中國經濟社會轉型中城市化的質與量

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1城市化：從理論研究到發展實踐

城市化為當今世界社會經濟發展的重要現象之一，是隨著區域社會經濟發展，人口構成、地域景觀、經濟結構、生活方式等諸方面向具有城市特點而變遷的系統過程。多年來，國內外學者就城市化與工業化、城市化與經濟增長、城市化模式、過程與動力機制、城市化空間格局與政策等方面內容進行了深入的探討，取得了豐富的研究成果。城市化的內涵非常豐富，盡管如此，大多數國家仍將城市化看成一個人口統計學的變化趨勢，尤其是在亞洲和非洲地區[1]。最近，伴隨著新經濟地理學的繁榮，很多學者開始關注經濟增長、聚集經濟與城市化問題?！?009年世界發展報告—重塑世界經濟地理》強調了密度、距離、分割，意味著人口和經濟活動集中、市場的流動與一體化對于城市化發展的重要性。由于城市化意味著人口和經濟活動不斷向城市地域的轉移和集中，這樣就會對環境造成潛在的較大影響[2]。因此，近年來已有研究開始調查城市化及其差異在城市和鄉村家庭之間能源相關消費中的作用[3]。最近三十多年來，由于城市人口的快速增長，世界的眼光都集中到了發展中國家尤其是中國的城市化發展上。中國因經濟的快速增長和城市化水平的不斷提高而吸引了眾多國際學者的關注[4-6]。EricJ.Heikkila指出向市場經濟的轉型、政治分散化、人口統計變化、全球化和技術變化是中國城市化的貢獻因子，其中，市場和全球化是最重要的因子[7]。事實上，中國的城市化已經與全球城市化密切相關，并出現了部分融合的趨勢。尤其是進入21世紀，中國城市化在數量和質量方面都得到了快速的發展，并開始進入全方位高速發展時代，以更開放的姿態嵌入全球城市網絡，成為了新一輪世界城市化浪潮的重要組成部分。中國城市化在進入快速發展階段的同時，城市化特征也正在從新城市的增長及城市規模的擴張向城市化質量的提升轉型。顧朝林等人強調了中國城市化研究必須從多維視角關注社會、經濟、人口、政治、文化、環境、技術和公共政策等的發展進程對城市化的影響[8]。然而，現有的城市化研究偏重于量，而對質的關注不夠。聯合國人居中心對城市化質量的研究在國際上有一定的代表性，評價體系包括城市發展指數(CDI)[9]和城市指標準則(UrbanIndicatorsGuidelines)[10]。前者包括基礎設施、廢棄物處理、健康、教育及生產5項內容共11個指標；后者從居住、社會發展和消除貧困、環境治理、經濟發展及管治5個方面評價人類居住。國內對于城市化質量的定量研究始于2001年葉裕民對當時300萬人以上的9個超大城市的研究[11]，近幾年城市化質量的定量研究逐漸增多[12]。學者們的研究主要集中在城市化質量的內涵、綜合測度、影響因素及提升對策等方面，但尚未形成統一的觀點。還有學者研究了城市化過程中的效率問題，包括對城市系統的經濟效率與全要素生產率的測定與評價，以及城市化過程中土地的利用效率研究和城市化效率與城市化水平之間的關系。2008年，全球已有超過半數人口居住在城市中。根據聯合國《世界城市展望》(2008)預測，到2050年這一比例將上升至70％。最近，麥肯錫了多個關于世界城市以及中國城市與城市化發展的研究報告，包括《從中國制造到中國銷售：中國城市消費者的崛起》、《為10億城市居民做準備》、《城市化世界：城市經濟力量地圖》等，引起了學術界的關注。其中，《城市化世界：城市經濟力量地圖》報告指出，超大城市并不推動全球GDP增長。在今后的15年內，有一半的全球GDP增長可能會從當前中等城市(人口小于千萬)中而來。雖然大城市有人才、投資及網絡效應等多方面的優勢，但在不熟練的規劃與管理下，重要性會明顯降低。而中量級城市將會迅速增長，預計到2025年對全球GDP增長的貢獻將達到50％。2025年，新興市場國家的中等城市對全球GDP增長貢獻將達到40％，超過發達國家和發展中地區的特大城市的總貢獻。

2中國經濟社會轉型與城市化戰略

城市經濟社會發展轉型是世界各國城市發展過程中面臨的共同課題。當前，中國城市發展正處于加速轉型和全面轉型的新階段，必須盡快實現經濟、社會和生態的全面轉型，建立低消耗、低排放、高效率、和諧有序的新型科學發展模式，走集約、創新、融合和諧、綠色、特色發展之路[13]。

2.1城市經濟社會轉型

改革開放三十多年來，中國經濟一直保持平穩較快增長，社會發展也取得了巨大的成就。國家的整體經濟實力已躍居世界第二，社會服務能力得到極大提升，城市與區域經濟日益繁榮。但是，當前中國也面臨著資源與能源的巨大壓力，社會矛盾個別激化、經濟社會發展的不均衡現象較為突出?？傮w來講，中國的經濟社會發展處于一個新的發展階段，正加速向現代化發展模式轉型。國際社會的實踐經驗也表明，在建設一個現代化國家的過程中，經濟發展與經濟結構的現代化，與社會結構的現代化是緊密聯系的。城市產業結構與城市化進程之間存在著良性的互動關系。從經濟學角度看，城市化不僅包括城市人口和城市數量的增加，還包括城市經濟社會的進一步社會化、現代化和集約化。從城市的崛起到城市化的出現，都有其內在的經濟規律和運行機制發揮著作用[14]。全國很多城市正在掀起產業升級和高端化的浪潮，但由于發展階段和特點的不同，并非所有城市都具有產業高端化和發展新興戰略性產業的條件。因此，針對不同城市(區域)的現狀與特點，實行差異化的產業轉型戰略成為必然選擇。從經濟發展看，包括城市經濟的發展模式、功能定位、功能結構、空間結構及生態環境構成等在內的中國經濟結構調整將是經濟轉型的主要內容。從2009年十大振興產業規劃的出臺到戰略性新興產業的提出及其規劃細則的編制，國家的產業發展政策在逐漸轉型。國務院相繼下發了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》(2010)、《工業轉型升級規劃(2011—2015)》等規劃與政策文件，從中央到地方，經濟結構調整和發展方式轉變成為發展的重要內容。同時，投資對經濟增長的驅動力仍然較強，2012年是“十二五”規劃的第二年，許多項目將進入實際投資階段，加上保障房建設力度不減，投資增長仍將處于高位。當前中國所處的社會快速轉型期，是社會發展與社會代價共存、社會優化與社會弊病并生、社會協調與社會失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴的過程。中國社會生活的各個領域，如城鄉面貌、利益格局、社會關系、次級制度、價值觀念、生活方式及社會承受能力等，都毫無例外地表現了中國經濟社會轉型的兩重性和極端復雜性[15]。在這個過程中，伴隨著城市經濟實力的增強和城市化水平的提高，城市居民需求結構及城市人口結構都會發生變化，城市居民的生存需求已經得到解決，而社會公共需求則不斷增加。麥肯錫的《從中國制造到中國銷售：中國城市消費者的崛起》報告指出，2025年之前，中國經濟會由現在的投資拉動型向消費拉動型轉變，中國的中等收入階層會得到明顯的發展壯大，并且成為中國最重要的私人消費力量。由于消費主力的改變，中國國內的消費力量的地域分布會發生改變，二三線城市的發展速度會比現在的一線城市更快。而家庭結構的變化，勢必會影響到住房需求總量和需求結構的變化。

2.2中國城市化戰略的回顧與反思

改革開放前，中國是一個高度平等但高度貧困的國家，城市化水平也非常低。新中國成立以來至改革開放前，中國城市化發展經歷了經濟恢復和順利發展時期(1949年～1957年)、起伏發展時期(1958年～1965年)和停滯發展時期(1966年～1977年)3個階段。新中國成立以后，中央制定了恢復國民經濟、扭轉財政收入的發展方針，取得了顯著的效果。自1952年開始實施國民經濟和社會發展五年計劃以來，重點項目建設布局成為推動城市化發展的重要動力，尤其是促進了中西部地區的工業發展，極大地推進了中國城市化進程，城市化水平由1949年的10.64％增長到1957年的15.39％。1958年～1960年的“”，造成工農業比例失調，導致城市的就業、物資供應等出現問題，國家不得不減少城市人口，到1965年底，中國城市人口占全國總人口的比重逐步下降為14％?！啊睍r期，大量城鎮居民、干部和知識青年下放農村，致使城市發展動力不足，幾乎處于停滯發展狀態。全國城市人口增長極為緩慢，僅由1966年的9965萬人增加到1976年的11342萬人[16]?？傮w上，改革開放以來的城市化發展受行政和政治因素影響較大，城市人口呈現出波動變化的特征。改革開放三十多年以來，我國城市化建設取得了豐碩的成果。城市化水平從1978年的17.92％上升到2011年的51.27％，年平均增長1％，解決了農村剩余勞動力轉移的問題，卻沒有出現其他發展中國家所出現的城市貧民窟(圖1)。改革開放后，我國城市化發展經歷了高速城鎮化時期(1978年～1991年)、社會主義市場經濟推動城鎮化階段(1992年～1999年)和多元因素推動城鎮化平穩發展時期(2000年以來)3個階段。改革開放后，隨著經濟體制的改革，農村經濟得到了較快發展，城市經濟中心作用加強。1992年我國確立和建設“社會主義市場經濟體制”，逐步擴大對外開放的力度，開發區迅速崛起、房地產開發起步提速、城鎮基礎設施建設加速，大大加快了城鎮化步伐；1994年我國開始實施分稅制財政管理體制，并進行城鎮住房制度改革，極大地調動了地方政府發展經濟和城鎮建設的積極性。至1999年，我國城鎮化率達到30.89％，逐步進入城鎮化加速發展階段。進入新世紀，科學發展觀這一新的發展理念提出，經濟發展方式開始轉變。在工業化發展的過程中，大城市、特大城市逐步優化產業結構，擴大服務業在城市經濟中的比重，通過服務業的發展來提高城市人口的吸納能力。2011年，中國城鎮人口超過了鄉村人口，初步邁入了城市化國家。從省(市)域層面看，城市化水平也存在明顯的差異，上海、北京和天津三個直轄市的城市化水平遠高于其他省域(圖2)。城市化的快速發展，對經濟社會發展做出了巨大貢獻。但是，也必須清醒地看到，由于人多地少，快速城市化也帶來了環境破壞、交通擁堵、服務效率低、城鄉差距拉大和空間不均衡等諸多問題，以城市土地空間擴張及城市數量增加為主的城市化道路已經越走越窄，已基本不適應轉型時期新戰略的要求。

2.3新型城市化戰略的確立

黨的十六大報告、十七大報告，以及國家“十二五”規劃建議中，都明確指出了要走中國特色的城市化道路。新型城市化戰略的提出對于中國城市化戰略的順利實施具有重要的意義，也為我國城市化的健康發展指出了一條清晰的發展道路。新型城市化的內涵非常豐富，包括了經濟、社會、文化、空間及環境等諸多方面。堅持實現可持續發展的戰略目標，堅持實現人口、資源、環境及發展四位一體的互相協調，堅持實現農村與城市的統籌發展和城鄉一體化，堅持實現城鄉公共服務的均質化，以城鄉之間、城際之間攫取財富和分享財富的機會平等為標志，逐步減緩和消解城鄉二元結構，以達到社會和諧的城市化之路[17]。新型城市化發展，應結合當前中國城市經濟社會轉型發展的時代特征，采用節約集約、協調、可持續發展的城市化路徑，從多角度、全方位實現城市化的發展轉型。在城市化發展過程中，建立區域協調發展機制，改變城市之間無序競爭和重復建設現象；促進城市化、工業化、農業產業的協同發展，通過城鄉聯動發展來凸顯城市化發展的整體帶動效應；通過城市空間管治、城市增長邊界劃定、高密度城市空間營造等手段實現土地的集約化利用；轉變城市經濟增長方式，由投資、出口為主導的增長方式向消費、投資、出口共同帶動型轉變，由資源、勞動力等要素密集型產業結構向技術、文化密集型產業結構轉變，保持城市經濟增長與充足就業機會供給的協調；改變傳統城市空間外延式拓展模式為城市功能提升的內涵式發展模式，在城市規模增長的同時，完善城市各類基礎設施和公共服務設施，營造宜人的城市生活環境。

3對中國城市化健康發展的思考

隨著結構調整的深入，工業化、城市化及現代化對于城市經濟的推動作用將持續加大。城市化已經成為國家戰略，積極推進城市化進程、增強城市化對內需和經濟的拉動作用，將成為保持中國經濟持續較快增長的重要舉措。如何既保證我國城市化快速增長，又提高城市化發展質量，促使城市化質與量協調發展，是今后實現中國城市化健康發展的重要考量。

3.1質量提升成為城市化發展的主旋律

在快速城市化與城市現代化的雙重作用下，中國城市發展進入了量的擴張和質的提升同步推進的歷史階段，但從目前國家到地方的實踐看，質量提升正成為中國城市化發展的主旋律。對中國城市化發展質量的研究表明，中國城市化質量總體處于優化提升階段，各省城市化發展質量具有明顯的空間差異性，北京、上海、天津及廣東等地的城市化水平已經超過60％，已經由量的擴張轉向質的提升，貴州、西藏及甘肅等地則處于城市化快速發展的起步階段，應處理好城市化發展速度與質量的協調關系。通過對中國城市化發展質與量的協調性分析，得出中國城市化質與量的協調性較差，人口城市化水平滯后于城市化發展質量，而土地城市化呈現冒進增長態勢的結論[18]。目前，城市化質量研究的理論體系包括了理論思想、建設目標及調控系統3個方面的內容。理論思想包括了精明增長、新城市主義、可持續發展和城鄉一體化，已經充分體現在城市政府施政理念和城市規劃建設行動中。城市建設目標包括生態城市、宜居城市、文化城市、科技城市、低碳城市和智慧城市等城市類型，已經成為眾多城市的發展與建設目標。調控系統包括要素耦合度、適宜性評價、城市增長邊界、城市緊湊度控制和城市化質量評價等內容。具體來講，城市化的質量提升包括以下內容：

(1)共享型城市化—不僅僅關注規模、速度和效率，城市化需要關注就業、福利、身份認同及公平等社會經濟特征，充分考慮城鄉人口結構變化、人口質量及人口就業等問題，試圖將城市發展所產生的福利讓更多的居住在城市中的居民所享受，同時還包括那些往返于城鄉之間、發達城市與落后地區之間的流動人口，共同推動城鄉一體的城市化[19]。

(2)集約型城市化—緊湊城市、低碳城市、宜居城市。城市化的根本在于經濟的快速發展，未來應轉變經濟發展方式，強化城市化經濟效應，實施集約型城市化發展戰略。麥肯錫的《為10億城市居民做準備》研究報告指出，中國的城市人口將會在2025年達到9.26億；到2030年，中國城市人口將會接近10億。在國家層面，中國應該將城市化轉向集中型增長模式。在地方層面，中國應該通過提高城市生產率的政策、措施，使城市化產出最大化，并且緩和其成本和壓力。因此，應繼續推進集中型的城市化發展，注重經濟增長方式由粗放向集約轉變，著力建設低碳城市；推進城市發展集中布局，倡導城市緊湊型布局結構。

(3)功能型城市化—完善城市功能，提高公共服務能力，強化城市化經濟效應。城市化發展應從以規模拓展為主逐漸向功能完善轉變，強調內生型城市化發展，走功能型城市化道路，提高城市服務能力，促進城市轉型和功能提升，促進社會和諧發展；完善城市功能的支持體系，構建良好的人居環境；按照常住人口配置城市公共資源，讓包括農民工在內的城市新移民享有均等化的公共服務。

(4)創新型城市化—經濟結構的轉型對于城市化質量的提升非常重要。促進專業型高端人才的空間集聚，發揮人力資本效應；加強科技創新技術發展，為產業高端化發展提供支撐，為城市服務水平提升提供技術保障；加大對智慧城市的建設力度，提升智慧基礎設施、智慧服務和管理的水平。需要強調的是，城市化的數量仍然重要，尤其是對于廣大的中西部地區的城市。雖然中國城市整體上已經開始步入工業化中期階段，但是大多數城市仍然處于工業化初期，實現工業化仍然是其重要目標，這就不可避免地涉及到了城市土地擴張的問題。總體來看，國家經濟增長重心的西移，正促使城市化數量增長的主體從東部向中西部地區轉移。單個城市則可能表現為從城市中心向都市區的擴展。即使是東部發達地區城市，在傳統產業的轉型升級過程中，仍然面臨著對“土地空間”的需求。因此，在城市化質與量的關系方面，需要根據各自區域與城市發展特點及階段去做出具體的選擇。例如，江蘇在快速城市化的同時，已經進入提升城市化質量的關鍵時期，因此應科學有效地將城市化速度與城市化質量相結合，在城市化水平不斷增長的同時，更加注重城市化發展質量的提升。

3.2城鄉規劃的引導與調控

城鄉規劃不能僅僅關注自身發展所遇到的具體問題，而需要跳出“轄區”范圍，從全球、區域、地方、城鄉、城市及社區等不同尺度去分析，探索新的“時空思維”，充分利用和配置好各種資源，既要將規劃作為參與競爭的戰略手段，又要將規劃作為調控經濟、造福于民的政策工具，促進城市化的健康發展?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》賦予了城鄉規劃以法律地位和科學內容，即是以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務，以促進土地科學使用為基礎，以促進人居環境根本改善為目的，涵蓋城鄉居民點的空間布局規劃。2011年，城鄉規劃一級學科的確立更加凸顯了城鄉規劃對新型城市化戰略的推進與實施的重要價值。城鄉規劃覆蓋范圍大以及具有綜合性、協調性及空間性等特點，決定了其在促進中國城市化健康、持續發展中的重要地位與作用。2007年，中國城市規劃年會確立了“面向和諧社會的城市規劃”的會議主題，此后的歷屆會議都緊密圍繞“可持續發展”“科學發展”“創新發展”“轉型發展”等主題，組織了會議研討與社會宣傳工作。2011年在南京召開的中國城市規劃年會，其主題就是“轉型與重構”，會議對城市化道路與模式、城市居民出行、保障房建設等諸多問題進行了研討，取得了積極的社會效應。從當前國內城鄉規劃的編制內容看，很多省、市已經有針對性地開展了新型城市化戰略的研究工作，并開始對相關規劃體系進行完善與調整[20]，不同類型規劃的空間整合與部門整合也不斷加強。在城市發展實踐領域，隨著城市化發展的深入，城市土地的集約利用、空間發展質量得到越來越多的重視。從中央到地方，密集出臺了關于城市土地、城市經濟結構調整、城市發展政策等方面的相關文件，城市化的空間擴展也開始從以開發區、城市新區等為主要拓展模式向城鄉空間優化、城市更新、舊城改造等領域變化，如北京、廣州、深圳及西安等大城市都相繼開展了城中村的改造。

3.3公共財政與空間管治

經濟社會轉型既為城市化發展提供了新的背景，又為新型城市化戰略的實施提供了動力。對政府來講，轉變思維和發展方式，綜合考慮經濟、土地、人口及生態環境等要素，明確不同空間層面的城市化發展政策，對于提高城市化發展質量、引導城市化的健康持續發展意義重大。當前快速的城市化進程，從政府供給的角度講，對城市公共產品與公共服務的數量與質量都提出了更高的要求，這無疑會加重城市公共財政的壓力。城市公共財政是城市公共產品生產和服務的物質基礎和財力保障，其首要任務就是進行城市公共產品的建設和維護，為實現城市規劃建設目標提供城市公共服務。因此，從經濟的角度研究、處理好公共財政的集聚和使用問題，對于處理好公共財政與城市建設的關系，進一步做好城市公共產品的開發與管理，保障城市化的健康發展，具有重要的意義[14]。這就要求城市政府運用公共經濟理論的原則，通過城市規劃的法律手段、政策手段，在實現公共產品協調均衡產出的同時，對城市化過程中出現的外部性效應進行必要的干預和調控，以利于城市化進程的順利進行。城市與區域問題及其管治不僅是各國政府長期爭議的焦點，也是各國學者討論的中心。由于城市區域處于世界經濟以及地域、國家之間矛盾交織之地，它們無可避免地置身于外部的多重社會、經濟和政治過程中。這就使得主要城市區域的調控制度要透過相對穩定的地域組織的重組、去重組和再重組來建立一套“摸著石頭過河”的政策，以應付那些高度沖突與矛盾的勢力[21]。如今，隨著中國城市化進程的不斷深化，城市群或都市圈已成為區域城市化空間集聚的主要空間形態，在這一地域范圍內，城市等級界限模糊化，內部密集的要素流促使空間均質化，但能否采取有效的管治、實現空間的整合則是一道擺在規劃師面前的難題。構建基于城市化地域的城市政策，強化中心城市政府管治的核心作用，并采取自上而下與自下而上相結合的方式，可以為多樣化管治行動構建一個好的框架，并產生合能效果。這就需要從更大的空間尺度去理解城市管治問題，在產業空間布局、基礎設施配套等方面，強調公共、私人和社區利益的整合和融合。

4結語

未來世界的城市化主要是發展中國家的城市化，中國的城市化進程將成為新一輪世界城市化浪潮的重要組成部分。相較于西方的城市化發展來講，中國城市化發展面臨的情況更為復雜，工業化、城市化及現代化問題交織在一起，城市化發展還需要在實踐中不斷積累、總結經驗。中國城市化的快速發展，離不開政府的強力推動。隨著城市化發展政策的調整，對城市化質量的關注更需要政府作為公共經濟主體發揮主導性作用，這意味著自上而下的城市化動力機制仍然起著重要的作用。但是，自下而上的來自于企業和市民的作用會不斷強化，并促進城市化質量的提升。在中國經濟社會發展轉型的大背景下，城市化發展模式也在不斷進行適應性的調整與完善，而貫穿這一過程的，將是中國城市化發展從理論探索到實踐層面對質量問題的探索與關注。城市化不是一個可以預先設立的目標，更多地表現為一個持續的發展過程，也將是一個漫長的過程。