金融控股公司管理體制建立

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金融控股公司打破了分業經營的界限，使得不同監管部門之間的監管難以準確實施，功能性金融監管依據金融體系基本功能而設計的監管，由專業分工的管理專家和相應的管理程序對金融機構不同業務實行監管，它能夠實施跨產品、跨機構、跨市場的協調，且更具連續性和一致性。我國金融體制改革方案中考慮了這種趨勢，成立了銀監會，與證監會、保監會分別實施對銀行、證券公司、保險公司的監管。但是我國現在實行分業經營，不同監管機構的合作有一定的困難，彼此之間的信息交流也可能受阻，因此建立跨行業監管當局之間的有效信息共享機制就十分必要。

1．我國金融控股公司監管模式的選擇

根據監管主體的數量與職能范圍，可以把金融監管模式分為合并監管模式和分業監管模式。合并監管是由一家監管機構對金融控股公司的所有成員進行監管，在近期的金融監管體制改革中，英國、日本、德國等都通過法律，引人注目地設立了單一金融監管機構，對所有金融業務實行全面監管。分業監管是一家監管機構只監管一個公司內成員，監管機構沒有隸屬關系，各自在其權屬范圍內執行監管權利、履行監管義務，又被稱為“多頭監管”。

（1）合并監管(consolidatedregulation)

在合并監管的情況下，監管的內容包括：資本充足率、大額貸款、持有的外匯頭寸、股東和管理人的資格、信息披露，等等。它是通過對控股公司主要股東和管理層資格提出要求，以加強成員的自主權。對銀行業的監管當局來說往往要求銀行總部對所有下屬機構擁有明確的權威，因此合并監管在銀行金融控股公司最為常見。

合并監管的問題與困難在于：從政府的角度看，把監管延伸到全部集團成員，可能給監管當局帶來很大的負擔；從實際操作的角度看，需要現有幾個監管機構之間的協調與合作，甚至是整合，才能實現這個目標。

（2）分業監管(separateregulation)

分業監管可以把公司內成員之間的風險傳播降低到最小的程度。在分業監管模式下，銀行業、證券業、保險業的監管機構的監管目標、監管重點和方法是各不相同的。分業監管是證券、保險和投資公司的監管者所提倡的,這一選擇是基于以下原則：對某一專業活動最好由專業的監管者來進行監管。在分業監管情況下,對傳染性、透明度和組織結構的監管通過要求追加的資本(要與總的風險暴露數額相一致),在風險暴露和交易類型之間建立限制(或其他限制)以及建立股東、董事會和管理者適應標準等來進行。

在實踐中,時間、地點以及各國的金融發展背景都將影響對金融集團監管的選擇。但在日益復雜的金融市場中,對多元化金融集團進行分業監管將更加困難。而來自于公眾的對傳染性問題的認識,將無法使集團內部的各類金融機構成為獨立的個體。因此,即使在集團內部子公司之間建立了資金、業務等方面的“防火墻”,也無法成為市場的“信心防火墻”,一旦集團內部任何組成部門出現問題,都會使市場對整個集團失去信心,從而引起危機。

1999年2月，巴塞爾委員會、證監會國際組織和國際保險監管協會就多元化金融集團的監管達成共識，聯合公布了《多元化金融集團監管的最終文件》。最終文件的基本精神是:(1)分別監管的要求仍然堅持，各個監管當局提出的單一資本要求仍然有效。(2)提出度量金融集團整體資本水平的5項原則與計算方法。(3)強調不同監管當局之間的協調與合作，建議設立主要監管機構，作為金融集團的主要監管當局。

然而在現實中，嚴格地實行合并監管或分業監管的做法并不多見，二者之間也存在一些共同的需求。鑒于合并監管在操作中的困難，監管當局必須得到與監管對象有關的其他信息，限制其他集團成員對監管對象的風險傳播，這與分別監管之下的要求是類似的。另一方面，堅持分業監管的當局常常對其他可能向監管對象傳播風險的機構感興趣，盡管這些機構處于它們的監管范圍之外，這又接近于合并監管之下的要求。大部分國家的銀行監管者希望選擇合并監管,而證券、保險的監管則愿意分業監管。

（3）我國金融控股公司監管模式的選擇

我國現行的是嚴格分業的金融經營制度，監管模式也是單純的分業監管（如表2）。銀行方面的事務歸銀監會管轄，證券方面的事務歸證監會管轄，而保險方面的事務則交由保監會。這種模式逐漸不適應高速發育的金融市場，甚至有變相割裂統一市場之嫌。

2004年6月28日，銀監會、證監會、保監會曾正式公布的《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》，建立銀監會、證監會、保監會共同參加的監管聯席會議機制和經常聯系機制。但由于這種監管協調機制對監管各方沒有直接的管轄權，不具有強制力和決策性質的制度安排，其決策效力也遠未達到當初的設想，最終使得這種聯席會議的監管協調流于形式。

我國三足鼎立的監管體制剛剛形成，進行綜合、高效監管所需的各種條件尚不完全具備，所以，金融業微觀基礎的創新和宏觀監管體制的滯后的矛盾就不可避免的暴露出來了。更為棘手的是，我國要像英國等國那樣建立統一的監管體制，就不僅需要對原有機構和人員進行大調整，而且會涉及行政體制的變動，現階段實行的可能性比較小。因此，在不變和大變之間，我國宜采中庸之道——建立以行業為基礎的主監管機構體制：在銀行、證券、保險各業受到目前嚴格的分業監管的基礎上，根據各個金融集團的結構特點，確認一家為主要的監管機構，并確立一家有權威的機構進行協調，在協調各個監管的機構的基礎上，統一負責對金融集團整體的監管工作，以此達到避免重復監管，監管漏洞和提高監管效率的目的。因此，我國現階段應建立統一監管協調機制下的分業監管模式。

2．我國金融控股公司的監管框架——四角傘型網狀監管

“傘型”的頂端是國務院領導下常設的國家金融監管局，其與四角的連線表示領導與隸屬關系；“四角”分別代表央行、銀監會、證監會、保監會，它們均有各自的職能；“網狀”是指四角之間的連線，既表示信息的溝通與共享(如及時溝通有關金融市場風險和營運情況等)，也代表其間的聯系、磋商和協調機制(如共同制定防范金融風險的方案和對策、協調化解金融風險的措施和步驟等)；“四角”的下屬層次(圖1中標出了央行、銀監會、證監會和保監會)，既是傘型的延伸，也是各子系統的構成要素。該監管體系按照統一領導，統一指標體系，分級監控的原則來運行，設置專門機構進行監管協調。

監管聯席會議制度暴露出了地位平等、沒有行政隸屬關系的三大監管部門缺乏足夠的動力與有效的約束將各自的監管信息向對方披露、重要政策征求對方意見并實施事前“會簽”的約定很可能只是徒有告知的形式，并不具備必須披露或“會簽”的任何強制力，一旦部門之間對某項政策產生利益糾葛，便會出現無人出面協調與溝通等問題。因此，在制度設計中，關注金融監管協調機制的威權性和協調制度的可操作性就十分重要。金融監管局的作用更多地應當體現在金融戰略的制定上。當前金融領域的各種問題和矛盾或多或少與缺少清晰的金融發展、改革與開放的戰略有關，因此金融監管局未來的重心應將制定國家金融戰略和金融業發展戰略作為重要的工作內容。金融監管局關鍵是要發揮更高層次的整合作用，既要防止監管越位，又要防止監管真空。為此，其職能應該是關注并表監管、金融創新以及一些空白監管地帶。具體來說，應該包括以下幾個方面：

第一，對金融控股公司的并表監管。在目前的分業監管模式下，對金融控股機構實行主監管制度，即對集團層面按其主業性質歸屬相應的部門監管；對子公司按照業務性質實行分業監管。這樣，沒有一個監管部門能夠完整的掌握跨領域金融機構的全貌，對整個集團統一的資產負債表、資本充足率并無了解，關聯交易的監控也是空白。金融監管局可以在這方面進行并表監管。

第二，對目前已經實際存在的實業類控股公司，由于其集團層面不屬于金融機構而是實業機構，因此不在主監管領域內，屬于目前監管機構沒有覆蓋到的地方。這可以由金融監管局來監管。

第三，協調金融創新業務領域的監管。在分業監管模式下，金融創新往往存在監管混亂的局面，一個創新產品可能要幾家監管部門批，最終可能還定不下來。因此，金融監管局可以來劃清創新產品審批與否的界限以及相應流程。

此外，目前的金融活動中，還有些領域如擔保，現在的監管部門并沒有覆蓋到。對此，也可由金融監管局來協調監管。因此，金融監管局除監管職能外，還應該有強有力的協調功能，比如監管部門之間的監管沖突、貨幣政策的協調以及推動與金融混業相關的立法工作等。

央行作為最后貸款人，有必要隨時掌握金融體系的動態，并及時對金融體系的風險作出評估。從職能特點看，央行作為金融穩定的維護者，通過實施貨幣政策、管理支付系統，監測銀行類金融機構的流動性水平，提供流動性支持以及發揮最后貸款人職能等方式防范系統性風險，從而有效維護整個金融體系的穩定。從信息系統建設上來看，央行也應在信息共享機制中處于主導地位。目前，央行已經開發、建立了具有不同特點、覆蓋不同業務功能的多個版本的金融信息系統。還建立了基于信貸登記制度的銀行信貸登記咨詢系統，以城市為單位，連接各商業銀行、全國聯網的銀行信貸登記咨詢系統，對企業單位的信貸情況進行監控。所以央行必然在金融控股公司的監管中發揮重要作用。