淺析農村信用社體制改革

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摘要：本文試圖從農村信用社的民主管理制度本身進行探討，研究民主管理制度與當前農村金融的相容性問題。本文的基本判斷是：正如自由競爭可能導致壟斷一樣，合作制所體現的民主管理是一種一廂情愿的制度構想，其所導致的內部人控制（或農村信用社主任的“土皇帝”特征）是民主制的悖論；因此，如果我們繼續堅持農村信用社繼續為三農服務的基本方向，必須在現實上放棄空想式的民主制度，實行農村信用社的國有或準國有化，在整體金融領域搞“反向剪刀差”。

一、引言：農信社體制的內在沖突

農村信用社的工作走不出困局，不能從根本上改觀的重要因素是體制不順。筆者就農村信用社體制的現狀與改革思路談一點初淺的認識。

合作制在政策上反復強調農信社是“農民自己的銀行”，不斷要求落實農信社的理事會、監事會、社員代表大會（以下簡稱“三會”）制度，可“三會”仍是形式主義。某市38家基層農信社，1999年、2000年沒有一家的“理事會”作過重大事項的決定、決議，“社代會”只是為了迎合上面的要求，完成上面的任務，應付檢查、考核而敷衍為之，“監事會”更是形同虛設。最近對該市38家農信社的監事會工作情況的全面調查表明，基層農村信用社“三會”的職責已讓位于聯社無所不包的行業行政管理。眾所周知，聯社一級真正的最高領導、決策機構是聯社黨委?！包h委領導和決策+強力行業行政管理+國家負擔經營風險”構成了農村信用社在運作中的國有制特征。因此，實際運行中的國有制管理，與名義上的合作制的形式，構成了農村信用社在體制上的一個基本悖論，造成了嚴重的認識上的混亂和實際工作中的無所適從，甚至導致部分缺乏實事求是精神的基層干部將工作往死胡同里做。

問題還不僅在此，考慮到農村金融管理人才匱乏的現狀和農民的基本信貸需求，我們發現，民主管理無力改變基層信用社的控制權結構——農村信用社必然控制在少數略有金融知識的人手中，而這些人就成為農村金融領域的土皇帝。換句話說，民主制的前提是“參與投票人員的偏好和可供選擇的侯選人的多樣化”，問題恰恰在于金融知識現實地掌握在少數人手中，農民根本無從選擇。因此，“三會”制度除了造成形式主義，耗費了巨大的人力、財力、物力，降低了工作效率，瀕添了農村信用社的經營成本之外，不可能形成任何實質意義上的產出。故，現實地考慮農村、農業和農民的信貸需求，以一切有利于農民信貸需求的滿足作為農村金融的現實出發點，我們發現，農村信用社放棄合作制，進而對整個農村金融進行制度創新已刻不容緩。

二、民主制的悖論：合作制的投票原則與內部人控制

農村信用社的合作制最初只是作為一種社會主義公有制的特殊形式而被確立的，直至上個世紀90年代以后，隨著改革的不斷深入才逐漸被賦予現代企業制度和法人治理結構的含義。本意是通過引入民主管理機制，從而構建一個能自我約束、自我發展、充滿活力的農村金融企業組織。合作制有效運行的基礎是民主管理。近幾年的實踐已表明，在農村金融領域大力推進以“三會”制度為主要內容和載體的合作制并未取得預期的積極效果，問題就在于“民主管理”這個基礎環節上。

1.理論與實際脫節導致農村信用社民主管理機制難于構建。從理論上講，合作制度是勞動和資本直接結合的一種特殊的公有制形式，它具有維護勞動權利和部分限制資本權利的本質特征，即強調全員聯合勞動和股份平均化傾向（限制大股東的存在，參與企業事務管理的表決權按人頭分配而不按股金分配），社員個人利益是通過勞動價值分配、股金分紅和對企業產品（服務）的優先交易權三種方式和企業利益掛鉤，從而促使社員積極參與企業的管理，努力為企業工作。但是現實有現實的特殊性，實際情況完全并非如此。首先，金融業不是勞動密集型產業，只有極少數社員能成為農信社的職工，參與企業的勞動，絕大多數社員不可能從企業獲得勞動報酬。其次，合作制的股本結構排斥大股東（農信社現行規定最大股東持骰不能超過總股本的2％），股本結構的過度分散，導致企業利益對任何單個股東利益的彈性很低，其結果必然是所有社員對企業經營的好壞漠不關心。第三，在農信社能提供的金融服務中（主要指信貸服務），作為股東的社員，充其量也只是必要條件，而不可能成為充分條件，因而不會對社員有特別的吸引力。上述的分析和基層的實際情況是一致的，社員沒有社員意識，對信用社的工作普遍不感興趣，社員的入股動機有三類：一類說股金比存款利率高，合算；一類說因為農信社工作人員上門勸說；一類說以為入了股就能貸款。有一點是可以肯定的，那就是沒有社員能找到主人翁的感覺，沒有社員認為農信社經營的好壞與他們有直接關系，事實上也沒有直接關系，普遍股金存款化的現實難于改變，農信社的虧損最終是國家兜底。這表明農村金融的合作制違背經濟規律，屬于“生產關系不適合生產力發展狀況”的矛盾，我們應從體制上進行審視和反思。

2.農村信用社外部條件限制，使民主管理機制難以實現。合作制不能有效實現民主管理，構建健康、高效的法人治理結構，主要是這種企業制度本身的先天缺陷與現代金融業不相適應所致。不僅如此，農村信用社的外部條件也制約著民主管理的實現。中國廣大農村經濟、文化發展很不平衡。按照現行作法，農信社的設立以鄉鎮劃片，許多情況下在落后農村的一個狹窄的區域內，湊出有議事能力、管理能力的“三會”班子十分困難，何談民主管理。農村金融企業制度的選擇不能忽視中國農村社會文化的發展狀況。

3.民主制下內部人控制的必然性和“鄉鎮企業病”的產生。由于農村經濟的發展現狀、農村金融機構布局和農村居民的信息與金融知識結構，三會的民主制本身發生扭曲幾乎是必然的后果。由于農村信用社社員在選擇王任方面往往別無選擇，致使該民主權利的實際履行比基層政權的直接選舉還要復雜得多。信用社主任人選往往是確定無疑的，因此，對其個人的外在所有者激勵基本無從談起，內部人控制也就是順理成章的制度后果，在理論意義上，中國農村信用社的內部人控制問題與西方經典意義上的信息不對稱導致的內部人道德風險存在一定差別。前者是解集約束，后者是信息約束。在解集約束下，所有者（社員）和信用社主任都意識到其職位的“舍我其誰”性，因而后者的行為往往取決于主任個人的道德品質與獻身精神。在信息約束下，內部人的不良行為往往要在隱蔽狀態或高等級技術狀態下進行，致使外部人員（所有者和監管當局）無從觀察，或因缺乏必要技術手段即便可以觀察卻無從準確判讀。因此，中國農村信用社內部人的非規范行為是無法通過經典意義上的治理結構安排加以妥善解決的。這就是所謂的“鄉鎮企業病”：在80到90年代，絕大部分存在鄉鎮企業的農村地區都出現了集體資產被內部人濫用的問題；其解決途徑只有兩個，一是回歸公有，二是徹底私有化。一般地，各地選擇了后者，實行股份化改制，變為內部人持股企業，以解決激勵問題。對于農村信用社而言，金融機構的高負債性和技術特質性，使得私有化成為一項高風險的制度選擇——小額出資無法阻止信用社內部人的道德風險。因此，我們必須找到一條解決內部激勵問題的路徑。

4.復雜的國情不允許農信系統真正實行合作制，使國有制內核成為客觀取向。從50年代農村信用社組建至今，由于歷史原因，整個農信系統已累積了數額巨大的壞賬，部分農村信用社的支付風險問題將會長期存在，若全國30000多個農村信用社中任何一個發生存款不能兌付事件，如果政府坐視不管，勢必在某個地區甚至全國整個農信系統引發超級“多米諾”現象，出現全局性的金融危機，危及整個國民經濟。從這個意義上講，中國的農村金融問題，已不只是經濟問題，更主要是政治問題。因此，在農村信用社的現實運作中，無論是地方政府還是監管當局，甚至社員自身，都沒有把“三會”真正當作信用社的最高權力機構。

首先，從現實風險化解看，由于人民銀行的地市中心支行和縣支行事實上具有“保一方金融平安”的職能，當前700多億的對農信社再貸款也充分體現了其化解支付風險的力度和責任。既然存在責任，則相應介入治理結構的權力分配是是順理成章的。其次，畢竟在人民銀行的金融監管部門存在更具備金融知識的人員，其監管可以彌補社員的知識與信息缺陷，對內部人構成現實與潛在的威脅。最后，既然信用社主任的權力不能無限擴張，那么依靠“上級”進行行政上的控制是必然且必需的——聯社取得事實上的管理權也順理成章。這里還必須指出，一般，信用社分布于廣大農村地區，人民銀行的監管存在地理分布上的難度；聯社管理的引入可以簡化管理環節：只要控制聯社主任，相應的問題就可以在一定程度上得以解決。

因此，為了填補治理結構層面的權力真空，作為替代性治理結構，農村信用社實行了人民銀行管理行業和業務監管、聯社黨委起領導作用的基本治理格局，國有制內核基本形成。

三、民營化與準國有制：改革倒退還是理性選擇？

對當今農信系統外殼上推行合作制，內核實行國有制的矛盾作法所造成的負作用，確實在人們的思想上和具體的工作中影響非常大。農村金融的體制到底怎么安排，路徑如何，我們在此提出自己的觀點和構想。內容要點如下：

（一）遠期戰略：所有制的民營化

第一，我國農村金融的發展，一定要走民營化的路線，并要盡快起程，迅速鋪開民營農金企業的組建試點工作。但是，對于經濟欠發達地區，民營化僅僅是遠景。在民營化上，可采用股份有限公司和有限責任公司兩種形式。兩種形式各有所長，互為補充。這里有兩個問題值得注意。一個問題是由于資本天然會逐利，那么農村商業銀行自身會有向城市商業銀行演變或冷淡“三農”業務的內在傾向，政府對此要有配套的政策措施，既要有政策上的限制，也要有政策上的支持。首先對農村商業銀行的服務對象、服務內容、市場定位要有詳細的硬性規定，甚至細到禁止、授權、義務都清清楚楚。其次，政府對農村商業銀行要有必要的政策扶持，以平衡資本逐利的原動力。另一個問題是農村商業銀行的政策定位必須符合和促進、支持農村社會城市化進程，這畢竟是社會發展的必由之路，這方面政策要“與時俱進”，提法上避免下面產生思想誤區。新機構必須重新組建，不要在現有農信社的基礎上剝離不良資產后進行改制。改制企業易患后遺癥，弊大于利。

第二，一邊放手培植、發展民營機構，一邊對現存國有農信系統進行戰略收

縮，為民營機構騰出業務空間，若干年后，充滿活力的民營農金組織充盈農村社會，現今農信社系統最后收縮蛻變為國有農金資產管理公司，其職責為管理計劃經濟時代和經濟轉軌時期形成的不良資產，不再經營農村的商業銀行的業務，同時可考慮讓其具有部分國家政策性銀行的職能，為農村社會的發展承擔政策性義務。要保障順利實現上述的農金體制改革安排，政府需要著重做好三件事：1）建設一支高素質的金融監管隊伍，保障央行具備足夠的監管手段和監管能力，這點特別重要，事關改革的成敗。2）大力提高農村社會的法制觀念和司法機關的司法水平，改善農村社會的信用環境和執法機關的工作作風，便于金融企業的業務開展和運作。3）加強宣傳工作，引導農民對市場化條件下的商業銀行（尤其是民營商業銀行）及其業務有一個正確的認識，在思想觀念中劃清銀行與政府的界線，根本上改變目前農民的意識中普遍將銀行和政府扯在一起的狀況，為政府從金融風險最終“買單者”的身份中脫離出來創造社會條件。

（二）近期：治理結構的準國有化

第一，在近期，對現存農信系統的體制安排放棄不切合實際的合作制大方向，回到正宗的國有制路線上來，正視股金存款化的現實，將信用社的產權重新界定為國有。結束形式上的合作制，事實上的國有制的矛盾狀態，以便澄清思想認識，保持政令暢通，提高工作效率，避免不必要的人、財、物的消耗。特別是，在農村地區金融業存在農村信用社獨家壟斷的情況下，實行準國有制是一種最優選擇。其基本概念是，繼續堅持農民的名義所有權，明確其集體所有制地位，引入并強化內部管理，把責任明晰化，一切以滿足農民正常、合理信貸需求為出發點。依靠外部行政壓力解決信用社主任的激勵問題。

第二，考慮到三農的政策性特征，金融監管當局和財政當局必須考慮至少在近期實行扶植農村金融的“反向剪刀差”策略。必要的補貼和調撥是必要而迫切的。一方面，農村經濟發展和農民純收入的提高意味著真正內需擴張的起點，具有宏觀經濟效果，當局應該充分意識到這一點。第二，國家的職能之一是實行轉移支付，特別是對于社會弱勢集團的轉移支付，即便該弱勢集團不具備任何宏觀經濟貢獻。這里的反向剪刀差是針對過去的補貼重工業的“重工輕農、重重輕輕”戰略而言的。欠發達農村地區的低市場發育、農村信用社在金融領域的壟斷性、準國有和反向剪刀差可以看作是一組相互默契的制度背景和制度安排。

綜上，我們的觀點并不意味著改革的倒退，并不認為國有制是我國金融業發展的基本方向，而是認為在當前農村金融領域，農村信用社的準國有化是一種合理、現實的選擇。民營化是改革的基本方向，但民營資本從何而來是一個現實問題，遠水不解近渴。改革應該是迂回的，特別是難度較大的農村金融體制改革，一步到位的可能性很低。我們提出的準國有化只是近期的現實抉擇，一切設想的出發點是滿足三農發展。事物發展的基本規律在于不斷否定自身和螺旋上升，畢竟，隨著農村信貸出現實質性起色，民間資本必然隨之壯大，那才是真正進行農村金融所有制改革的現實起點。