私有化，作為人類的共同財富，每個人都可以共同享受而不用付費。顯然，早期的資本主義大生產方式是建立在對自然環境的自由免費利用基礎上的。私人資本的獲利與社會付出的生態環境成本是不對稱的。正是在這種不對稱的經濟制度下，人類經濟活動一直沿襲資源開采、加工制造、廢棄物排放、產品流通消費、廢舊產品拋棄的線性過程。資本主義私人資本在滿足社會消費需求創造利潤而實現自身不斷增值的同時，也使其對資源的無序開發和拋回自然界的廢棄物按指數形式上升。其直接后果是，我們賴以生存和發展的自然環境不斷惡化。

到了20世紀60年代，發達國家開始進入后工業化時期。在全世界僅有不到五分之一人口進入現代化社會的情況下，資源的短缺和生態環境問題已經成為經濟繼續增長的重大約束。從1930年到1960年代末，世界發生了令人震驚的八大污染事件，其中多數發生在1950—1960年。20世紀60年代以來，環境污染開始成為發達國家社會關注的焦點之一。1970年4月22日美國舉行了“地球日”大游行，標志著人類開始高度關注環境污染問題。1972年6月5日聯合國人類環境會議召開，通過了《人類環境宣言》。1972年羅馬俱樂部發表了其第一份研究報告：《增長的極限》。這份報告首次正式向世界發出了警告：“如果讓世界人口、工業化、污染、糧食生產和資源消耗方面現在的趨勢繼續下去，這個行星上的增長的極限有朝一日將在今后一百年中發生”。這份報告被認為是第一次系統地考察了經濟增長的人口、自然資源、生態環境和科學技術進步之間的關系。從此生態環境作為制約經濟增長的要素而引起全世界的注意。

到了20世紀70年代，生態環境事實上已經從單純自然意義上的人類生存要素轉變為社會意義上的經濟要素。這里有兩個層次的含義。第一，符合人類生活需要的良好的自然生態環境已經短缺，擁有這樣的環境已經成為人類追求幸福的目標之一。第二，從迄今為止人類生產活動的技術特性和生態環境本身的承載能力來說，天然的生態環境對生產排放廢棄物的吸納能力已經飽和，甚至超載，要繼續利用它進行生產必須再生產出新的環境容量，需要人類投入資源進行“制造（生態恢復和污染治理）”。即，良好的自然生態環境已經成為人類的勞動“產品”。這表明，良好的生態環境已經具有明顯的二重性特征。即從生活的角度看它是目標，從生產的角度看，它已經變成生產要素和條件。

從我國的具體情況來看，良好的生態環境已經成為十分短缺的生活要素和生產要素。我國環境污染已經達到了十分嚴重的程度。2000年全國十大地表水系的COD年排放量達1445萬噸，比Ⅲ類水質要求的800萬噸容量高出80.6％；2001年七大水系斷面檢測，達到Ⅲ類水質的僅占29.5％，而劣Ⅴ類水質卻高達44％；全國城市有66.7％缺水；大氣中二氧化硫排放量達1995萬噸，比國家二級標準要求的1200萬噸容量高66.3％；農田化肥農藥污染，重金屬污染，土地荒漠化，各種持久性有機污染等現象也日益嚴重。從生活的生態環境質量來看，這種發展趨勢與我們追求的經濟增長目標是相悖的。據世界銀行測算，20世紀90年代中期，我國每年僅空氣和水污染帶來的損失占GDP的比重就達8％以上。這說明，我們的經濟增長在某種程度上是以生態環境成本為代價的。當天然的生態環境資本用盡以后，繼續按照原來的經濟增長模式發展經濟，將會犧牲人類的健康，使我們的經濟增長與我們的生活目標相背離。

國內外的實踐已經表明，當經濟增長達到一定階段時，對生態環境的免費使用必然達到極限。這是自然循環過程極限和作為自然組成部分的人類生理極限所決定的。人類要繼續發展，客觀上要求我們轉換經濟增長方式，用新的模式發展經濟；要求我們減少對自然資源的消耗，并對被過度使用的生態環境進行補償。循環經濟就是在這樣一種背景下產生的。

二、循環經濟是可持續的新經濟發展模式

很多人認為環境問題是經濟發展在低級階段的產物，經濟發達以后環境問題就會自然消失了。更多的人把治理污染和修復生態寄望于不斷發展的科學技術。這是有一定道理的。但是，必須看到，技術是一把雙刃劍。正是傳統工業化過程中片面追求經濟利益和GDP導向的經濟增長導致的技術濫用造成了日益嚴重的環境問題。在經濟增長帶來的就業和物質消費繁榮的同時，人類生存質量和環境被忽視了。從這一角度來看，科學和技術的發展既是解決環境問題的根本出路，也是產生環境問題的原因。

20世紀80年代末期開始，以信息技術為核心的新技術革命推動的新經濟在發達國家興起，并向全世界擴散，經濟全球化浪潮風起云涌。美國經濟在新經濟快速發展的支撐下，從1991年開始到2000年持續了10年高速增長，打破了美國經濟發展的歷史紀錄。于是，在那些樂觀的“增長主義”者眼中，似乎經濟增長不再依賴于資源，不再受生態環境限制，科技具有萬能的魔力，經濟周期消失了，經濟增長的障礙消失了，經濟可以永恒地增長了。但是，我們必須清醒地看到，新經濟在逐漸改變人們的生活習慣和經濟發展方式的同時，并沒有減少人們對傳統產品和資源的需求。恰恰相反，它是建立在發達的工業基礎設施和強大的能源供給規?；A上的。雖然傳統的資源密集型產業在經濟結構中的比例在下降，但人類對其需求的絕對量不僅沒有降低，而且依然在增長。

信息化和其他技術進步大大提高了人類的生產率，降低了單位產出的物質消耗和污染排放強度，但是，隨之而來的是，人們的閑暇時間增加了、工作場所擴大了、生活設施和居住條件擴張了、人口因各種原因在加大流動的頻率。自古以來我們就追求安居樂業。最基本的安居要求是每個人要有一張床。隨著技術和經濟發展，我們的生活需求以床為基礎所配套的居住空間和物質消費品不斷增加，不斷的出行使得家中之床空閑率在日益上升。每到一地我們還需要一張床，還需要與床相配套的一應物品。這導致人均占有物質資源隨著空床率的上升而持續增加，而與床配套及其他所有耐用消費品的利用率卻在不斷下降。因此，傳統的工業化及其所主導的經濟發展模式絕不是可持續發展的模式。我們需要推進可持續的循環經濟新發展模式。

在技術層次上，循環經濟是與傳統經濟活動的“資源消費→產品→廢物排放”開放（或稱為單程）型物質流動模式相對應的“資源消費→產品→再生資源”閉環型物質流動模式。其技術特征表現為資源消耗的減量化、再利用和資源再生化。其核心是提高生態環境的利用效率。表面上看，循環經濟只不過是強調“三廢”回收利用，但這是一種誤解。從科學范式的角度看，循環經濟實際上是基于技術范式革命基礎上的一種新的經濟發展模式。按照著名經濟學家喬瓦尼·多西的定義，所謂技術范式可定義為解決所選擇的技術經濟問題的一種“模式”。這是基于微觀技術的定義。在宏觀上，技術范式可定義為社會生產主導技術體系的基本特征和程序模式。在社會經濟發展的不同歷史階段，不同社會形態對應不同的技術范式。

農業經濟社會的技術范式核心是勞動力與土地簡單結合的以采集、種植和養殖為主，以手工勞動為主要特征的小規模生產。其生產過程基本不產生“三廢”，產品直接來源于自然。

工業經濟社會的技術范式復雜得多。其技術主體由勞動力與機器設備相結合的大工業體系替代了勞動力與土地的簡單結合。生產過程的基本特征是以化石能源消耗為基礎，從自然界開采資源和對資源進行多次加工形成各種各樣的復雜產品。

工業經濟社會中，工業技術和產品大規模滲入到農業領域，使農業的技術范式也發生了相應變革。生產過程中加入了化肥、農藥、機械設備等工業品。于是土地和勞動力的生產效率都大大提高了，但同時也給土地和水資源帶來了越來越多的污染。伴隨人口增長和農業機械的使用，人類開墾荒地的能力提高了，但自然生態卻遭到日益嚴重的破壞。

在工業生產領域，動力主要由化石能源燃燒來提供。這種以耗散方式消耗、在短期內不可能循環的能源消費，向大氣和環境中排放出各種廢氣；各種物理和化學的生產過程都要用清潔的水作為冷卻劑或有毒有害物質的排放載體，使得清潔的水資源日益減少；大量礦山的開采使得植被銳減；人口的膨脹使得城市云集，工廠和住宅不斷侵吞有限的可耕地。

循環經濟的技術主體要求在傳統工業經濟的線性技術范式基礎上，增加反饋機制。在微觀層次上，要求企業縱向延長生產鏈條，從生產產品延伸到廢舊產品回收處理和再生；橫向技術體系拓寬，將生產過程中產生的廢棄物進行回收利用和無害處理。在宏觀層次上，要求整個社會技術體系實現網絡化，使資源實現跨產業循環利用，綜合對廢棄物進行產業化無害處理。循環經濟的技術體系以提高資源利用效率為基礎，以資源的再生、循環利用和無害處理為手段，以經濟社會可持續發展為目標，推進生態環境保護。作為科學技術發展方向的高技術發展既關注經濟增長和國防目標，也將環境保護和資源再生利用作為重點領域。這實質上是在技術范式革命的基礎上實現人與自然的和諧，建立一種新的經濟發展模式。

三、循環經濟的前景是通過制度創新建立一種新的經濟形態

事實上，即使是在傳統的工業化階段，人們也并非對環境污染毫不關心。傳統的工業化大生產也有一定的污染防治機制。生態環境惡化的主要原因來自于兩個方面。一是人們的幸福觀是建立在拜物基礎之上的，追求經濟增長成為首要目標；二是社會制度存在缺陷，生態環境被置于社會管理的主要對象之外。

在資本主義社會制度下，私人資本免費利用被認為是“取之不盡”的人類公共環境和公共資源，并不斷把它轉換成更多的資本。相比之下，利用勞動力——人力資源則很“昂貴”。于是，源自于自然資源與人結合而產生出來的機械設備，作為資本的物質形態不斷把人從生產過程中替代出來。表面上資本替代人是為了提高技術效率和經濟效率，實際上是資本把勞動力所有者——人（主要是沒有資本的人）排除在了利益分配之外，生態環境的免費使用換取的物質利益主要被資本所有者占有。這就是馬克思所說的“異化”。那些被排除在生產過程之外的勞動力失去了參與利益分配的依據，不但較少享受工業化大生產的利益，而且不得不承受由于工業化而變得更糟糕的生活。因此，技術范式是一種技術制度，也是一種社會制度的基礎。

當生態環境已經成為經濟增長的制約因素時，人們才看到了“增長的極限”。于是，恢復生態環境、減少污染排放、保護公共資源等就成為人類生存和社會發展的必要條件。我們的目標是建立一種人與自然協調，安定祥和的社會。這要求我們最大限度地減少因短缺資源的使用而產生的利益摩擦。生態環境作為一種具有社會共有性質的短缺要素，利用它所創造的利益必須得到公平的分配，而且必須保證它的可持續利用。使用這些要素獲得利益的人必須使其他人的利益不受傷害，或者對受到傷害的人給予補償。受益人在使用后應盡可能將其復原，以便其他人能夠繼續使用。這顯然需要社會做出一種制度安排。迫使生態環境的使用者改變原來的技術范式，采取新的技術體系和生產方式。

就私人資本的特性來說，如果沒有外力干預，它是不會放棄或減少對利益的追求而投入成本改變技術范式的。從這個角度來說，技術范式的改變是制度安排的結果。經濟學的任務是研究怎樣促進生態環境和公共資源的使用者改變原有的技術范式，實現已經變得稀缺的生態環境和公共資源的可持續使用和公平享用。

制度是人類社會發展的產物。對經濟發展直接起作用的主要是基于政治制度的社會經濟制度。它決定了人類生產過程中的資源分配和利益分配形式。在我國以公有制為基礎的社會主義市場經濟制度下，不存在私人資本統治國民經濟的制度基礎，但我們在理論上存在著嚴重的認識障礙，使得生態環境也處于沒有產權的隨意索取狀態。改革開放以后，盡管我們逐步意識到了環境問題，但迫于經濟增長和就業的巨大壓力，從人民群眾到很多地方政府，事實上一直以經濟增長為首要目標，環境問題一直被置于邊緣地位。企業、行政單位之間片面追求“集體”局部經濟利益導致全局生態環境被破壞的結果這一點，與資本主義私人資本追求資本擴張而犧牲民眾環境利益并無本質差別。雖然我們已經從制度上進行了一系列改革，建立健全了國家環境保護機構，通過了一系列立法，為推進循環經濟奠定了一定的基礎，但總體上，循環經濟機制尚未建立起來。

環境保護和循環經濟發展的困難，還在于當前技術經濟的成本效益比較，以大規模、高速度為特征的現代生產技術體系使得很多原材料開采、加工制造的直接經濟成本日益降低。相比之下，對各種廢舊產品和廢棄物的處理技術發展滯后，在很多情況下，把廢舊產品和生產過程中產生的廢棄物變為有用資源的再生成本比購買新資源的價格相對更高，由此增加了推進循環經濟的難度。這源于生態環境等公共資源的“私人”使用與社會付出成本的不對稱性，使得初次資源和再生資源的價格形成機制不同。前者用社會成本代替了后者的“私”人成本，在市場競爭中自然處于有利地位。這是市場對經濟增長社會成本的低估。這種低估靠市場自身的力量是無法修正的。“私人資本（包括所有非社會共有資本）”總是在開采初次資源與利用再生資源之間進行成本比較，總是試圖免費使用生態環境排放廢棄物而節約局部成本。上述原因決定了作為人類生存與發展的基本條件——生態環境，必須通過社會經濟制度的變革，才能實現由人類生存要素向生產要素的轉化，才能通過市場經濟體制實現它的保護與可持續利用。

上述分析表明，循環經濟作為一種新的生產方式，它是在生態環境成為經濟增長制約要素、良好的生態環境成為一種公共財富階段的一種新的技術經濟范式，是建立在人類生存條件和福利平等基礎上的以全體社會成員生活福利最大化為目標的一種新的經濟形態?！百Y源消費→產品→再生資源”閉環型物質流動模式，資源消耗的減量化、再利用和資源再生化都僅僅是其技術經濟范式的表征。其本質是對人類生產關系進行調整，其目標是追求可持續發展。

人類要實現可持續發展，必須重新構建一種新的制度框架，對人與自然的關系和人類社會生產關系進行新的制度安排。這種新的制度框架的核心是要將生態環境作為一種生產要素進行新的規制管理，納入市場運行機制之中。這必將重新構造社會價格形成機制，從而重新調整社會利益分配關系。當前的循環經濟仍然只是在技術層次上的探索，仍然處于發展的初級階段。隨著全球人口和經濟不斷增長，資源制約日益增強，循環經濟必將會成為未來人類社會一種新的經濟形態。但這是一個長期發展過程。因為它涉及國家間的價格形成機制與國際貿易，涉及不同類型和處于不同發展階段的國家之間的利益問題。

四、經濟全球化對發展循環經濟具有重大影響

經濟全球化是當代經濟發展的一個不可阻擋的大趨勢。全球化的基本特征是，跨國公司以成本最低、利潤最大化為目標，在全球范圍內“優化”配置資源。從純粹的技術和效率角度看，全球化加快了發達國家先進技術向發展中國家的擴散，提高了發展中國家的經濟效率，從而也提高了全球的經濟效率，對于世界范圍內的可持續發展將起到促進作用。但另一方面，由于發達國家的環境保護意識很強，生態環境已經被作為有限資源嚴格納入政府的公共管理和公眾的監督之下，有關環境保護的法律法規和政策十分嚴格，這使得開采自然資源和發展污染密集型的產業成本很高，在國際市場上沒有競爭優勢，因此，發達國家采取了向發展中國家采購資源和污染密集型產品的戰略。這顯然是發達國家向發展中國家轉移污染。在這樣的背景下，一些發展中國家接受發達國家對環境污染和生態破壞較嚴重的產業的轉移，使得自己的經濟增長狀況有所改善，但其生態環境卻有惡化的趨勢。從這個意義上看，富國過多地消耗了我們共同生活的這個地球的資源，釋放了過多的污染，他們對窮國的生態環境質量下降負有不可推卸的責任。因此，環境保護是一個全球性問題，循環經濟作為可持續發展和保護環境的經濟增長模式，也應該成為全球共同發展戰略的組成部分。

毫無疑問，在發展中國家，經濟落后與貧窮是生態環境遭受破壞的主要根源。但依靠發展污染密集型產業和以破壞生態環境為代價的經濟增長，不僅不能改善生態環境，反而加重了污染的程度。因此，當前的全球化雖然有限地提高了發展中國家的物質生活水平，但并沒有把發展中國家帶入可持續發展道路。更值得注意的是，一方面發達國家把污染嚴重的產業轉移到發展中國家，發達國家可以通過進口廉價但在生產過程中對環境有較強污染的產品，實現低價消費；另一方面，他們又把環保作為與發展中國家進行貿易談判的砝碼，逼迫發展中國家做出更大的讓步。這表明，生態環境已經成為一個嚴重的國際政治經濟關系問題。從道義上講，發達國家在推進全球化并從中獲取物質利益的同時，應該負起全球環境保護的責任。遺憾的是，盡管發達國家排放的污染占世界的絕大多數，但他們并不想放棄高能源密集和資源密集的消費模式，更沒有真正負起全球環境保護的責任。在中國確立了到2020年實現GDP再翻兩番，全面建設小康社會的目標以后，西方國家開始出現了“中國環境崩潰論”。這一現象值得我們注意。

當然，我們也必須認識到，作為一個人口大國，由于地理和氣候的原因，我國的生態系統本身是比較脆弱的。在世界發展的進程中我們又處于追趕發達國家的地位，總體科學技術水平還比較落后，環境生產率很低，我國的經濟發展和生態環境變化對世界有著重大影響。生態環境不僅僅是國際關系和國家間政治斗爭問題，它也是切實關系我國全體國民切身利益的重大問題。發達國家制造的環境貿易壁壘也將會從反面促進我國的環境保護。我們應該借助于經濟全球化和發達國家環境貿易壁壘帶來的機遇和挑戰，在為爭取公平而與發達國家進行斗爭的同時，加強國際合作，加速引進發達國家的環境保護技術和管理經驗，加速推進環境質量的改善，加大循環經濟的發展步伐。這也是我們應該對人類發展所做的貢獻。

五、循環經濟——中國新型工業化的高級形式

黨的十六大提出，全面建設小康社會，我國要走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。事實上，循環經濟模式正是新型工業化道路的最高形式。

循環經濟的技術經濟特征之一是提高資源利用效率，減少生產過程的資源和能源消耗。這是提高經濟效益的重要基礎，也是污染排放減量化的前提。

循環經濟的技術經濟特征之二是延長和拓寬生產技術鏈，將污染盡可能地在生產企業內進行處理，減少生產過程的污染排放。

循環經濟的技術經濟特征之三是對生產和生活用過的廢舊產品進行全面回收，可以重復利用的廢棄物通過技術處理進行無限次的循環利用。這將最大限度地減少初次資源的開采，最大限度地利用不可再生資源，最大限度地減少造成污染的廢棄物的排放。

循環經濟的技術經濟特征之四是對生產企業無法處理的廢棄物集中回收、處理，擴大環保產業和資源再生產業的規模，擴大就業。

上述四大特征要求大力發展廢舊物資的回收與處理適用技術；要求大力發展高附加價值、少污染排放的高新技術產業；要求高新技術向污染處理和資源再生產業擴散。它的最終要求是使利用廢舊資源的經濟效益高于利用有限的初次資源的經濟效益。這對科學技術發展提出了新的方向和強大需求，必將改變科學技術發展方向，帶來新的技術革命。

新型工業化要求用新的思路去調整舊的產業結構，要求用新的體制激勵企業和社會追求可持續發展的新模式。循環經濟作為一種新的技術范式，一種新的生產力發展方式，為新型工業化開辟出了新的道路。按照傳統的“單程式”的技術范式，以信息化帶動工業化，發展高新技術產業，用高新技術改造傳統制造業，全面提高資源的技術利用效率，當然也都是新型工業化的重要內涵，但卻不是新型工業化的全部。循環經濟要求在這一切的基礎上，通過制度創新進行技術范式的革命，是新型工業化的高級形式。

六、發展循環經濟的若干政策思考

黨的十六大提出的全面建設小康社會不僅僅是一個經濟目標，而是一個全面發展、協調發展和可持續發展的目標。綜合前面的分析我們認識到，實現這一目標必須轉變經濟增長方式，推進可持續發展。發展循環經濟是根本出路之一。而要發展循環經濟，必須從制度創新入手，實施一系列相互配套，切實有效的政策。

第一、必須徹底轉變單純追求GDP的政策目標。這要求各級政府切實轉變觀念，在制定“十一五”規劃時，把發展循環經濟，推進全面發展、協調發展、可持續發展作為重要宗旨。從國家全局角度看，有必要研究制定區域可持續發展指數，作為對地方經濟社會發展業績評價的重要參數。各省市應在普遍開展循環經濟區域試點的基礎上，探索發展循環經濟的經驗。

第二、要在借鑒發達國家經驗教訓的基礎上，盡快進行循環經濟立法，明確消費者、企業、各級政府在發展循環經濟方面的責任和義務，明確把生態環境作為資源納入政府的公共管理范疇之內。鑒于我國居民，尤其是廣大農村地區的居民環境意識比較薄弱，一些地方政府迫于經濟增長和就業壓力忽視環境保護，甚至對污染企業提供保護的現狀，應大力進行環境保護和資源管理的制度創新，改革環境保護行政管理體制，防范地方保護主義的干擾，創造政府和市場相結合的新的環境保護機制，提高管理的權威性和環境管理的效率。

第三，在政策層面上，要建立消費拉動、政府采購、政策激勵的循環經濟發展政策體系。一要建立和完善循環經濟產品的標示制度，鼓勵公眾購買循環經濟產品；二要在政府采購中，確定購買循環經濟產品的法定比例，推動政府綠色采購；三要通過政策調整，使得循環利用資源和保護環境有利可圖，使企業和個人對環境保護的外部效益內部化。按照“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，大力推進生態環境的有償使用制度。例如，對于一些虧損或微利的廢舊物品回收利用產業，對于廢棄物無害化處理產業，可以通過稅收優惠和政府補貼政策，使其能夠獲得社會平均利潤率。在增加環境（污染排放）稅、資源使用稅的同時可以對于企業用于環境保護的投資實行稅收抵扣。建議專門設立環境技術開發基金，重點支持廢舊物品回收處理和再利用技術的研究與開發，促進區域環境綜合治理等公用性事業方面適用技術的開發與推廣應用。

第四，完善國家環境信息公開制度。制定法律和政策是重要的，落實和監督執行更重要。在公布城市環境質量、重點流域省界斷面水質狀況的同時，建立企業環境表現公開制度，鼓勵公眾監督企業的環境行為，建立區域生態環境評估和巡察制度，通過權威媒體向社會公布結果，促進全社會參與環境保護。

第五，編制國土整治綜合規劃。根據我國人口、資源分布極不均衡，各地區經濟社會發展水平差異巨大的國情，以及生態環境破壞的影響具有明顯的跨地域擴散的特點，應該針對生態環境已經成為制約經濟社會發展的要素的現實，對全國經濟發展的空間布局進行大規模的統一規劃，對各地區在全國發展過程中的功能進行重新定位。對生態脆弱區和生態功能保護區的發展規模、發展方式實行嚴格的控制；通過完善財政轉移支付制度，對生態脆弱區和重要生態功能區進行補償，防止落后區域以趕超為目標盲目發展，并鼓勵這些地區的人口向經濟密集區合理流動，減輕人口壓力。支持資源豐富、生態環境保護能力較強、潛力較大的區域加速發展；鼓勵經濟密集區在環境容量的范圍內，通過發展循環經濟在經濟保持高速發展的同時，不斷降低資源消耗和污染排放強度，把污染治理和生態建設作為經濟增長的重要產業大力發展。最終目標是建立循環型社會，實現黨的十六大提出的全面建設小康社會的宏偉目標。