淺析金融管理方式的發展

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內容提要：隨著金融混業經營與金融全球化的深入發展，世界各國的金融監管模式已發生了很大變革?，F階段，我國金融監管制度可借鑒美國的分層監管模式與歐洲的單層監管模式，選擇綜合監管與分立監管相結合的組織形式。雖然我國金融業正逐步走向混業經營，但由于全球化和混業的廣度和深度不夠，因此實行統一監管還存在許多困難。

關鍵詞：金融監管；模式；發展趨勢

金融監管是金融監管當局基于信息不對稱、逆向選擇與道德風險等因素，對金融機構、金融市場、金融業務進行審慎監督管理的制度、政策和措施的總和。金融監管模式則是指一國關于金融監管機構和金融監管法規的結構性體制安排。金融混業經營與全球金融一體化的日漸深入，不僅導致各國的金融運行格局發生重大變化，同時也推動了全球金融監管模式的變革。

一、金融監管模式變革特征：

1、從分業監管向混業監管轉變。以1999年美國《格拉斯一斯蒂格爾法案》的廢除為標志，全球的金融業務日益向混業經營的方向轉變，與之相適應的金融監管模式也日益朝著混業監管的方向演變。美國舊的金融監管體系采取按不同金融機構的類別進行縱向分別立法、分別監管的模式。如銀行領域有《格拉斯一斯蒂格爾法案》(由美聯儲等機構實施對貨幣存款機構的監管)，保險領域有《州保險法》(由州保險理事會對保險公司實施監管)，證券領域有《證券法》、《證券交易法》和《投資公司法》等(由證券交易委員會實施監管)。1999年實施《金融服務現代法案》后，美國采取了聯邦政府、州政府與專門機構分層的金融監管模式，綜合監管與分立監管相結合。與此同時，英國、日本等國也通過金融改革建立了統一的監管框架。統一監管提高了復雜金融聯合體的監管效率，實現金融監管的規模經濟，順應現代金融業混業經營的潮流。

2、從機構性監管向功能性監管轉變。機構監管是按照金融機構的類型分別設立不同的監管機構，不同監管機構擁有各自職責范圍，無權干預其它類別金融機構的業務活動。功能性監管是指依據金融體系基本功能而設計的監管。功能性監管關注的是金融產品所實現的基本功能，以金融業務而非金融機構來確定相應的監管機構和監管規則，減少監管職能的沖突、交叉重疊和監管盲區。同時，功能性監管針對混業經營下金融業務交叉現象層出不窮的趨勢，強調跨機構、跨市場的監管，因而可以實現對金融體系的全面監管。最后，由于金融工具所實現的基本功能有較強的穩定性，使得據此設計的監管體制和監管法規更有連續性和一致性。

3、從單向監管向全面監管轉變。從監管內容上看，由于金融工具的不斷創新，各國監管當局相應地擴大了金融監管的范圍，從單純的表內、表外業務擴展到所有業務。從監管重點來看，以往的金融風險監管側重于信用監管，但銀行還可能因為其它風險而陷入經營困境，因此當前國際金融業的監管除信用監管外，還重視市場風險、經營風險等。從監管范圍上看，國際金融監管也從單純的資本充足率的監管轉向以最低資本標準、監管當局的檢查及市場自律三個層次的全面監管。2001年巴塞爾委員會頒布《新資本協議》咨詢文件，繼承了1988年老協議中以資本充足率為核心的監管思路，同時吸取《有效銀行監管的核心原則》中提出的銀行監管的“三大支柱”原則，即改進最低資本要求計算框架、發展監管評價程序以及強化市場自律。

4、從封閉性監管向開放性監管轉變。金融全球化發展趨勢，主要表現為國際資本的大規模流動、金融業務與機構的跨境發展和國際金融市場的發展。然而金融全球化也同時帶來了許多負面的影響。巴林銀行的倒閉，使各國監管當局認識到各國的信息溝通對于加強國際銀行及其經營活動監管的重要性。國際金融危機的頻頻爆發，使得全球范圍、地區范圍及雙邊范圍內各個層次上的國際銀行監管合作都得到了長足發展。一國的金融安全及經濟安全與國際金融市場波詭云譎的變化息息相關，金融全球化使各國的監管哲學發生重大變化，金融監管從國內單邊監管轉向國內國際的多邊監管，從封閉性監管轉向開放性監管。

二、中外監管模式探討：

1、美國的分層監管模式。美國在1999年之前實行個別立法、分業監管的體系。《現代金融服務法案》頒布之后實行橫向綜合性監管。美國的金融監管錯綜復雜，既包括基于聯邦法設立的監管機構，也包括基于州法設立的州政府監管機構，而且對銀行、證券和保險又分別設立監管機構，這樣美國的監管體系包含聯邦政府、州政府與專門機構三個層次。對銀行的監管有四個獨立的機構：美聯儲（FRB）主要負責監管州注冊的聯儲會員銀行（1999年之后美聯儲擁有對金融控股公司進行全面監管的職能）；聯邦存款保險公司（FDIC）負責監管所有州注冊的非聯儲會員銀行；貨幣監理署（OCC）負責監管所有在聯邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機構；儲貸監理署（OTS）負責監管所有屬于儲蓄機構保險基金的聯邦和州注冊的儲貸機構；國家信用社管理局（NCUA）負責監管所有參加聯邦保險的信用社。除貨幣監理署和儲貸監理署在行政上隸屬財政部外，其余3家則為獨立的聯邦政府機構。

由于美國政治上實行聯邦制，因而金融監管也采用聯邦法和州法雙軌制度。對銀行監管除了以上提到的聯邦政府監管機構外，每個州又都設有自己的監管部門，通常稱之為DFI，主要負責對本州注冊的銀行，尤其是本州注冊的非聯儲會員銀行的監管。這樣美國的銀行同時處于聯邦和州兩級政府的雙重監管之下。

2、歐洲的單層監管模式。德國是最早建立獨立的綜合金融監管機構的國家，這主要是由于德國長期實行全能銀行制度，銀行可以同時兼營證券和保險業務。值得一提的是，德國和美國都屬混業經營，但兩者卻存在很大差別，德國是基于銀行內部的綜合經營，而美國是通過金融控股公司實現的混業經營，這是導致兩國金融監管模式存在差異的一個直接原因。德國實行單層的綜合金融監管制度，早在1961年，聯邦德國通過了《銀行法》，授權建立聯邦銀行監督局（隸屬于德國財政部），統一實現對銀行、證券與保險業務的監管。

但銀監局并非德國唯一的金融監管機構，與此同時，銀監局自身缺乏分支機構，必須借助于德意志聯邦銀行的機構和網點，因此德意志聯邦銀行被要求參與銀行監管。兩者具有明顯的職責分工：銀監局負責制定和頒布聯邦政府有關監管的規章制度，德意志聯邦銀行負責對金融機構的各種報告進行分析，進行日常的監管活動。銀監局的主要職責是防止濫用內部信息、不定期收集監管信息以及監督重大的股權交易等。在涉及銀行資本金和流動性的重大政策問題上，銀監局需征得德意志聯邦銀行的同意。除此之外，德國還專門設立“聯邦證券交易監督局（證監局）”負責對證券交易所、證券交易業務的管理。因此德國的金融監管以一架飛機作比喻的話，就是以銀監局為機身，中央銀行與證監局作為兩翼的綜合監管模式。

3、我國銀監會設立前，實行的是由中國人民銀行、中國證監會、中國保監會分別對銀行業、證券業和保險業進行監管的分業監管模式，而中國人民銀行兼具監管銀行和制定貨幣政策的雙重任務。隨著金融形勢的發展，傳統的金融機構性監管模式(中央銀行監督銀行業、證券監督管理部門監督證券業、保險監督管理部門監督保險業，彼此相互分離和獨立)已經不能適應新的發展要求。以中央銀行對銀行業的監管為例。在新的金融格局背景下，中央銀行監管銀行業面臨兩難選擇：一方面中央銀行要負責貨幣政策的穩定，要密切關注商業銀行的貸款規模與通貨膨脹指數；另一方面，中央銀行又要注意商業銀行的證券交易風險，保證商業銀行具有充足的流動性，防止商業銀行陷入流動性危機。由于中央銀行的主要職責在于制定適當的貨幣政策，以保證幣值的穩定，因此客觀上存在著中央銀行只注意貨幣政策而忽視監管銀行金融業務的可能，尤其是當貨幣政策與商業銀行的流動性需求之間產生目標沖突時更是如此。

2003年3月10日，十屆全國人大一次會議舉行第三次全體會議，會議經過表決，通過了十屆全國人大一次會議關于國務院機構改革方案的決定。方案將中國人民銀行對銀行、資產管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構的監管職能分離出來，并與中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行業監督管理委員會。由此，我國形成了銀監會、證監會和保監會共同負責金融監管的格局。

從監管模式可見，無論是美國的分層監管還是德國的單層監管，都是一種基于混業經營的功能性監管。美國、德國采取綜合監管與專門監管相結合的方式，而英國、日本采取大一統的監管模式，我國則采取“分業經營、分業監管”模式。各國的金融監管體系都是根據現實的國情傳統與變革相結合的產物。

三、我國金融監管模式要求及發展趨勢：

1、對我國金融監管模式的要求。我國監管者分別對不同對象進行監管、彼此間相互脫離的機制已經不再適合新的金融體制。原因在于：國際競爭和技術創新(主要是信息技術)越來越模糊金融機構之間的界限，金融機構往往同時經營多種業務。如銀行并購保險公司從事保險業務、商業銀行和保險公司都是開展基金管理業務等等。這意味著單個金融機構業務的多元化將涉及多個獨立的監管者。在這一背景下，如果多個監管者同時對同一個單獨的金融機構實施監管，那么將必然造成監管重復、監管低效和浪費成本。于是，功能性監管的思路和設想應運而生。

功能性監管是指中央銀行同其他功能監管者(包括證券交易委員會、商品交易委員會、證券交易商協會、保險委員會)相互配合，共同識別單個金融實體的風險以及整個金融持股公司的整體風險。功能性監管有兩大優勢：首先，在分業監管條件下，金融監管機構各自為政，相互之間的協調、溝通比較困難，監管效率不高，監管成本增加，隨著金融市場的不斷發展變化，金融監管機構一體化(即統一監管)應比分業監管更為有效。其次，金融機構的混業經營現象已經越來越普遍、甚至成為一種趨勢，尤其是通過并購產生了眾多的金融集團，在這種背景下，建立統一的金融監管機構能夠全面覆蓋各類金融機構，堵住金融監管漏洞。

2、我國金融監管的發展趨勢。結合我國的具體國情，特別是從我國金融發展的現狀來看，我國似乎逐漸出現了混業經營的現象。一方面，隨著我國成功加入WTO，無論是金融產品的交易，還是金融組織、金融市場之間的合作與結合都將從廣度和深度上日益加強。從業務合作到股權重組都將使我國金融與全球金融的聯系更加緊密，即金融全球化對我國金融的影響日益深遠。與此同時，隨著我國金融與國外金融的聯系日漸緊密，國內分業經營與全球混業的趨勢、國外大型金融集團的合作使得監管的難度更加凸顯。另一方面，從國內的情況來看，盡管金融混業還沒有成為金融發展的主流，特別是還存在著一些金融混業法律上的障礙，但是，不同金融部門間的業務合作和交叉、金融集團的發展等已經初露端倪。例如，中信集團、光大集團，以及中國建設銀行控股中金公司、中國銀行組建中銀國際等；而銀證合作、銀行與基金的合作等這些不同金融機構在業務方面的相互結合更是勢不可擋。這既是金融機構本身發展的需要，也是金融滿足經濟發展需求的趨勢。

值得注意的是，盡管在我國存在金融全球化與金融混業對統一監管的客觀要求，但由于全球化和混業的廣度與深度不夠，從而決定了目前我國實行統一監管還存在許多困難。一方面，我國金融融入全球金融的程度還不深。多年以來，我國的金融業可以說一直處于未開放的狀態；最近一些年，我國金融業盡管從業務合作到股權合資逐漸開放，但很顯然開放的規模和比例都還非常小，尤其是作為金融體系核心的銀行業(以四大國有商業銀行為主)更是如此。另一方面，我國金融“混業”的規模和比例還較小。就金融組織體系來說，無論是銀行業、保險業還是證券業，獨立的金融機構占絕大多數，還是一種主流。銀證合作、銀行代銷基金等也還僅僅是表層的業務合作，完全突破分業界限的分屬不同金融行業的業務交叉、股權交叉等也才剛剛開始。除此之外，法律也還沒有為混業金融提供暢通的途徑。這些都決定了金融統一監管短期內在我國還缺乏緊迫性、缺乏穩固的基礎。

可以說，到目前為止，我國的金融全球化與“混業”經營還沒有到非進行金融統一監管不行的地步。這意味著，根據我國的具體國情和金融發展階段，當前提高金融監管效率的關鍵在于群策群力、專心致志地做好銀行、證券、保險的分業監管工作，不斷提高銀行、證券、保險監管的專業化水平，并在此基礎上團結協作，形成監管合力，強化金融監管的有效性，提高金融運行的效率。必須明確，做好分業監管工作是實現金融統一監管的前提和基礎，切忌脫離實際、好高騖遠、盲目樂觀，急于從分業監管向統一監管過渡。

金融混業經營不僅導致金融監管體制的重大變化，而且也使金融監管的重心發生明顯的變化。其中的原因在于：金融機構實現混業經營的同時，其傳統的存、貸款業務也在逐步下降，創新業務所占的比例則逐步增加。基于這一變化，金融體系面臨的風險也隨之加大。因此，金融監管的重心也應該相應地作出調整。

此外，金融監管體系將得到進一步完善。一方面，要進一步加強中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會的獨立性，加大對違規機構及時發現、查處的力度；另一方面，在當前“分業經營、分業監管”的背景下，進一步強化監管機構之間已建立的高層定期會晤制度，經常就一些重大問題進行磋商、協調；再一方面，對業務交叉領域和從事混業經營的金融集團，實施聯合監管，建立監管機構之間的信息交流和共享機制。

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