農村普惠金融發展狀況與建設路徑

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中國城鄉二元經濟結構決定了城鄉金融發展的差異性，政策性金融支持力度的城鄉差別、資金效益的城鄉差異又進一步深化了城鄉金融的二元結構，將普惠金融割裂成城市與農村兩個部分。城鄉普惠金融的二元結構對脫貧攻堅成果的鞏固、鄉村振興戰略的推進造成阻礙。2015年12月，國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》），明確了普惠金融發展的指導思想、基本原則、總體目標，并提出一系列農村普惠金融發展的具體路徑［1］。2019年9月，財政部為貫徹落實《規劃》，修訂并了《普惠金融發展專項資金管理辦法》，從創新創業、鄉村振興、防范風險三個角度規范了資金預算的編制工作與資金使用的詳細流程?？梢?，農村普惠金融對農村經濟增長的撬動作用愈發突出，國家治理層面對其重視程度也在不斷提升。本文就農村普惠金融發展狀況進行分析，并結合其發展近況，提出發展對策，旨在為疫情防控期間，我國農村經濟的恢復和發展提供策略建議。

一、疫情防控期間農村普惠金融發展現狀

（一）政策環境不斷優化。農村普惠金融作為農村金融服務發展的實踐方向、城鄉融合發展的重要方面，其政策保障氛圍不斷優化。2014年4月，國務院的《關于金融服務“三農”發展的若干意見》明確了農村金融的地位和作用，并從體制機制改革、金融扶貧、資金來源渠道拓展、產品和服務創新、重點領域傾斜等九個方面，提出了具體指導意見。隨后，2015年12月，國務院印發了《規劃》，將小微企業、農民等群體作為普惠金融發展的主要服務對象，并提出一系列支小支農措施。［2］2019年，中共中央、國務院的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》等文件，都認為優質的農村金融服務是推進重塑城鄉關系、實現鄉村振興的重要方面，并提出優化信用環境、合規開展融資服務、建立擔保機構、完善保險制度等建議對策。當前，為降低疫情對經濟的沖擊，加速全產業鏈恢復運營，政府相關部門還抓緊出臺了一系列普惠金融定向降準措施，促進商業銀行加大對小微企業、個體工商戶的貸款支持，降低融資成本，幫助復工復產。良好的政策支持氛圍不僅為農村普惠金融的發展指明了目標方向，而且為其健康發展注入了生機和活力。（二）金融服務覆蓋面不斷擴大。隨著銀行網點不斷普及、服務手段持續更新以及保險項目陸續擴展，農村金融服務的覆蓋面不斷拓寬。近年來，全國鄉鎮地區銀行網點覆蓋率處于迅速增長階段，2019年全國銀行網點鄉鎮覆蓋率已經高達96.61%，助農取款服務點增長至87.35萬個，服務點覆蓋村級行政區52.33萬個，村村有服務的建設目標正在加速達成。銀行網點密度的增長使得農村普惠金融服務的可獲得性迅速提高，2019年農村地區累計開立個人銀行結算賬戶45.18億戶，較2018年同比上漲了4.96個百分點，其中，農村活躍使用賬戶的成年人比例上漲至83.37%，較2018年增長了1.12%。同時，中國銀行業還不斷深化網點轉型發展，加快網點智能化進程，促進業務由傳統人工柜臺向智能設備轉變，持續提高金融服務便利性、安全性和效率性，2019年農村地區布放POS機具692.62萬臺、ATM機具37.53萬臺。除自助設備交易外，銀行業金融機構網上銀行也在農村地區加速滲透，交易筆數、交易金額、離柜率均不斷增長，為疫情防控期間農村居民銀行業務的辦理提供了便利。不僅銀行業金融機構持續發力，保險業也圍繞與百姓密切相關、價格波動大、日常需求旺盛的農產品品種迅速開發險種，確保農產品的正常生產供應，使得2019年全國鄉鎮保險服務覆蓋率達到95.47%。線上線下相結合的服務模式助推農村普惠金融覆蓋面擴展，也使得農村金融服務模式迎合了疫情防控期間“零接觸經濟”的市場需求。（三）金融服務產品不斷豐富。農村普惠金融的發展作為普惠金融發展這個“木桶”中的短板，銀行業、保險業等普惠金融行業不斷嘗試用更豐富的服務產品對其進行扶持。首先，政策性銀行和商業銀行都積極響應精準扶貧號召，開拓適宜“三農”發展需要的產品和服務。［3］中國人民銀行指導中國銀聯開設了集取款、消費、轉賬等基本服務與助農貸款、補貼發放、農產品銷售等差異化服務于一身的“鄉村振興卡”。中國建設銀行推出了“N+建檔立卡貧困戶”的服務形式，致力于滿足農村地區貧困人口金融產品和服務的需求并帶動其就業增收。此外，“惠農e通”自助機具、“融e購”中的扶貧專區、“背包銀行”服務模式、“1+2+N普惠金融服務到村”模式等產品和服務都豐富了農村普惠金融服務形式。除了差異化的服務，許多銀行機構還通過傳統推廣手段和互聯網、物聯網等現代化技術，開展金融知識宣講活動，幫助農村居民了解理財產品服務，并積極構建普惠授信產品體系，探索網絡融資服務方式。其次，保險業開發出蔬菜災害保險、傳統生豬死亡保險、雞蛋價格保險、糧食作物保險等服務項目，確保農產品的正常生產與供應。（四）服務主體趨于多元化。政策性金融機構、商業金融機構、民間組織等金融服務供應商結合自身優勢資源和先進技術，紛紛參與到農村普惠金融服務體系的建設中來，積極探索便捷高效的發展模式，使得服務主體趨于多元化［4］。首先是政策性金融機構。中國農業發展銀行瞄準糧棉油等產物開設貸款服務，并將扶持產業化發展與中長期貸款作為農村普惠金融發展的兩翼，形成了以中間業務為核心的“一體兩翼”發展模式，為我國農村普惠金融服務中的銀行業務提供了全新的發展思路［5］。其次是政策性擔保機構。國家融資擔?；鹜ㄟ^股權投資和再擔保等形式支持中小微企業和農業、農民、農村的發展。再次是商業金融機構。國有商業銀行身體力行起到了引領作用，而股份制商業銀行緊隨其后，紛紛融入到農村普惠金融的建設中。其中，中國農業銀行拓展了服務領域，增設了服務農業、農民、農村的業務部門，成立“三農”縣域事業部。最后，互聯網金融平臺及金融科技企業牢牢抓住技術創新所帶來的紅利，通過網絡拓展傳統金融的銷售渠道，通過技術整合社會閑散資金，從而實現金融的“匯聚—再分配”，加速社會閑散資金流動，為更多人提供金融服務。（五）征信體系建設規范發展。優質的農村信用保障體系是農村金融服務規范化發展的重要保障和支撐對策。當前，農村正在積極開展征信知識及征信法規專題宣傳活動，倡導公眾誠實守信、了解并行使合法權利、保護個人征信信息安全。同時，各地還響應國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，著力推進“信用鄉鎮”“信用村”“信用戶”建設。在法律規制層面，自2013年3月國務院印發的《征信業管理條例》實行之時起，征信產業的發展、征信主體權益保護工作在法律法規的保障下，趨于規范化發展。農村商業銀行在農村征信體系建設中責無旁貸，是農村信用環境建設的排頭兵與主力軍，積極開展征信宣傳活動。據統計，2019年中國人民銀行征信系統已經為1.86億農戶建立信用檔案，建檔農戶信貸獲得率為51.47%，規模已位居世界前列。此外，農戶信用貸款在貸款總額中的比例也有所上升，占比為16.97%，比2018年增長0.63個百分點。由此可見，農村普惠授信工作持續推進，征信體系正不斷完善和優化。（六）移動支付業務快速滲透。隨著農村地區電子支付進一步推廣以及網絡通達率的持續增長，農村移動互聯網支付使用率不斷提高［6］。人民銀行第二代線上支付系統提高了支付效率和安全性，非現金支付工具、電子支付工具的推廣運用促進了農村地區電子支付手段的普及，有效地彌合了數字鴻溝帶來的城鄉發展差距，推動了農村數字化普惠金融的發展。從農村地區金融機構間的支付情況來看，2006~2019年農村地區中小金融機構之間使用農信銀系統進行的業務量呈現快速增長的發展趨勢，業務量由96萬筆115億元增長至176.82億筆13.85萬億元。從農村移動支付開通和使用情況來看，2019年手機銀行、網上銀行開通總量分別為8.16億戶和7.12億戶，較2018年分別增長了21.87%和16.37%；2019年移動支付、網上支付總量分別為100.58億筆、126.60億筆，較上年分別增長7.15%和24.02%。此外，2019年農村地區使用電子支付的成年人占比高達76.21%，較2018年上升4.06%，移動支付業務正在農村地區快速滲透。

二、疫情防控期間農村普惠金融存在的問題

（一）法律保障不足。法治理念滯后、法律體系不健全、制度規范不完善等狀況較為顯著地制約著農村普惠金融法律保障體系的完善和發展。［7］首先，在法治理念方面，法律規章文件大多從金融機構的視角出發，使得金融機構工作人員受傳統思想觀念的束縛，服務態度仍然存在十分嚴重的問題，農戶主體地位的觀念在服務過程中尚未樹立，金融機構與農戶地位不對等的現象突出。其次，在法律體系方面，《中國人民銀行法》《商業銀行法》等金融法律中尚未明確農村普惠金融服務的主體、客體以及兩者間權利、義務的相關細則。此外，我國農村普惠金融的規范化發展僅依靠著一些地方臨時文件或規范化發展的指導文件，尚未制定以農村普惠金融為立法對象的專門性法律。最后，在制度規范方面，金融機構對農村普惠金融服務內容及過程的規制條例中，大多沒有從金融法治的視角出發，導致規制條例的可行性匱乏，難以達到落實。（二）服務成本過高。普惠金融不僅具有公共品的性質，而且具有商業金融的屬性。因此，從可持續發展角度來看，農村普惠金融的發展要妥善處理資金價格“惠”與利潤最大化目標之間的關系。按照當前的市場定價模式，其顯然不能與廣大農村居民的金融價格承受能力匹配，致使普惠金融多元化廣覆蓋的普惠目標與金融市場定價情況存在一定的矛盾［8］；同時，農村居民的金融意識薄弱，相比于正規金融模式，他們更傾向于選擇民間借貸甚至是高利貸，存在嚴重的“劣幣驅逐良幣”現象；其次，服務價格過高也使得金融機構將普惠金融服務的需求對象排斥在服務經營范圍之外。例如，農村金融產品的高定價致使農村金融貸款長期存在成本較高的問題，產生金融排斥，將那些需要該服務的群體排除在服務范圍之外，這與農村普惠金融界定的內涵南轅北轍。高定價行為還導致農村地區金融產品消費者出現逆向選擇問題，這不僅造成金融服務供給者的利益損失，還會加大金融需求者的交易風險并減少金融消費者數量，同樣與農村普惠金融的內涵相背離。（三）風險分擔機制缺失。農村金融合理風險分擔機制對農村普惠金融的發展具有積極影響，但在實踐過程中仍普遍存在風險分擔機制缺失的現象。首先，2017年初農村集體產權制度改革陸續展開之后，農戶被農村金融機構認可的抵押品種類愈發有限。在可用于抵押的資產當中，一部分資產出現產權界定不明晰或者喪失抵押效用的問題，例如耕地及宅基地；還有一部分資產出現欠缺市場價值評估機制、價格波動風險大的問題，例如農產品和農業機具［9］。其次，當前互助聯保模式在農村地區較為常見，其關鍵問題是過分依賴農村社會關系，但也造成部分低收入、缺乏社會支持網絡的人群被隔離在信貸體系之外。第三，鑒于農村商業保險交易成本高、保障程度低等特點，使得政策性農業保險是農戶在投保過程中選擇的首要類型。然而，國家財政的較低投入極大地抑制了農業保險供給，并且由于經營管理方面的自身缺陷，最終導致農業保險難以有效分散農村金融風險。（四）市場信息不對稱。農村金融市場的信息不對稱現象是造成信貸供不應求的關鍵因素，也是偏遠農村地區陷入“貧困惡性循環陷阱”的重要原因［10］。由于農村經濟形態的分散程度高、次級抵押貸款比例高、風險程度大，并且缺乏正規的制度約束和監管渠道，致使金融部門無法很好地掌握農村信貸需求方的信用狀況、還款能力以及貸款意圖等具體信息，難以保證資金安全，因而會提高貸款門檻。同時，貸款主體多、金額小、用途廣等現象加重了農村金融部門的監管任務，造成貸款主體道德風險行為發生的可能性增加，迫使農村金融部門惜貸現象泛濫。此外，收益信息的偏差使得農村普惠金融的發展較為緩慢，農村金融機構所規劃的收益預期與實際獲得的利潤并不對等，影響了農村金融機構的發展活力。

三、疫情防控期間農村普惠金融的建設路徑

（一）完善農村金融法制體系建設。市場經濟的良好發展離不開科學規范的法律制度，一個科學完善的金融法律體系非常有利于促進農村金融市場的發展。首先，加強對私有股份銀行機構的有效引導，使其加入到銀行股份制改革中來，進而將那些非法資本逐步引導至合法、正規的渠道中來。其次，明確農村金融機構的權利和義務。在商業化金融法制建設方面，要注重保險及商業銀行的作用，并將其納入商業金融管理范疇，共建具有統一標準的農村金融法制體系。在政策化金融法制建設方面，要發揮基層政府的作用，通過政府的帶頭引導并根據各地實際發展狀況，出臺具有針對性的法律規范，以構建高效、準確、公平的農村政策化金融法制體系。在合作化金融法制建設方面，要注重內部治理規范，通過協同手段合理分配各參與主體的利益。通過明確權責關系，激發各參與主體在農村金融發展方面的參與積極性，使其成為農村金融法制體系建設中的中堅力量，促進農村普惠金融的健康發展。（二）降低服務成本。成本問題是制約農村金融服務發展的主要原因之一，因此，需要在農村居民可承受的成本范圍之內探索適合農村居民需求的農村金融服務。首先，自助服務終端縮減了交易成本，順應了疫情防控期間“零接觸”經濟的發展趨勢。ATM、POS等傳統機具、手機銀行、網上銀行等線上服務手段大大降低了金融服務的交易成本，因此，加大這些交易媒介的推介力度，有助于降低服務成本。其次，信息技術的發展還使得遠程交易成為可能，金融機構可以采取遠程模式來提供金融服務，而不用設立專門的服務網點，可以節省相當一部分網點建設費用。因此，在發展農村普惠金融的過程中，應該加大現代科技手段的使用力度，從而為農村居民提供低成本、高效率的金融服務。（三）完善風險分擔機制。營造安全的信用環境，探索破解農村信貸擔保困境的有效對策，對繁榮農村經濟、促進城鄉一體化具有重要意義。首先，完善農村信貸擔保法律體系。在《農業法》中細化和完善農村金融機構面向農業生產經營服務的相關條款，并增加農業融資條款的內容，鼓勵農村信用融資和信用擔保。其次，拓寬農村信貸擔保物范圍。農民目前手中的土地權、林權、房屋權等還不具備擔保物的條件，需要國家從制度上盡快改革，完善物權登記制度；在農村成立規范的房屋財產評估機構，分別由鄉鎮政府、村委會等牽頭，組成農民產權評估的責任小組，評估中以最小的村為評估單位，對每一個村的農民擔保財產進行估值，由政府出面提供的財產評估報告具有可信度，金融或者擔保機構接受以后，能夠接受這份信任度高的擔保財產；同時配套建設完善用于流轉土地的市場、用于流轉土地經營權的市場，這樣能夠保證銀行沒收扣留的抵押物能夠在市場上流轉和金融機構正?；厥掌鋫鶛?。第三，利用農業保險分散風險。建立配套的農業保險賠償機制，轉移道德風險、逆向選擇等行為引致的風險，使得商業銀行和保險公司共擔風險，從而保障農村普惠金融的健康有序發展。農業保險面對農民要不斷創新信貸保險品種，為農業信貸市場的不斷發展和完善提供保障，如果借款農民發生了肺炎疫情等不可抵抗的災害時，作為擔保的保險機構應代其償還相關借款，分解金融機構風險。（四）修正信息不對稱現象。信息不對稱是制約我國農村金融市場健康有序發展的重要問題，也是正規金融組織進入農村市場的首要障礙。在金融機構之間，構建各行之間的信息共享平臺，能讓客戶在各行間的信息及時互聯互通，使得各大銀行及時掌握客戶信用狀況的信息，確定其信用風險狀況，給客戶一個更合理的信許曉冬，劉金晶，鄒紹敏疫情防控下農村普惠金融發展狀況與建設路徑用評級，以決定是否放貸。在金融機構與用戶間，銀行可以建立一個貸后服務機構，對已經借款的客戶的資產情況以及信譽度等進行定期跟蹤調查和測算，對其進行實時監控，動態把握客戶的風險情況，一定要讓風險在銀行可控制的范圍內，這樣可及時發現風險、控制風險，盡量減小損失。

參考文獻

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［10］周立，潘素梅.金融服務“村村通”有助于實現農村金融普惠———三省農戶調查與信息經濟學分析［J］.金融教學與研究，2015（4）：3-10.

作者:許曉冬 劉金晶 鄒紹敏 單位:大連工業大學管理學院