論市場政策性金融功能觀

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摘要：基于市場原則的政策性金融功能觀，是在充分發揮商業性金融功能和金融市場機制基礎性作用的前提下，以政策性金融的首倡誘導與虹吸擴張性功能為主導，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分類在內的政策性金融特有功能觀。并據此探討了我國政策性銀行的定位和改革發展的方向。

關鍵詞：金融發展；金融功能；政策性金融；改革和定位

一、引言

20世紀90年代初，基于功能觀點(functionalperspective)的視角分析金融體系和金融中介，是相對于傳統的機構觀點(institutionalperspective)的金融分析范式的重大轉換。傳統的機構觀點將現存的機構和組織結構作為既定的前提，金融體系的調整與改革一般是在這個既定的前提下進行；功能觀點則認為，在長期內，金融中介機構所履行的功能，遠比它們在某個具體的經濟中采取的形式和開展的業務要穩定得多，而且機構形式的變遷將最終由它們所履行的功能決定。因此應該把金融中介研究的視角定位在金融體系的基本功能上，然后根據不同的經濟金融功能，建立能最好地實現這些功能效應的機構與組織。作為總體金融功能不可或缺的一個組成部分，研究政策性金融功能，不僅是政策性金融學科建設和理論研究的一個基礎性課題，而且在當前我國政策性銀行改革與發展的實踐中，從功能觀視角研究政策性金融，能夠科學而正確地認識政策性金融，從根本上澄清對政策性金融的誤解、錯解乃至曲解，也有助于決策層制定更為科學、合理的政策性銀行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面，白欽先、曲昭光(1993)早期對政策性金融機構職能的分析，實際上是對政策性金融功能的初步研究。白欽先(1998)將政策性金融功能概括為直接扶植與強力推進功能、逆向性選擇功能、倡導與誘導性功能、虹吸與擴張性功能、補充與輔助性功能、服務與協調功能。譚慶華(2005)認為，政策性金融具有中介功能、服務功能(基礎功能)和資源配置功能(核心功能)，在擴展功能上側重于經濟調節功能，在衍生功能上側重于宏觀調節功能。國外對政策性金融功能效應的研究主要集中在日本，小椋·吉野等(1984)認為政策性金融的主要功能是結構調整功能；日向野(1986)在國內最早提出政策性金融的誘導(功能)效應。此外，W．G．謝波德(W．G．Shephard,1975)從產業組織論的角度分析了在金融業寡占的情況下，設立與民間金融機構相競爭的政策性銀行可以提高金融業的整體效率。井手和林(1992)則通過建立同為金融中介組織的政府金融機構與民間銀行之間的競爭模型證明，在存在斯塔克爾伯格(Stackelberg)競爭均衡的情況下，經營方針與商業性銀行不同的政府金融機構，作為領導方，引導民間金融機構行動，能促進社會福利的增加。

二、基于市場原則的政策性金融特有功能觀內容及效用

基于市場原則或市場經濟金融體制下的政策性金融功能觀，是在充分發揮商業性金融功能和金融市場機制基礎性作用的前提下，以政策性金融的首倡誘導與虹吸擴張性功能為主導，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分類在內的政策性金融特有功能觀。

(一)基本功能。是指各種專業性政策性金融組織形式所共有的、且不同于商業性金融功能的特有的基礎性或一般性功能，包括：

1．政策性導向與扶持功能。這是政策性金融首要的、最基本的因而也最能體現其本性的功能，即政策性金融執行政府不同時期的經濟產業政策、宏觀調控政策、區域發展政策、社會穩定政策，對強位弱勢特殊群體和地區、領域等所義不容辭地承擔的信用引導和扶助支持的責任和義務。例如，欠發達地區以及農業和中小企業等強位弱勢產業和群體，由于存在一定的風險性和收益不確定性，商業性金融至少不愿先期主動涉足其中，而政策性金融的政策性導向與扶持功能，則要求利用專門的政策性金融組織來承擔這一特殊的歷史使命。

2．補充與輔助性功能。即政策性金融的存在和發展，只是對商業性金融的誘導補充和對融資對象在不易從商業銀行融資時的扶持輔助，而非完全替代、包攬一切金融活動和業務，并從信貸額度、期限、風險、信用、收益等方面，起到補充與完善以商業性金融為主體的金融體系的整體功能。

3．有限金融性功能。政策性金融也是一種金融制度安排，具有信用性、有償性和一定盈利性的基本要求，以提高稀缺而有限的政策性金融資源的利用效率，否則，既有悖于其金融的一般屬性、進而無異于財政融資職能，也難以保證這種制度的生存與可持續發展；同時，政策性金融的金融屬性又完全不同于商業性金融的金融屬性，而是一種對金融業務行為有所限制與約束的金融屬性，如不能只追逐利潤最大化，不能主動競爭搶客戶而有損于商業性金融的利益，因而是一種非主動競爭性的自然盈利，否則就無異于商業性金融，也沒有其存在的必要性。

(二)核心功能。核心性功能體現了維護市場機制的基本原則和市場經濟的本質要求，既是政策性金融總體功能的基礎和主體，也是處理政策性金融與商業性金融之間業務關系的出發點和落腳點，因而，核心性功能也可以說是政策性金融機構開展所有具體業務的導向性功能。核心性功能主要包括倡導和誘導基礎上的虹吸擴張性功能，逆向選擇與擇機而退性功能。

1．逆向選擇與擇機而退性功能。只有在商業性金融依市場機制不予選擇或滯后選擇或無力選擇的融資領域、行業或部門，方能真正顯現政策性金融的價值所在和逆向性選擇的客觀必要性。在這里，政策性金融的市場逆向性選擇是結果，商業性金融依市場機制的正向性選擇是前提，并且是一個不斷變化和調整的動態性過程。在市場逆向性選擇的項目產生一定的經濟效益和具備自我發展的能力后，政策性金融就要在適當時機并通過一定的方式，如資產轉讓、減少或停止繼續投入等，盡快退出這一融資領域并轉而扶持其他行業，以充分發揮商業性金融和市場性融資的主導作用，否則，就有悖于市場經濟的公平競爭規則和政策性金融制度設計的初衷及其本質要求。

2．首倡誘導與虹吸擴張性功能，或者說是首倡誘導基礎上的虹吸與擴張性功能，簡稱誘導性功能。即政策性金融機構通過其特別擁有的信息優勢、政策優勢等有利條件，不斷率先開創性發掘和引領新的投資機會和項目，并以較少的政策性資金直接作倡導性投資，然后在此基礎上以小搏大，引致更多的商業性金融機構免費乘車地跟隨投資，從而間接地虹吸和引發更多的民間商業性資金的功能。一旦商業性金融對某一產業和項目的投資熱情高漲起來，政策性金融機構再轉移投資方向，并開始新的另一輪循環。這就形成一種政策性金融對商業性金融投資取向的首倡誘導與虹吸擴張機制。由此也可看出，政策性金融作為商業性金融項目資源、風險收益的“勘探”先鋒，對于有效開發利用所有的(包括現實的和潛在的)金融資源，補充完善金融整體功能機制具有很大的主動性和能動性作用。

(三)衍生功能。即針對不同政策性金融組織形式并由政策性金融基本功能派生而出的具體功能，主要包括開發性政策性金融功能、農業政策性金融功能、進出口政策性金融功能等。

1．開發性政策性金融功能。即對基礎設施、基礎產業等投資量大、融資期限長、風險性高、收益不確定的產業項目，所從事的開創與發掘性投資和直接的強力推進功能，以及對貧窮落后地區的區域經濟梯度整合的功能。

2．農業政策性金融功能。即對農業生產的直接扶植、對農產品價格支持的功能。前者是通過發放大量的低息貸款和財政扶持的農業生產保險及其相應的專業性輔助和服務，增強農業發展后勁，改善農業生產條件，降低農業生產成本，分散和化解農業巨災風險，提高農業的綜合競爭力；后者是農業政策性金融機構通過發放大量的低息貸款，支持農產品收購和儲備，以平衡農產品市場供求，穩定市場價格，防止“谷賤傷農”，保護農民的生產積極性。

3．進出口政策性金融功能。即為了促進本國的對外貿易、對外投資和實現對外經濟金融戰略和政治與外交戰略目標，維護國家資源安全、經濟金融安全和提高國家國際競爭力，所從事的進出口信貸、出口信用保險和對外援助的功能。

此外，在政策性金融衍生功能中，還包括社會保障保險功能、民族金融功能、就業金融功能、住房金融功能、軍事金融功能(如戰時融資、隨軍銀行、軍人保險)等等。

據此，在市場經濟條件下，只要有商業性金融，就會相伴而生政策性金融，盡管有些政策性金融業務也可以由商業性金融機構兼營和，但基于政策性金融功能觀并已由實踐所證明，成立專門的政策性金融機構專營政策性業務，并由其組織和委托商業性金融機構其部分政策性業務，效果會更直接、更明顯、更有效。在這方面，國際領域最大的政策性銀行即世界銀行曾一度認為，基礎設施建設應當更多利用私人資本，私人部門投資將在基礎設施領域方面發揮重要作用，因此從自身戰略上逐漸忽視公共部門投資在基礎設施建設中的作用。然而，超乎世行意料的是，由于市場風險和基礎設施項目投資周期較長的特點等因素，私人部門在發展中國家基礎設施投資的積極性大大低于預期，投資不但沒有增加，反而在減少。目前，國內外政策性金融與商業性金融所出現的業務摩擦和競爭，只是在于二者的關系沒有協調理順，但不能由此而否定政策性金融的獨特功能和作用及其存在和發展的必要性。所以，政策性金融與商業性金融的共生共存，不僅是一個經濟金融規律，也是一個自然歷史規律；不僅有其一般的經濟理論基礎，而且金融功能觀也為我們提供了一個嶄新的佐證視角。

根據政策性金融的特有功能，在建立健全市場經濟金融體制和大力發展市場經濟金融的歷史進程中，自始至終都不能否定乃至取消政策性金融；在與商業性金融共生并存的相互協調發展中，政策性金融可以針對商業性金融功能實現的狀況和程度，圍繞自身特有的功能要求來建立相應的政策性金融組織制度結構(包括機構類型、法律法規等)，開展具體的金融業務。因此，政策性金融的業務行為不能有悖于市場經濟基本原則的要求，即使在開發不發達地區和某些特殊產業政策領域和項目，在商業性金融不予選擇或滯后選擇而需要政策性金融開始唱主角時，也要盡可能地注重發揮政策性金融對商業性金融的首倡誘導與虹吸擴張性功能。

三、誘導性功能是政策性金融的主導性核心功能

政策性金融的首倡誘導與虹吸擴張性功能即誘導性功能，更能體現政策性金融制度的精髓所在，也更為符合市場經濟規則的基本要求，因而是政策性金融諸多特殊功能中最基本、最核心、最重要的主導性功能，也是協調政策性金融與商業性金融相互關系的基石和主導性功能。這是因為，一方面，受政府財力資源的限制，政策性金融機構的資本和資金規模相對于商業性金融機構而言極為有限，而超過其現有實力的對政策性金融基礎性核心金融資源的過度開發和利用，如超貸和資產超量擴張，不僅會影響或限制商業性金融機構的資金配置總量，而且會造成政策性金融發展的不可持續性，而利用其自身優勢先期優選政府支持的產業項目并投入少量資金以小搏大，可以虹吸更多的商業性或民間社會資金積極參與政策性投融資領域；另一方面，現代經濟金融是以商業性金融為主要載體的市場經濟金融體制，強調誘導性功能，可以充分調動和激勵商業性金融的融資積極性，擴大其融資規模，增加其盈利機會，降低政策性金融對金融市場的過度介入和不必要的、過多的政府干預，因而誘導性功能更為符合和順應現代經濟金融制度的趨勢要求，也深受商業性金融的擁護和支持，便于協調二者的關系。同時，由于政策性金融機構一般在信息生產方面具有獨特的優勢，對于政策信息往往處于壟斷地位，能夠利用信息生產優勢，篩選優良企業，審查企業投資項目的可行性和經營管理是否穩健，并實施貸后管理，因而其信息溢出效應和信貸決策活動提高了企業在融資市場上的聲譽，對于商業性金融機構也具有誘導效應，使商業性金融機構能夠利用政策性金融機構審查能力(即信息生產能力)強的信息，免費乘車，參與融資，從而有利于降低市場上信息不對稱的平均水平。

在政策性金融誘導性功能方面，國內外的政策性金融機構也都有一些成功的實踐。據日本《經濟白皮書》披露的情況，20世紀50年代中期日本開發銀行向基干產業貸款時，已普遍實行先導性協調融資方式，出現了城市銀行追隨政府開發銀行向特定企業貸款的情況，兩者所提供的融資大體保持1：1的比例。進入60年代后，日本開發銀行進一步改變了其量的直接補充方式，將重點放在質的提高方面，其貸款在整個金融機構融資中比重有所降低，主要是發揮著以小搏大的倡導與誘導性功能，其誘導功能的作用更顯突出。有些日本企業之所以自豪地在本公司文件袋上印上“日本開發銀行客戶”字樣，無非是借以宣示本身的實力和信賴性，期待獲得更多民間貸款的廣告效果。在日本2000年中小企業得到的307萬億日元貸款中，政策性金融機構只占9．5％，商業性金融機構占90．5％。主要是以政策性金融機構向中小企業的融資和提供信用保證，來帶動商業銀行貸款，使其愿意向中小企業提供貸款。目前，約三分之一的中小企業利用這一制度從金融機構取得了’信貸資金。

在我國，國家開發銀行對三峽工程的金融支持，也是一個發揮政策性金融誘導性功能的典型案例：三峽工程在1994年建設的初期急需資金，卻得不到商業銀行貸款。當時，剛剛成立的開發銀行履行政策性銀行的職責，通過合理的測算和安排，決定向三峽工程提供每年30億元、總額為300億元的貸款，確保了工程的順利啟動和建設。在工程建設過程中，開行與各方面共同積極推進治理結構、法人、現金流和信用建設，以自身業績和信用，提供包括承銷三峽債券在內的多種金融服務，促進工程建設和企業發展。1997年，大江截流，三峽工程進入二期建設，三峽總公司也具備條件到債券市場直接融資，此后商業銀行紛紛介入，三峽工程多渠道融資方案得以實現。三峽總公司負責人在回顧這段歷程時還不禁感慨：當初如果沒有開行提供巨額資金鼎力支持，三峽工程多渠道融資就不可能打開局面。

為了進一步量化政策性金融的誘導性功能，我國的學者白欽先教授等(2002)還借鑒宏觀經濟學中財政投資乘數原理，提出了誘導乘數計算公式，即根據政策性資金額倡導商業性金融投資額的數量比計算出倡導與誘導的倍數。這個誘導乘數的大小直接反映了政策性金融對商業性金融誘導能力的大小。假設政策性金融機構提供了Q數量的先行投資(或其他形式的資金安排)，然后帶動了數量為M的商業性金融機構的資金，誘導乘數為R，則誘導乘數的計算公式為：R=M／Q。

例如，非洲進出口銀行就曾計算過其資金的誘導乘數。在2000年非洲銀行進出易金額19．67億美元中，非洲進出口銀行僅僅提供了1．81億美元的資金，占8％左右。該銀行的測算結果顯示，非洲進出口銀行每提供1美元的資金就可以吸引10．9美元的國際性資金，所以其誘導乘數為10．9，而在1999年．其誘導乘數為8．7，這說明其誘導國際性資金的功能在增強，也說明其杠桿作用增強。

四、功能、職能與我國政策性銀行的改革發展和定位

對政策性銀行的定位，實際上應該是指基于政策性金融功能基礎上的機構性質定位和職能定位的有機統一，而非功能定位，主要體現為對不同類型政策性銀行的性質、業務職責及其作用范圍的界定。其中，性質定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對不同類型政策性銀行的業務職責及其作用范圍所進行的具體劃分和界定。機構定性是職能定位的前提，職能定位是機構性質的具體體現。前者具有一定的穩定性，后者具有動態調整性，即隨著不同時期和階段經濟金融運行環境的變化和政府政策的調整，政策性銀行的職能定位也需要作相應的局部調整和改變。

目前，對我國三大政策性銀行首先進行定位非常重要和迫切，是保證政策性銀行與商業銀行協調發展的前提條件。作為商業銀行的對稱和補充，政策性銀行與商業銀行的職能定位協調問題，首先是在一般意義上，前者在“政策性”(定性)的定義域內從事其金融業務活動，后者是在“商業性”(定性)的定義域內從事金融業務，但是也不排斥而且歡迎后者也兼營一些政策性金融業務，因而二者的職能定位協調，主要是依據專門的立法對政策性銀行進行職能定位并在不同時期予以重新調整的問題，以盡量避免其業務行為的越位或缺位或既越位又缺位，達到既能實現政府政策目標、又能維護市場公平競爭原則的目的。由于政策性金融機構的種類較多，專業性較強，而且不同歷史時期、不同經濟發展階段政府的政策目標不同，經濟金融運行環境不同，加之商業性金融機構業務的隨機滲透性和不斷的擴展性，使得對不同政策性金融機構的職能定位不僅有所區別和復雜多樣，而且呈現出與時俱進的動態調整性的特征。所以，對政策性銀行進行職能定位的總體的、一般的原則，應該是為符合國家產業政策、外貿外交政策和區域發展政策，促進經濟發展和社會不斷進步的項目領域和欠發達地區提供貸款、保險和擔保等政策性金融(保險)業務，而且這些支持的對象必須符合其他商業性金融機構無力或不愿先期介入和支持的根本條件和先決條件。

國內在政策性銀行改革發展問題的研究上，一般可歸納為三種理論觀點及政策傾向：第一種是在陳元(2004)提出的開發性金融理論的基礎上，張濤(2005)等人主張三家政策性銀行都應當轉型為主動競爭性盈利的綜合性開發金融機構，并采取“分賬管理”模式進行運作。第二種是李揚(2005)等人把開發性金融作為政策性金融的主要組成部分之一，認為政策性金融在短期內不僅不應弱化，還應從國家目標、政府信用、市場運作方面進一步加以發展和尋求創新，并以此作為政策性銀行的改革方向。第三種是白欽先、王偉(2004)，曾康霖(2004)，秦池江(2005)等人基于政策性金融理論，認為政策性銀行要堅持政策性為主的方向，在實現政策性金融“六大協調均衡”基礎上，建立健全政策性銀行運作機制，實現政策性金融的可持續發展。在2006年初的全國金融工作會議上，國務院總理提出了政策性銀行“分類指導、‘一行一策”’的改革原則，但目前學術界對于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達成共識。

我認為，中央強調的政策性銀行要“全面推行商業化運作”，這是依據或符合政策性金融的特有功能要求，對政策性銀行固有的經營方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質的商業化或“轉型”為商業銀行(即使是在國際上作為政策性銀行運作方式市場化改革典范的韓國產業銀行，迄今仍然明確地堅持其政策性金融的本質屬性)。市場經濟條件下政策性金融業務規模盡管有所縮減，但政策性金融相關率(PFIR，即某一時點上政策性金融機構資產規模與全部金融中介機構總資產的比率)永遠不會為零，在特定階段、特定地區(主要是欠發達地區)、特定領域和項目(如中小企業、自主創新、社會事業等)，PFIR值還會有所結構性增大。上述基于開發性金融理論的改革模式，混淆了開發性金融與政策性金融這兩個具有不同內涵和外延的邏輯概念，理論上不能自圓其說，也忽視了政策性金融與商業性金融協調發展的和諧金融環境因素，有可能重蹈十年前國有商業銀行“一身二任”經營機制的覆轍。退而言之，即使是在現階段新形勢下，在政策性銀行內部推行“分賬管理”經營模式，也必須在出臺相應的專門法律的基礎上依法運作、規范和保障，并做好可行性研究。

綜上所述，依據本文所提出的基于市場原則的政策性金融特殊功能觀，筆者認為，我國政策性銀行目前深化改革與未來可持續發展的目標方向，應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一，即政策性、盈利性和非競爭性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標，體現了政策性銀行的宗旨和性質要求，以及對其業務范圍的基本規范；“盈利性”是動機，體現了政策性銀行作為一種金融企業的基本要求，也比較順應其未來進一步發展的形勢要求；“非競爭性”是手段，體現了政策性銀行實現盈利的基本準則和方法，也是實現政策性金融與商業性金融協調與可持續發展的根本途徑。所以，政策性銀行業務活動中的非主動競爭性盈利準則，以及充分發揮其首倡誘導基礎上的虹吸與擴張性功能，即通過相對縮減政策性金融機構的業務規模和業務范圍，以較少的資金來吸引誘導商業性金融的主動參與，達到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏，這應該成為協調政策性金融與商業性金融業務活動的基本原則。這里特別強調的是，政策性銀行的盈利應該是局限于“政策性”業務領域內的非主動競爭性盈利。比如說，某一政策性投資項目有一定的盈利空間和潛力，商業性金融機構或者事先沒有發掘到這一項目，或者發現了但囿于風險大、投資大、期限長等原因而不愿或無力涉足其中，這時政策性銀行就有盈利的可能性，而且這種盈利也可能不僅僅是保本微利，也可以在特殊情況下獲取較大的額外利潤或超額利潤。當然，如果商業性金融機構緊隨其后參與融資，政策性銀行就要在適當時機主動地退出這一領域，而不能主動地與之競爭性盈利。