詮釋加快循環經濟拓展的財稅體系研討

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[摘要]發展循環經濟已成為我國“十一五”期間的重要發展戰略，財稅政策是保證循環經濟全面和健康發展的重要支點。目前，亟須研究和建立財稅政策體系，充分發揮市場的作用和國家宏觀調控的作用，使經濟發展同環境保護有機結合。促進循環經濟發展的財稅政策體系，體現了對資源開發利用、產品生產、消費和廢棄物利用四個環節的支持，目的在于由強調懲罰性、強制性和事后性的法規措施，轉向引導性、激勵性和事前性的財稅政策，最終達到資源高效開采利用、產品清潔生產、消費模式綠色化和廢棄物循環利用的良性循環。

[關鍵詞]循環經濟；財稅政策體系；構建

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確指出：“發展循環經濟是建設資源節約型、環境友好型社會和實現可持續發展的重要途徑?！薄督ㄗh》在闡述推進財政稅收體制改革任務時，明確提出要實行有利于增長方式轉變、科技進步和資源節約的財稅制度。大力發展循環經濟是實現“十一五”規劃目標的必然選擇，抓住當前財稅體制改革的契機，研究制定促進循環經濟發展的財稅政策，具有極其重要的理論和現實意義。

一、促進循環經濟發展的財稅政策體系構建原則

（一）效率和公平原則

財稅政策的職能在于優化資源配置、合理分配和經濟的穩定與發展，其實質則體現了資源的配置效率和社會產品在公共部門和私人部門的分配以及社會產品在各個社會成員之間的分配，經濟的穩定與發展則是效率和公平的長期化的保證。循環經濟的發展模式，正體現了公眾在享用自然資源和自然環境的公平。促進循環經濟發展的財稅政策的制定，應始終以效率和公平原則為指導，使效率和公平相輔相成，互相促進。

（二）經濟調控和靈活性原則

財稅政策在不同時期和不同地區應采取靈活多樣的方式，以適應不同的經濟形勢。當前，我國經濟面臨著發展不平衡、產業布局不合理、資源環境約束等緊迫問題，財稅政策應與國家產業政策、貨幣政策、投資政策、匯率政策、信貸政策等宏觀政策相匹配，形成互補力量，共同推動循環經濟的健康快速發展。不同區域資源環境及經濟發展狀況不同，因此，要在一定限度內靈活運用財稅政策，在不同區域和不同產業給予區別對待。比如，在振興東北老工業基地的財稅政策方面，主張采取與當前穩健的財稅政策不太一致的積極的財稅政策。

（三）獎優罰劣原則

促進循環經濟發展的財稅政策，主要有兩方面的內容：一是采取財政支出和稅收優惠等措施，鼓勵和支持有利于資源節約、環境保護和廢棄物循環利用的活動；二是采取征稅和收費等措施對浪費資源和破壞環境的經濟或社會活動進行懲罰。通過以上措施和政策，從經濟利益上建立起保護環境的激勵機制和生態補償機制，達到鼓勵新能源、新技術、新工藝的研發和應用，推動設備更新和產業升級，從而擺脫高能耗、高物耗、高污染、低產出的怪圈，逐步走上低消耗、低排放、高效率的循環經濟軌道。

（四）可行性原則

缺乏可行性的政策是毫無意義的，甚至帶來巨大的經濟和社會成本。在促進循環經濟發展的財稅政策體系制訂過程中，應充分考慮以下幾個問題：一是結合我國經濟發展狀況和基本國情，認真分析各項政策將會帶來的直接和間接影響；二是財稅政策的制定還要同當前政策執行能力相協調，充分考慮政策執行中可能遇到的困難和執行效率；三是整體考慮我國當前的財政承受能力，避免財政收入的大幅波動。

（五）整體性原則

循環經濟的最終目的是要發展為整個經濟體系的大循環，因此，循環經濟從開始起步時，就應樹立整體意識。循環經濟的各個環節都關系著循環經濟的成敗，應注重從循環經濟的各個環節入手，分別給出相關財稅政策，保證各環節的順暢進行，即將財稅政策嵌入循環經濟的各個環節，并形成一個有機整體，達到對循環經濟的鼓勵和支持，進而推動資源物質在整個國民經濟的大循環。

二、促進我國循環經濟發展的財稅政策體系構想

（一）優化資源開發利用的財稅政策

1．完善資源稅。我國稅法規定，對礦產和鹽等7種礦藏品征稅，按資源自身條件和開采條件的差異設置不同稅率，土地增值稅、城鎮土地使用稅和房產稅等稅種體現了對土地資源的保護。但當前資源稅很難起到保護資源的作用。建議擴大資源稅的征收范圍，將水、草原、森林和野生動植物等資源列入資源稅的征收范圍；提高不可再生資源稅稅額，拉大各檔稅額之間的差額，調整計稅依據為開采量；將城鎮土地使用稅和土地增值稅等有關稅種合并到資源稅中，統一進行管理，提高城鎮土地使用稅稅額，取消對外資企業和外籍人員不征城鎮土地使用稅的優惠。

2．開征燃油稅。目前，我國已成為全球第二大石油進口國，在能源供需方面的矛盾將越來越突出。針對這種“入不敷出”的局面，建議動用價格杠桿，利用稅收手段進行調節。歐、美、日等國的經驗表明，燃油稅對節油有明顯作用。開征燃油稅，同時取消公路養路費等其他收費，這一改革方向于1998年政府已經明確，并為此修訂了《公路法》，但目前仍有一些相關問題有待于解決，如農業生產者使用的汽油、柴油如何免稅，石油價格持續上漲等問題。

3．支持新能源的開發和利用。新能源是對現有能源特別是不可再生能源的替代，鼓勵開發干凈型能源、新能源和生物能源，降低對煤炭和石油的依賴，是促進循環經濟的重要著眼點。對新能源的研發給予財政貼息或低息貸款，所用設施給予加速折舊，對新能源和再生資源項目的進口設備，免征關稅和進口環節增值稅。所得稅方面，稅前全額扣除企業的新能源研發支出，對企業研發人員的工資也給予稅前全額扣除，取代按計稅工資扣除的政策。

（二）推動環境友好型產品生產的財稅政策

1．鼓勵設備更新和技術改造。對企業實施清潔生產戰略過程中需購置的大型節能設備，經申請可以給予財政支持。擴大稅前扣除比例，企業技術改造引進的節能設備、測試儀器儀表等給予進口環節關稅和增值稅的減免。發揮國債貼息政策在鼓勵企業技術改造中的作用，將節能項目列入技術改造內容，享受投資貸款貼息的優惠。鼓勵企業投資節能項目，對能夠取得明顯經濟效益和社會效益的節能項目投資實行加速折舊。

2．對環境友好型產品生產企業實行所得稅優惠。降低環境友好型產品生產企業所得稅稅率，以吸引外資和民營資本投資，鼓勵環保產業的發展。扶持高新技術企業的發展，延長高新技術企業享受減免所得稅的優惠期限。加快內外資企業所得稅合并進程，將內資高新技術企業所得稅優惠期和外資企業所得稅優惠期統一，自設立年度起開始享受減免稅優惠，而不是自獲利年度就開始減免優惠，因為后者將損害那些當年不能馬上獲利企業的利益。

3．實行生產者負責制。生產者負責制一般采取押金——退款方式，對生產者的行為進行限制和引導，在國外實施較早?熏并取得顯著成效，而在我國卻尚未被接受。以經濟手段規定生產者這一重要群體在產品生產和流通過程中的責任，使產品在設計和開發階段，就把產品的節能和環境友好性能等給予充分考慮，進而生產者在產品制造、包裝、配送和改進等方面都負有一定責任。

（三）引導資源節約消費模式的財稅政策

1．增強流轉稅對消費模式的調節力度。擴大消費稅征稅范圍，采取差別稅率。對環境造成較大污染和難以降解的包裝物和產品征收消費稅；對是否裝有排污處理裝置的小汽車按不同稅率征收消費稅，適當拉大含鉛汽油和不含鉛汽油的稅額之差。降低環保產品在生產、消費過程中的增值稅，對節能設備、環保設施等環保項目實行消費型增值稅，對一些綠色服務企業實行營業稅減免，從而降低服務成本，通過降低相對價格來引導消費，比如，對從事節能技術培訓、開發、咨詢和服務等業務實行免征營業稅。

2．充分發揮政府采購作用。政府采購是產品的重要消費渠道，通過政府采購標準的制定，可以對環境友好型產品的性能、特征等加以規定和限制，以消費帶動生產，引導環境友好型產品的生產。同時，政府采購也會對公眾消費心理形成一定影響，引領消費者對環保友好型產品的消費，運用政府的綠色采購帶動整個社會綠色消費模式的形成。綠色消費模式是一種適度、節儉、健康、安全和無污染的消費模式，它是經濟進入良性循環的重要推動力量，進而大大提高循環經濟進程。

3．支持廢舊商品交易中心的建立和運營。建議抽出部分財政資金，建立廢舊商品交易中心，定時交易物品信息，為公眾提供舊貨購銷服務。產品在消費領域的循環利用，不僅大大減少廢棄物品的產生，延長產品生命周期，避免過早報廢，提高資源的利用效率和利用價值，而且為公眾帶來許多便利服務。

（四）鼓勵廢棄物循環利用的財稅政策

1．加大廢棄物綜合利用的稅收優惠支持。在鼓勵綜合利用資源的政策中，稅收優惠被稱為支柱性政策，其中2001年12月1日，財政部和國家稅務總局的《關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅問題的通知》，大大調動了企業開展資源綜合利用的積極性，以往堆積如山的煤矸石、粉煤灰、爐渣等工業廢物，現在成了很多企業爭搶的“香餑餑”。自資源綜合利用增值稅優惠政策實施以來，各地在廢棄物綜合利用方面取得較大成效，環保節能效果十分明顯。

2．開征污染排放稅。目前，我國對排污行為是收費而不是征稅，征收面窄，也不規范，收費成本高；受地方保護主義干擾，缺乏稅收的權威性和統一性，不足以遏制排污行為，收費金額遠遠不能滿足治理環境污染的需要。污染排放稅是最能體現生態稅收本質的稅種，它的計稅依據是污染量或造成污染的產品數量，其課稅對象是直接污染環境的行為和在消費過程中造成環境污染的產品?？紤]到我國實際情況，開征初期課稅范圍不宜過寬，可首先對征收排污費的企業轉征污染排放稅。在稅基選擇上，可采取污染物的排放濃度和數量雙重標準。

3．加大污染治理力度。循環經濟模式是從傳統注重“末端治理”的經濟發展模式轉變而來的新的經濟發展模式，在當前我國大力發展循環經濟，進行源頭控制、過程高效率和減量化的同時，“末端治理”仍不可掉以輕心。具體措施有以下兩個方面：一是鼓勵民營資金對污染治理的投入，對污染治理企業給予財政支持，包括無息或貼息貸款及稅收減免等措施；二是政府出資建立垃圾和污水處理廠，開征垃圾稅或對垃圾和污水的排放進行收費，所得收入加上財政補貼及各種罰款組建環?；?，用于污染治理支出。

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