農村金融體系缺陷及矯正

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1我國農村金融體制變革軌跡回顧

我國經濟體制改革的序幕是從農村拉開的。1978年冬天，安徽鳳陽小崗村的18位農民在土地承包責任合同書上按下手印，這被學術界認為是“聯產承包責任制”的開始。發端于農民自身的制度創新被實踐證明是符合經濟發展內在要求的，因為在這項制度推開后的不長時間內，就基本解決了農民的吃飯問題，同時還解決了長期以來存在的農副產品的市場供應嚴重匱乏問題。根據經濟結構決定金融結構的一般規律，農村金融制度理應發生相應的變化［2］。然而由于我國整體經濟改革布局的原因，農村金融體制的變革是極度滯后的，甚至滯后于城市金融體制的改革。第一階段:農村政策性金融機構單獨設立。從時間上看，農村金融體系的變革開始于1994年政策性金融機構設立。為了解決專業銀行“一身二任”(兼任政策性業務與商業性業務)的矛盾，1994年國家設立了三家政策性銀行，其中一家即為“中國農業發展銀行”。這一改革本身是為城市金融體制改革鋪平道路，但客觀上為農村金融體系注入了一份“改革增量”。第二階段:行社脫鉤，即農業銀行與農村信用社分離。1996年，全國金融工作會議決定:用兩年左右的時間，完成農業銀行與信用社的分離。至此，我國有了相對獨立的農村金融體系。脫鉤之后的農村信用社被冠以“農村金融服務主力軍”的名義，主要以“三農”為其服務對象開展各項業務。第三階段:“三會一部”的興衰與治理整頓。“三會一部”指合作基金會、儲金會、資金互助會和股金服務部。根據我國監管部門的界定，這類組織是非金融機構，但實際上從事的卻是特定對象與范圍的金融業務［3］。我國農村的“三會一部”萌發于20世紀80年代，其后由于政策導向不明朗，經歷了一個緩慢的生長過程。1992年鄧小平南巡講話發表之后，我國經濟體制變革加速，也激發了農村金融體系變革的活力，特別是在社會金融需求劇增的背景下，“三會一部”進入“爆發增長期”。不僅農民自己創辦的合作基金會發展迅速，很多政府機構諸如民政、勞動與社會保障部門、計生委等也紛紛加入了基金會的創辦行列。由于監管體制不配套，“三會一部”失控式的快速發展引發了金融秩序混亂。1999年1月，國務院頒布3號文件，宣布在全國范圍內取締“三會一部”。但由于“三會一部”遺留的問題相當多，迄今為止部分地區的善后清理工作仍在繼續。第四階段:多元化農村金融體系的涌現。為解決農村經濟結構變化以來金融匱乏的局面，在繼續深化農村信用社改革的同時(部分符合條件的農村信用轉化為股份合作銀行與農村商業銀行)，我國進行了多種類型的農村金融機構改革試點，例如試辦小額信貸組織，推廣村鎮銀行制度，郵政儲蓄銀行縣域以下機構開辦針對“三農”的業務與服務，農業銀行設立“三農事業部”等。多元化的農村金融服務體系已形成。綜上，我國農村金融體系變革的思路是:農村聯產承包責任制普遍推開后，因原有大一統的計劃金融體系不適合農村經濟體制的需要，故將農業銀行進行“肢解”，分設農業發展銀行作為專職的農村政策性金融機構，作為農業銀行基層機構的信用社(信用社原本是由農民創辦的合作金融機構，后來為適應大一統計劃經濟體制的需要，政府將信用社強制劃歸農業銀行，其由民辦金融機構變成了官辦金融機構)從國有金融體系脫鉤。為進一步解決農村信用社難以承擔全部支農業務的問題，又逐步設立了其它類型的農村金融機構，從而形成了現有的農村金融體系格局［4］。

2現有農村金融體系制度性缺陷及成因

我國農村金融體系歷經多輪變革，盡管目前在形式上已經形成了政策性金融、商業性金融、合作金融相互支撐，大中小金融機構相互結合，不同所有制形式相兼顧的模式，但依然存在缺陷，主要表現在:第一，結構與農村經濟體系不適應。農村經濟體制改革之后，其格局變化之快超出預期。在實施聯產承包責任制初期，原來“隊為基礎，三級所有”的結構形式迅速蛻變為一家一戶的生產經營模式，無論是國有的農業銀行，集體所有的信用社以及隨后誕生的村鎮銀行都無法與之匹配。隨后，由于農業生產規?；⒓谢?、市場化動力的驅使，先是各類專業戶的出現，然后是各種各樣農民專業合作社的誕生，每一步變革中農村金融體系的變化總是滯后的，最典型的表現莫過于郵政儲蓄銀行成立之后，由于其大量的服務網點位于縣域以下，具有服務“三農”的天然優勢，但迄今為止，郵政儲蓄銀行在廣大的農村地區依然與其前身“郵政儲蓄機構”沒有太大的區別，大量存款資金吸收進來之后沒有轉化為支持“三農”的貸款資金。表面上看，是新設立的郵儲銀行對“三農”業務不夠熟悉，本質上是農村金融制度安排與農村經濟發展不對接［5］。第二，功能與農村經濟發展要求不匹配。以中國農業發展銀行為例，這家冠以“農”字號的唯一的政策性銀行，其主要服務對象界定為農產品流通企業，即農產品購銷調存的大中型國有企業，而非“三農”本身，故很多農戶對于中國農業發展銀行相當陌生。而中國農業銀行走上商業化發展的道路之后，其運作機制更是遠離了“三農”的需求［6］。雖然國務院在批準農業銀行上市之前要求其要保留“三農”事業部，并承諾上市之后不能“脫農”，但“三農”事業部能否從其商業性盈利以及國家財政有限的支持中獲得足夠補貼從而實現可持續發展，依然存疑。農村信用社目前所從事的業務應當是與“三農”最為接近的，但信用社體制歷經的多次改革都是沿襲著商業銀行的套路行進的，故與正在變革的農村經濟體制顯示出很多不匹配之處［7］。2012～2013年間，筆者在河南省進行了一次金融支持農民專業合作社的調查，調查發現，幾乎所有的農村信用社都不能對農民專業合作社直接發放貸款，而只能對專業合作社負責人(自然人)發放貸款，然后再由該自然人充當“二傳手”，將所獲的貸款分成更小的份額，轉給有金融需求的合作社社員使用。信用社之所以這樣做，理由是現有農民專業合作社多為松散型組織，不符合“承貸主體”的要求，這一現狀對已經頒布并實施數年的《中華人民共和國農民專業合作社法》近乎是一種嘲弄。之所以呈現出不適應、不匹配的格局，從制度層面分析，與我國農村金融制度重構取向有內在聯系。第一，政府主導的強制性制度變遷。與自然演進的制度變遷相比較，政府主導的強制性制度變遷有其巨大優勢，可在較短的時間完成改革的程序，節省時間成本［8］。例如，農業銀行與其它三家國有專業銀行走上商業化改革的道路之后，為了彌補農村金融領域服務主體缺失的空檔，政府在很短的時間內讓信用社與農業銀行脫鉤，將信用社推上“農村金融服務主力軍”的位置。客觀上講，這一制度安排彌補了特定歷史時期農村金融服務主體缺位的問題，信用社也的確為農村經濟發展特別是鄉鎮企業的發展作出了巨大貢獻。但這一制度安排是由市場需求拉動的，不是市場自然演進的結果，很大程度上是一種行政命令的結果，故脫鉤后的信用社與內生于農民群體中真正意義上的“合作社”并非同一概念，其“三性”(組織上的群眾性、經營上的靈活性、管理上的民主性)并沒有得到真正體現。特別是在政府部門取締“三會一部”之后，信用社在農村金融市場中又占據了近乎壟斷的地位，與原來農業銀行一統天下的格局并無二致，這與農村經濟形式的多元化，結構層次的多樣化是相悖的。第二，單純機構擴張的路徑選擇。目前，單從農村金融機構數量來看，盡管還比不上城市當中人均擁有金融服務網點的水平，但與改革開放之初相比，的確有了很大的改觀。無論是信用社的改制、郵儲銀行的設立還是小額信貸公司試點及其隨后村鎮銀行的推廣，都走的是機構數量不斷擴張的路子。毫無疑問，機構擴張是有助于改善農村金融服務短缺狀況的。但機構擴張如果沒有準確的功能定位，其擴張的取向就會“跑偏”。例如，信用社改革過程中，監管部門對于其新開設網點的管制相對寬松，但新增網點之后沒有相應金融創新產品和服務的跟進，增開的網點就失去了增加有效金融供給的現實意義。郵政儲蓄銀行也存在同樣的問題，郵政儲蓄銀行的前身是郵政機構，而我國郵政機構的網點遍布全國各個鄉鎮，其數量超出任何一家大型國有商業銀行，但新設立的郵政儲蓄銀行由于缺乏針對“三農”的準確定位，也陷入了機構單純擴張而功能沒能創新的窠臼。第三，外生制度的移植嫁接。改革以來，我國農村金融體系歷經數次調整，但每次調整都是既有外部金融制度嫁接于農村經濟肌體之上。以信用社體制改革為例，將信用社與農業銀行脫鉤，形成一個相對獨立的金融機構組織體系，表面上是將原國有金融體制內的一個組成部分“降格”為集體金融組織，從而拉近其與農村集體所有制的生產組織的關系，形成二者相互伴生，相互支撐的效應。但由于改革的整體設計與布局等多方面原因的限制，信用社始終沒能擺脫“官辦”背景，甚至還強化了官辦色彩。在現有信用社制度安排中，為了強化政府對農村經濟組織的管理與控制，同時為了防范金融風險的外溢，各省政府都強令安排基層信用社出資構建省級聯社并對基層信用社行使管理權，這種扭曲的制度安排無論相對于合作屬性的經濟組織，還是相對于規范的現代企業(股份有限責任公司)的治理結構而言，都是有悖于法理的［9］。這必然導致現有農村金融組織體系在運作過程中出現諸多的矛盾。村鎮銀行的設立也存在同樣的問題。之所以取名為“村鎮銀行”，初衷就是使這類金融機構與“三農”能夠有一個良好的契合。但根據《村鎮銀行管理暫行規定》，設立村鎮銀行的最大股東必須是銀行業金融機構，換言之，越是大銀行才越有資格開辦村鎮銀行，如此，新設立的村鎮銀行雖然身在鄉村，但其治理結構、管理模式都無法擺脫位居于城市的大銀行對它的影響與控制。故村鎮銀行從其誕生之日開始，就與“三農”失去了天然的親和力。

3我國農村金融體系改革路徑與對策探討

改革開放以來，我國農村金融體制的變遷與改革基本上都是走的“外生供給”的路子。由于農村肌體內部的創新機制沒有得到很好的激勵，“金融壓抑”依然如故，這是導致目前我國農村金融服務供給嚴重短缺的一個重要原因。如此，給我們提出了一個值得深思的問題:外生制度的供給如果無法與內生創新因素相結合、相促進，每一輪耗費巨大成本的改革都難以實現預定的目標。為此，筆者提出以下對策:第一，功能優先。農村金融是農村經濟的一個子系統，歸根結底，農村金融體系是要服務于農村經濟的發展走向的。基于金融功能觀［10］，改革的基本思路不應是單獨追求金融機構的多樣性與多變性，而是金融體系功能的相對穩定性。因此，農村金融體系改革應當圍繞穩定服務于“三農”這一核心功能來設計改革方案，而不是單純立足于機構的增減來調節農村金融服務的供需。據此，凡圍繞服務三農這一核心功能的，予以保留，繼續推進，凡偏離服務三農這一核心功能的予以調整，從整體上應當遵循“結構———功能———行為績效”的改革范式。2004年以來，隨著國家糧食流通體制的改革，國有糧食收購企業在市場上逐漸失去了壟斷地位，中國農業發展銀行也漸漸失去原來的業務對象。在國家開發銀行與進出口銀行向商業性開發銀行轉制的影響下，農發行也醞釀向商業性開發銀行轉軌。這一思路值得商榷。在我國農村政策性金融供給嚴重不足的情況下，將唯一的政策性金融機構商業化，必然會加劇政策性金融供求失衡。而新設立政策性金融機構增加供給又將耗費更多的人力、財力和物力，增加更多的時間成本。故立足于增加政策性金融服務供給來設計農發行的改革才是符合農村金融體系功能要求的選擇。信用社與村鎮銀行的改革也當遵循功能優先的基本思路。我國信用社在與中國農業銀行分離之后，其體制歷經多輪變遷，成功之處在于定位于“三農服務的主力軍”，癥結則是過多從機構角度考慮其分分合合，以致信用社長期以來處于一種“帶病運行”的狀態。事實上，信用社是否應轉化為股份合作銀行，何時何地在原信用社基礎上改設為農村商業銀行，省級聯社的模式是否過渡為省級的農商行的問題都是機構層面的變化，如何圍繞服務三農，服務農村實體經濟，順應農村經濟的發展設計布局，才是問題的關鍵，至于機構形式的未來發展取向，應當是接受市場檢驗之后水到渠成的結果，而不是人為搭建。第二，協同發展。既包含城鄉金融體系的協同發展，也包含農村金融體系內部各個組成部分的協同發展，還包含外部制度供給與農村內生金融市場、金融活動及其組織體系發育的協同發展。改革開放以來，我國經濟體制改革總體上采取的是先易后難的漸進式模式，這一模式影響了金融領域改革布局，體現為非均衡策略，即在金融改革過程中，優先考慮城市金融體系，而后考慮農村金融體系;優先考慮國有金融體系，而后考慮非國有金融體系;優先考慮體制內金融，而后考慮體制外金融。之所以采取這種思路，是為了最大限度的維護金融穩定，同時也是順應加入世貿組織后金融發展國際化的要求。但隨著非均衡改革的“紅利收益”逐漸消退，金融領域的協調發展將成為必然選擇。改革開放初期，農村金融改革延后，是為城市金融改革做鋪墊，承擔城市金融改革帶來的成本，而今天，在城市金融發展水平已經遠超過農村金融發展水平的情況下，已經沒有任何理由偏重城市金融改革。為此，從宏觀層面，國家應當加大對農村金融改革的投入力度，不僅是資金與財力、物力的投入，更為重要的是給予其與城市金融改革等同的政策供給。在農村金融體系內部，過去一段時間內重心放在了信用社的改革上，隨著農村金融結構多元化格局逐漸形成，其它相關領域的改革也應當平行推進，與信用社改革相互支撐，相互協同，這樣才能解決一個時期以來信用社承擔絕大部分支農的責任而“不堪重負”的困境，也才能為信用社今后的良性發展創造更好的環境。值得指出的是，我們在重視“官辦”金融體系(農業銀行、農業發展銀行、信用合作社、村鎮銀行等)的同時，要重視民營金融體系的發育，民辦的農村體系根植于“三農”內部、產生發育于“三農”之中，在其產生之初，需要更多的關照與呵護，這樣才能讓外生制度供給的變遷與農村肌體內部的創新機制有機結合，最后達到消除農村金融壓抑的效果。第三，適度引領。我國農業經濟的發展正面臨由一家一戶分散的小規模生產方式朝著集約化、規?；?、產業化的生產方式轉移的關口，這一階段需要金融大力支持。在過去一段時間里，農村金融改革的滯后，在很大程度上制約了農村經濟結構調整與農業經濟的轉型。因此，今后要加速農村金融領域相關環節改革的步伐，為農村經濟發展鋪平道路，這就是適度引領的真正含義。農村土地制度改革、新型農業生產經營組織體系改革、農業生態環保體系建設、農村科技創新等都離不開農村金融的支持，故農村金融改革與發展是一項龐大的系統工程，其重要程度絲毫不亞于城市金融改革，應當將其置于我國整體金融改革中一個相對重要的位置，采取適度引領的改革策略，不僅是必需的，也是可能的。2014年中共中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》對于農村金融體系的改革有了更加明確的導向，也有了更為確切的改革重心定位，這為今后一個時期我國農村金融體系的創新發展提供了更為良好的政策環境?？梢韵嘈牛磥淼霓r村金融發展與農村經濟發展定會走上良性循環的道路。

本文作者:王桂堂閆盼盼董薇薇工作單位:河南財經政法大學