論開征環境稅公平性

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[摘要]我國環境保護近年來取得了積極進展，但環境形勢嚴峻的狀態仍然沒有改變，筆者從可持續發展的觀念來探討開征環境稅的代紀公平問題。[關鍵詞]可持續發展環境稅代紀公平隨著我國經濟的高速發展和人口的持續增加,環境污染的形勢越來越嚴峻。污染的外部效應決定了環境的治理需要政府出面。在政府治理污染的各種手段之中,稅收作為國家宏觀調控的主要手段之一，在治理污染方面是最有效的。但我國關于環境保護的主體稅種還沒有一個,而且現有的與環境保護有關的稅收體系還有待完善,沒有充分發揮稅收在控制污染中的調控作用：所以按照建立經濟可持續發展的要求對現有稅收體系進行完善,建立生態稅制,已經迫在眉睫。歐盟統計局1996年曾對環境稅做過定義:針對某種被使用或釋放會對環境造成特定的負面影響的物質單位使用(或釋放)量所征收的稅費。也可稱環境稅為以保護環境為目的，針對污染和破壞環境的行為征收的稅環境稅也可稱為生態稅?，F在大家對開征生態稅已經沒有不同的意見，但是生態稅如何開征，以及開征后所帶來的一系列的問題還有待研究，本文著重從開征生態稅的公平性上來做一研究：一、研究生態稅公平性的意義1.稅收的公平性稅收的公平性最早還是在17世紀,歷史上首次提出稅收基本原則理論是英國的威廉·配弟，他認為稅收應盡量公平合理,對納稅人要一視同仁。其后德國官方學派的代表攸士第亦提出“稅收課征要平等”。古典政治經濟學體系的建立者亞當·斯密在其1776年發表的《國富論》中,就把“平等原則”作為稅法的基本原則之一。19世紀后期新歷史學派的主要代表人物瓦格納的稅收立法思想中也包含了稅收公平性思想內容。進入20世紀以后的西方經濟理論中,就認為當代稅法的最高原則之一就是“公平”(另一最高原則是“效率”)。我國現在的稅收體制僅僅考慮效率和公平,而且在實踐中往往只偏愛效率而忽視公平,從而使稅收沒有真正起到調節分配收入的作用,只考慮完成每年稅收任務,不考慮稅收的經濟后果；只考慮財政年度的收入,不考慮經濟的可持續發展；只考慮當代人的利益,不考慮未來人的利益；只考慮人的福利,不考慮環境福利。西方稅收設計目標則是更為狹隘,要么在服從于政府官員追求本位主義的目標,局限于如何使本地區的超額負擔最少化來設計最優商品稅,要么從個人邊際效用出發如何使社會福利最大化來設計最優稅收,忽視了人與人之間的重大差別。這樣,無論是中國稅收還是西方稅收,在設計稅收時僅僅考慮人類自身的需要,而沒有考慮自然界需要。也正是由于這種錯誤指導思想,才導致了目前全球的生態危機。也正是為了彌補稅收設計這種缺陷,我們才提出新的稅收公平原則。新的稅收公平指導原則,既考慮了人的需要,也考慮了自然的需要;既考慮了經濟發展,也考慮了環境保護。那么怎么來理解稅收的公平原則，正如康德所說,在人們心中有一種先天的經驗,能直覺到“應該如此如此做”或者“不應該如此如此做”。具體而言,稅收公平原則應從經濟公平、社會公平兩個方面來解析。公平客觀上有兩個層次,第一層次的公平稱之為經濟公平,它是市場機制的內在要求,是在平等競爭的環境中,由市場機制所決定的分配原則來實現的。所以,各經濟主體之間由于各種內外部條件的不同,其所得到的報酬會出現較大的差異。故經濟公平是一種較低層次上的公平。公平的第二個層次稱為社會公平,它強調的是將人們的收入差距保持在全社會所能接受的合理范圍之內。稅收可以通過對納稅能力相同者征收同樣的稅,對納稅能力不同者征收不同的稅,來調節分配關系,以此實現社會公平,緩和社會矛盾。2.生態稅的公平性研究生態稅的公平性也有很深刻的意義，可持續發展理論認為，發展的目標是改善所有人的生活質量，部分人的生活質量的改善、社會兩極分化的發展不是真正的發展，在發展的機會和社會財富消費上，全人類包括當代人之間和當代人與后代人之間必須公平享有。在強調當代人在創造與追求今世發展與消費的時候，應承認并努力做到使自己的發展機會與后代人的發展機會相等，而不允許當代人一味地、片面地、自私地為了追求今世的發展與消費，而毫不留情地剝奪后代人本應合理享有的同等的發展和消費的權利。在我們十七大報告中也提到要構建和諧社會，構建和諧社會的一個基本理念就是要使得人們在整個社會的中充滿了和諧與公平。研究生態稅的公平性，主要從可持續發展的角度來考慮代紀公平；微觀生產單位的公平，中央與地方稅種劃分的公平；在國際貿易中我國出口企業與外國企業的公平；國家和社會的公平，公民之間的公平。下面就本文主要就代紀公平做一研究。二、代紀公平研究1987年,世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》中首次提出“可持續發展”概念:“既滿足當代的需求,又不危及后代滿足需求能力的發展?！弊匀毁Y源應在不同的代際之間進行平衡,強調對地球有限資源的可持續利用,強調環境作為人類生存條件和全球共同財富必須受到特別保護。自然資源是經濟發展的前提和基礎,對資源的消費必須保證可持續發展的需要。英國經濟學家A.C.庇古早在其1920年出版的著作《福利經濟學》中就提出,政府有責任保護子孫后代的利益。為了扭轉人類使用當代的自然資源過多而留給未來的資源過少的趨勢,政府應該通過稅收等手段來保護不可再生資源。美國學者T.佩基就此提出“代際多數原則”:當某項決策涉及若干代人的利益時,應該由這若干代人之中的多數來作出選擇。由于相對于當代人來說,繁衍不息的子孫萬代永遠是多數,因而從代際多數原則中可以得出下列推論:如果某項決策事關子孫萬代的利益,那么不管當代人對此持何種態度,都必須按照子孫萬代的選擇去做。[1][2][][]從資源代際配置的角度看,代際公平就是指資源代際配置在代際之間保持一種公平的關系,在代際之間形成一種公平的合理消費關系,不會出現某一期間過多的低效消費,也不會出現在某一期間過少的不足消費。其具體要求就是,要使資源消費的邊際產出與社會生產力與技術水平保持最優的比例關系,從而使資源消費保持在與社會生產力發展相匹配的最優水平。在保證代際公平的資源代際配置條件下,每期資源將按照當時社會的技術水平相應的最優邊際產出所決定的最優資源消費量進行消費。這樣,一方面表現為各期資源的最優高效消費,既不會造成某期資源消費的低效率,也不會造成某期資源消費的不足量；另一方面,也就可以保證各期社會生產力技術水平以其最優的速度進行發展,最終保證代際公平。但是在開征生態稅后，怎么來有效的平衡代紀之間的平衡，也就是如何通過稅收這個經濟手段來維持資源消耗與當時的社會技術水平相一致，最終達到代紀公平，這是個非常重要的問題。要解決好這個問題，筆者認為最重要的一點是解決好行為“外部性的問題”。行為外部性問題在代際之間表現為代際外部性,代際外部性問題的關鍵也是公平與效率的問題,即代際外部性所引發的代際之間公平性與效率的問題。在代際外部性的影響下,代際的“交易外部人”承擔了額外的成本卻并不能獲得其相應收益,其相應的收益由“交易內部人”獲得了；或者,代際“交易外部人”享受了額外的收益,卻無需承擔相應的成本。這必然會使行為的結果偏離帕累托最優的效率要求,并且損害代際之間的公平性。但是對于無論是資源消費不足抑或資源消費過度,都是不符合可持續發展對資源均衡可持續消費的要求的，也不能達到代紀平衡。資源消費不足,此時當期所消費的資源數量將達不到按照當時社會的技術水平相應的最優邊際產出所決定的最優資源消費量。這樣,就會延緩當期社會生產力技術水平提高的速度,達不到可持續發展對最優效率的要求。資源消費過度,此時當期所消費的資源數量將超過按照當時社會的技術水平相應的最優邊際產出所決定的最優資源消費量。這樣,一方面表現為資源當期消費的低效率,達不到可持續發展對最優效率的要求；另一方面,也造成了后代可消費資源數量的減少與不足,使后代社會所需的資源消費得不到滿足,從根本上損害發展的可持續性。在開征生態稅的國家，比如日本也遇到了這樣的問題環境稅將對日本經濟景氣復蘇帶來負面影響而持反對意見。經濟產業省(以下簡稱經產省)及經濟界從一開始就表明了反對的立場,認為環境稅引入后一味增長的稅收將給經濟帶來不利影響。2004年11月9日經產省向綜合資源能源調查會省能源部會提交了《非增稅前提下的減排約定》。此外,日本經團連9月21日在《關于平成17年度稅制改革的建議》中表示了強烈的反對,認為環境稅制約了國民和企業經濟活動的健全發展,極大地扼殺了日本的經濟活力,絕對不能容忍。日本經團連的會長奧田也多次表達了反對引入環境稅的意向。實際上,由于這里現實中與可持續發展相關的最嚴重的代際外部性問題,主要都表現為在資源消費過程中的代際負外部性問題。在資源的代際消費過程中,由于前代人作為“交易內部人”對當期存在的社會可消費資源具有絕對的控制權,相反,此時作為“交易外部人”的后代人由于時間上的代際阻隔完全沒有與前代人進行談判交易的發言權。因此,時間上的代際阻隔容易導致人類社會在資源消費過程中普遍的代際負外部性現象?；蚴潜憩F在作為“交易內部人”的前代人過度消費不可再生資源或過度消費甚至破壞可再生資源,導致作為“交易外部人”的后代人剩余可消費資源的不足或是耗竭;或是表現在作為“交易內部人”的前代人污染環境,過度消費或破壞環境這一復合資源,造成作為“交易外部人”的后代人生存環境惡化的現象。三、開征生態稅建議由于我國還沒有就開征生態稅有著具體的舉措，所以在這里本文只對開征生態稅如何達到代紀公平的原則性做一探討。正如前文提到的，由于這里現實中與可持續發展相關的最嚴重的代際外部性問題,主要都表現為在資源消費過程中的代際負外部性問題。所以應該適當提高生態稅的稅率，使得生態稅開征能夠在一定范圍內解決這個問題。1.通過征收生態稅，使得我國相對扭曲的資源價格體制恢復正常原來我國開征的資源稅以調節級差收入為主要目的，征稅范圍較窄，計稅依據不合理，稅率偏低，這些不可避免地帶來資源開采、使用中的負外部性問題，嚴重限制了資源稅應有的保護環境的作用。具體來說:(1)資源稅征收范圍過窄，單位稅額過低，造成資源的過度使用。我國資源稅征稅范圍目前只涵蓋了礦藏資源，加之單位稅額過低，使資源的價格明顯偏低，如水價格是國外水價的三分之一至十分之一、汽油價格不到歐洲一些國家的一半、焦炭價格比國際市場便宜50％。以資源為主要原料的下游產品的價格也偏低，從而導致自然資源遭受嚴重掠奪性開采和過度使用的惡果，影響可持續發展。我國單位產值能耗比率是美國的4.67倍，是日本的12倍。這除了反映我國技術落后外，也從另一個側面反映了過低的資源價格使企業不重視資源使用效率的問題。（2）稅率的設計缺乏對價格的反應機制，無法實現立法的初衷。隨著資源供需矛盾的突出，資源的價格必然會提高，但我國采用從量定額征收，使應納稅額與價格變化相脫離，其結果是企業為了追求暴利瘋狂地進行開采，而國家稅收占企業凈的比例卻大大降低。雖然近兩年我國對部分礦產資提高了單位稅額，但和價格的大幅攀升所產生的利相比可以說微不足道，沒能體現出反映資源真正價值、促進資源節約的原始意圖。所以當務之急就是盡快提高資源稅占資源開采企業的生產成本的比重，保護我們的資源不被過度開采，以利于代紀公平。2.開征對污染稅政府對污染者征稅，一方面,使施污染者支付一定代價；另一方面,又促使企業降低成本,減少污染量,提高社會整體福利水平。同時政府利用所籌集的污染稅補償受害人,施害者付代價,受害者得到補償,符合公平原則。如果不建立環境稅收制度,個別企業所造成的環境污染就需要全體納稅人繳納的稅款來治理,而這些污染企業就會以較低的成本來獲取較高的利潤率,顯然是不公平的。當然，開征生態稅是一個系統工程，僅僅只從待機公平的角度來看待生態稅的問題不免有些偏頗，但是不盡快建立一套行之有效的生態稅征收體系的話，我們的可持續發展不可避免地遇到發展瓶頸，我們的后代造成了代際資源消費的不可持續性