論我國金融監管低效

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[摘要]“如何提升金觸監管的效率”：加強金融監管力度”一直是金融界和理論界探討的熱點問題．本文擬從我國改革的特點入手分析其對金融監管效率的影響，得出我國金融監管需要選擇“合理性標準”．現階段金融監管中存在的一系列問題隨著改革的推進與市場經濟的深化將逐步得到解決．

[關鍵詞]金融；監管；低效；分析

金融監管．作為保障金融體系安全運行、防范金融風險的必要手段，歷來是各國政府和金融監管當局十分關注的問題．對于監管機構的設立．監管權限的約束，以及監管標準的制定都是十分審慎的．尤其是20世紀90年代以來，世界上金融危機的頻繁爆發，更是使得各國政府和金融監管部門將監管重點從合規性監管轉向對金融風險的控制與預防．我國的金融監管自中國人民銀行獨立行使金融監管職能以來，監管體系不斷完善，監管力度也逐漸加強．但就監管效果而言，卻不盡人意，消極金融現象時有發生．關于監管低效的原因是綜合性的，本文從金融體制改革的路徑選擇與金融安排上．分折造成目前監管低效的必然性．

一金融監管所面臨的壓力

長期以來，我國的大多數金融機構以單純追逐資產的增長作為自己的經營戰略，完全依賴于表內業務的增長，而忽視了表外業務的發展，金融創新不足，導致金隨機構資產效益低下．對新的資金來源過度依賴，使高息攬存的行為時有發生，嚴重擾亂了我國的金融秩序，也使得金融監管陷入了困境．

首先，從金觸機構的行為來看．方面，由于市場競爭日益加劇，優質資產的總置有限，與金融機構資產增長欲望無度，形成尖銳矛盾，致使金融機構的優質資產占比下降，信貸風險持續增大，有問題貸款普遍增多，資產風險不斷攀升；另一方面，金融機構為維護其市場形象與公眾信譽，從而提高其必須資金的能力，不得不相應降低成本控制預期，用超負荷的成本費用掩蓋長期積累起來的資產風險．這些都使得金融監管面臨隱性風險的挑戰．

其次，金融機構面對市場競爭，也愈來愈重視發展表外業務與金觸創新．這無形中又增加了金融監管的難度．金融創新的動力大多來源于規避金融監管，這就要求金融監管要不斷發展以適應新的要求。既要審視監管范圍是否有效，更要改進與創新監管手段．

再次．巴塞爾銀行委員會于1999年了《新資本充足率框架》征求意見稿，對于規范與統一全球銀行監管標準做出了進一步的努力．它主要通過三個文柱來控制銀行風險，其中特別強調了監管當員對象個銀行資本變動狀況進行持續性檢查的重要性與凸現市場監督在控制銀行風險方面的作用．這就要求對銀行監管文化方式與技術等方面進行重大改革．從而使對資本充足率的評估從僅僅以比率為基礎的靜態標準轉向更全面、更符合實際購動態考察方法．在不久的將來．監管者不但需要對技術創新、新金融工具的產生及全球性金融井購風潮作出快速的反應，而且需要在業務監管方面與國內外的有關監管當局密切協調與合作．這將是來自于金融全球化的巨大壓力．

我國的金融監管如何加大力度，迎接這三大挑戰，是迫在眉睫．否則．加入wTo后，國外金融業送入中國市場，那時所面對的將是一個更為復雜的環境，下面就金融體制改革路徑與金融制度安排對金融監管的影響進行分析．

二漸進式改革路徑帶來的金融監管低效．

中國的經濟體制改革是一種漸進式的改革，即試圖在不觸動原有利益格局的情況下，緩慢推進改革步伐．20年的經驗與成果也充分證實了漸進式路徑選擇的正確．但是，相對于前蘇聯、東歐，我們的成功是源于初始條件的不同．還是改革方式有異呢?就此．國內外經濟學家看法存在較大差異．其實人們忽略了貸幣化水平差異這一重要的條件．正是由于人們強調初始條件時，未考慮貨幣化水平的差異，因此金融因素就不能進入研究視野，而事實上，在改革過程中，隨著則政支持型經濟向金融支持型經濟的轉軌，金融因素對經濟增長的貢獻日漸顯著．如果把貨幣化水平或金融因素放入視野之中．則漸進式改革路徑的選擇正是源于初始條件的差異．換言之，就是由于金融因素的差異．

可見，金融因素差異決定了改革路徑的選擇，也決定了．金融體制改革本身將采取漸進式的改革模式．由于在漸進改革中需要巨大的金融支持．從某種意義上也就限制了金融體制的激進式模式的選擇．也正是如此，才使得金融業一方面要為漸進式改革提供支持，另一方面又不得不在自身維艱的改革模式中產生金融監管低效的必然無奈．

1．經濟體制改革依賴于弱金融的強力支持．必然導致監管低效．改革初期，國有企業的市場負憤串接近80％．其中80％的企業達到90％以上；在20世紀8D年代后期90年代初期．銀行注入國有企業的凈資金流量高達GDP的7％—8％．另據肖耿的研究，在中國每年所注入的生產與投資資金中，預算資金的份額由1972年的92．3％降到1991年的24．2％，這種減少在流動資本中尤為顯著由1972年的57．2％下降到1991年的0．6％，而國有銀行在新注入的資金中所占份額則由7．7％上升到75．8％。其中流動資本占比更是由42．5％上升到99.4％．1996年國有銀行所注入的生產與投資資金占比為84．6％．其中流動資本占比為99．3％．這一系列數據，無一不昭示著體制內的增長與體制的平穩過渡都源于金融的巨額支持．再來看中國經濟順利轉軌過程中存在的巨額金融補貼．在1985—1994年間，通過財政渠道給國有企業的各類補貼約平均折合GDP的5．63％．其中各年財政補貼從1985年占GDP的7．5％下降到1994年的2．2％，與此同時，通過國有金融渠道的隱性補助卻在迅速上升．單單以低利串信貸和末歸還本金形式統計的金融補16就占GDP比重平均為1.72％．1992年高居3．6％．其次，在財政補貼中，也含有一部分金融的貢獻．這是因為國家財政也同樣從國有金融那里獲得了大筆的金融支持．據統計，1987-1995年間，中國公共部門(包括政府預算與國有企業)的赤字平均占GDP的11．16％，而通過金融渠道融資占GDP的比重高達7.09％．另據有關資料顯示，國有銀行對國家財政的金融支持一直是國家控制金隘的主要收益，平均占總收益的比重為55．55％，1996年其總額達到4067．7億元．這其中有相當一部分轉化為國有企業的補貼．再者，國有企業對國有銀行的過度負債和大量不良債權，事實上也是國家對國有企業的一種金融補貼．

通過以上分析，不難看出，一方面由于體制內企業效率普遍低下，自有資本嚴重不足，對金融機構存在十分強烈的依賴性；另一方面金融機構本身的資本比率也十分低下．而為了滿足改革的要求，弱金融又必須提供強有力的金融支持，這勢必進一步惡化金融機構的資產質量．單就簡單的審慎監管、這樣的金融機構都難以合規，更夠不上什么效益監管的高度了．從另一個角度看．這其實也束縛了金融監管當局的手腳，無法加大監管力度，也無法提高監管標準，自然使金融監管流于合規性與準入的形式．毫無效率可言．

2、金融體制改革的漸進模式必然造成金融監管低效．中國金融體制改革是邊際改革，總體思路是要將發達市場經濟國家的金融制度移桓到中國．但在移植方式上不同于前蘇聯和東歐的激進式改革，而是一種漸進式的、緩慢推進的改革．這種特征在20世紀90年代表現得相當明顯．例如．成立了三家政策性銀行以剝離國有銀行的政策性業務．試圖將商業金融與政策金融分開．但由于國有企業的困境，國有銀行的倍貸壓力并未減輕，遂又提出大力發展金融市場，擴大直接融資比例．但在改革進程中仍未解決政府與銀行不分的問題．也正因為如此．使得金融監管當局陷入尷尬境地一方面政策性銀行負擔政策性業務；另一方面商業銀行也背負政策性業務．監管當局無法真正以商業銀行的標準去要求它們．這種情況當然不是金融缽制改革的初衷．而是由于存在政府與銀行不分的現狀而不可避免的．金融體制的漸進式改革模式勢必使金融機構陷入到一方面被解放出來追逐效益另一方面又背上新的政策性業務的矛盾之中．勢必使政府處于一方面急于培育出具備市場競爭能力的真正意義上的商業銀行：另一方面又迫于經濟發展放不下強制型金融支持的兩難境地．政府與金融機構都處于轉軌的環境中，左右為難、也使得金融監管無處著力．

3．自上而下的金融體制改革路徑造成全融監管低效．中國金融體制改革從一開始就是在政府控制下的自上而下的改革．從中國人民銀行獨立行使中央銀行職能、專業銀行分設，再到政策性銀行的成立，無不都是在政府的推動下完成的．也正因為在金融體制改革中有政府的參與，從而極易產生尋粗行為與內部人控制的問題．尋租理論所認為的租金是指由于政府對市場進行干預和控制．抑制了市場的公平競爭，造成資源的稀缺性，從而形成的額外利潤．就中國經濟改革過程而言，金融資源無疑是一種稀缺資源，它的分配并不是依循市場規律來進行的．反而帶有一些行政分配的意味(尤其是在改革初期)．而金融資源的價格——利率并沒有實行市場化，這樣在市場利率與規定利率之間存在的價差使形成了租金．也成為金融機構尋租行為的利益驅動．金融機構的尋租行為(甚至包括與地方政府協同的尋租行為)無疑加大了金融監管的難度．

4．與金融尋租緊密相連的內部人控制問題，也使得金融監管的效率大打折扣．國有銀行的產權雖歸國家所有，但是并沒有形成有效的監管機制．這就為內部人員進行內部控制提供了可能．金融機構內部人為獲得額外收益，想盡辦法．鉆金融監管的漏洞．如果說金融尋租通過金融資源的轉移，有可能符合了金融資源追求效益的市場特性，從而提高資金利用效率．但是由于內部人控制問題的存在．致使內部人會因為追逐收益最大化而進行“逆選擇’或是帶來道德風險．最終使國有金融資產流失“道德風險”與“逆選擇”的存在又為金融監管樹立了一道屏障．影響金融監管的效串率．

5.由于存在金融對經濟增長不容替代的支撐作用，因此．中央政府乃至地方政府都充分認識到擰制金融資源對于經濟發展的積極意義．因而作為金融控制的主體也使得監管者本身在監管過程中存在監管寬容，所謂監管寬容是指監管者盡量不行使構破業銀行逐出業外的權力．試想．如果監管考完全銨效益標準將其逐出業外的話、又怎么能保證經濟發展所需的巨額金隘支持呢?萬一對儲蓄與投資者的信心產生影響，那豈不是得不償失，在種種顧慮之下，監管寬容的存在致使市場懲戒機制不力，金融監管的效率也就無從保障．

三金融制度的過渡安排對金融監管效率的影響

在轉軌經濟條件下是進行壟斷性的金融制度安排．還是迅速引入非國有的或國家不進行直接控制的競爭性金融制度安排，這是金融制度安排的主題．在轉軌經濟條件下、純粹的市場金融制度無法提供足夠的貨幣供給．在流動性偏好的假設下，如果不配合以適當的過渡金融安排，將會出現貨幣供不應求的局面，從而難以動員足夠的儲蓄資源．轉軌中的經濟也會因無法獲得及時而有力的金融支持而呈“J型”下降．如果迅速引入競爭性金融安排將使國有金融機構面對一個均衡的高利率水平，也就意味著國家要支付更大的成本去動員儲蓄來為國有經濟提供金融支撐．所以在轉軌時期，對金融制度必然是一種過渡安排．

隨著體制外企業的不斷成長，非國有企業產出的迅速增長被納入地方政府的效用函數．于是地方政府開始為體制外企業尋求金融支持，由于金融制度的過渡性安排．體制外金融機構很少，大部分仍是體制內的國有金融成分，顯而易見．地方政府為體制外企業尋求金融支持的行為本身就意味著要與國家爭奪金融資源的使用權．這其中又會產生新的尋租行為，影響金融監督的效率．

另外，也由于這種過渡性的金融制度安排使得體制外金融比例太低，從而不能對體制內金融形成有效的外部約束．出于政府主要將金融作為融資的工具而不是作為降低交易費用的制度安排，因而只注重金融量的粗放擴張，為金融監管造成一定的難度．而漸進式改革具有的邊際效益遞減與邊際成本遞增的特性也使金融控制成本不斷攀升，造成金融監督成本的相繼上揚．另外，由于市場懲戒機制的不完善，致使金融機構不考慮信用風險的單方面趨利行為不可避免地也對金融監管的有效性提出了疑問．除此之外．政府為經濟增長尋求金融支持所導致的監督寬容與金融監管的有效性呈現負相關的狀態．

以上這些都是金融監管低效的原因所在、究其本質、是由于我國處于經濟轉軌時期．必然會存在一些使金融監管效率沖抵的因素，如何找出在這種特殊的歷史時期最有效的監管手段，如何在不喪失金融效率、不阻礙金融對經濟增長的支持作用的同時，使金融監管切實發揮其防范金融風險。防范金融機構的“道德風險”與“逆選擇”的作用．換言之．如何在經濟轉軌時期尋求一種符合“合理性標準”的金融監管力度，才是需要考慮的重點．“合理性標準”是哈羅德·孔茨提出的一種決策標準．他認為在合理性的限度之內，要根據各并變化的性質和風險大小而盡其所能地作出最好的決策．金融監管的選擇也是這樣．要依據所處的不同經濟發展階段采取不同的尺度與力度．當然，要滿足“有界的合理性”．