國有金融企業授權機制研究

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[摘要]國有金融企業機制改革已從強調完善治理、突出主業、強化激勵的微觀層面，轉向授權經營機制這一核心問題。用人機制行政職級化、薪酬機制僵化、考核機制差異化不足等，是授權經營機制改革不理想導致的突出弊端。從“管資產”向“管資本”轉變已成為國有金融企業的改革共識，未來改革應圍繞“所有者是誰”“由誰管理”“如何管理”，明確“黨組織‘人格化’的股東產權制度”安排、堅持“黨組織為第一人”的授權機制、用活“黨管干部+市場化”的用人機制、推行“總額預算+按貢獻分配”的薪酬機制、創新考核機制及推行“360°”監督機制。

[關鍵詞]產權制度;授權機制;用人機制;薪酬機制;考核機制;監督機制

近年來，我國國有金融企業在管理制度、管理行為、公司治理、服務實體經濟和資產保值增值等方面取得了重大成效，但也還面臨著資產管理布局不優、職責分散、權責不明、機制不科學、經營收益預算管理不規范和法制建設滯后等問題，目前國有金融企業的治理機制還不完全適應新時代的要求，必須進一步推進和深化國有金融企業治理機制改革。

一、國有金融企業機制改革的必要性

（一）打造世界一流金融企業的要求。中共報告明確提出，“改革國有資本授權經營體制，做強做優做大國有資本，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。這既提出了新時代國有金融企業改革的具體任務，又提出了其改革發展的方向和目標。近幾年的供給側結構性改革促使國企利潤不斷增加，金融類國企利潤增長更為搶眼。國有金融企業已走出國門，融入全球金融體系，在參與全球金融市場的競爭、服務實體經濟、維持金融體系穩定、金融創新等領域占據重要角色。然而，我國金融類企業普遍存在定位模糊、產品和服務同質化嚴重、內控機制不健全等問題；此外，多年的不規范發展，導致的期限錯配、監管套利、多層嵌套、同業負債高等問題，嚴重阻礙了金融企業的發展，進一步積累了金融風險，加劇了金融體系的不穩定性和脆弱性。我們應清楚地認識到，國有金融企業與“世界一流金融企業”還有較大差距，在自主創新、資源配置、價值創造、風險管控等方面尚需加大完善步伐。（二）推動形成全面開放新格局的要求。多年來，我國資本市場和國有金融企業取得了長足發展，已形成主板、中小板、創業板、新三板、區域性股權交易中心等多層次的資本市場。然而，國有金融企業在與全球資本市場對接的過程中，進一步暴露了治理機制不健全、風險管控機制不協調、創新能力不足等問題。改革開放是我國高質量發展的根本動力，是實現中華民族偉大復興的必由之路。我國已在制造業實現全面對外開放，在金融業實現高水平的對外開放，可以使我國金融機構進一步融入全球金融體系和市場，借鑒和學習更多新經驗、新技術，促進金融效率的提升，利于破除現有金融業體制機制弊端，更加合理配合金融資源，有效應對金融風險，推動形成全面開放的新格局。（三）防范金融風險、服務實體經濟的要求。當前，經濟發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，產能過剩、經濟下行可能反復出現，中小企業等實體企業融資成本持續升高，實體經濟回報率持續走低，信貸資金多流向房地產行業等問題，造成實體經濟得不到足夠的金融支持，無法提振實體經濟的發展。此外，影子銀行、互聯網金融、金融控股公司等方面的監管還不完善，易發生金融風險。因此，推進國有金融企業改革，是保增長、服務實體經濟、規范金融機構發展、防范金融風險的必然要求。

二、國有金融企業機制改革面臨的現實困境及成因

近些年來，國有金融企業順應國有企業改革浪潮，歷經放權讓利、擴大國企自主權、實施所有權與經營權分離、推進混合所有制、從“管資產”向“管資本”轉變等多輪改革，在不少方面取得了積極成效。然而，授權經營機制應作為歷次改革的核心，卻始終沒有取得實質性進展，造成國有金融企業改革仍面臨一系列困境。（一）治理機制形式化嚴重，混改停滯不前。1.公司治理機制不完善根據Wind數據，目前國有上市金融企業共有43家，國企董事會規模平均約11人，主要由內部執行董事、外部非獨立董事和獨立董事組成，內部執行董事通常由董事長、總經理、副總經理、總會計師（或財務總監）等組成；外部非獨立董事和獨立董事一般由股東委派，不在企業任職。內部執行董事和外部董事（獨立董事和外部非獨立董事）基本是2∶1的比例，2/3的執行董事意味著董事會中絕大部分都是經營者，董事會和經營層的職能高度重合，容易導致內部人控制。內外部董事信息的不對稱更加劇了這種內部人控制，反映出多數企業僅為滿足政策法規的要求，而不是為了科學決策和有效監督聘請獨立董事，無法對決策形成影響。究其原因：一是法律上的股東缺位，缺乏“人格化”的股東，《中華人民共和國公司法》第六十六條規定：“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權?！倍菄薪鹑谄髽I基本是單一的國有法人股，或處于絕對控股，其他小股東無法參與公司治理，或純粹是戰略投資，不參與公司治理。2.“管資產”向“管資本”轉變的授權機制不暢目前國有金融企業大多采取“管人管資產管事”的“全管型”授權機制，政府直接垂直管理，董事會對出資人和監管機構負責，經營層對董事會負責，監事會對出資人負責，其實質是政府監管“一插到底”，影響所有管理層級；《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》鼓勵組建國有資本投資、運營公司，要求從“管資產”向“管資本”轉變，一個普遍做法是在政府與企業之間再成立一家資本運營公司，代替政府履行出資人職責，避免政府直接干預企業的運營，與淡馬錫模式較為相似?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于完善國有金融資本管理的指導意見》明確中央財政部履行中央國有金融企業出資人職責，地方財政部門履行地方國有金融企業的出資人職責，目前中央金融企業與中央財政部之間暫未成立資本運營公司，但地方政府有不少已按照從“管資產”向“管資本”轉變的要求，成立資本運營公司，履行出資人職責，這在增加一層“委托—”關系的同時，似乎也與《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》的要求相矛盾。從授權經營機制角度而言，多一層“委托—”關系，勢必會增加溝通、等成本，授權經營機制不解決好，企業的人才管理機制、激勵考核機制等均難以落實；同樣會導致董事會、經營層授權“行政化”、外部董事“職能虛化”、監事會“內部化”，董、監、高無法相互制衡。經過多年的探索改革，部分國有金融企業已向“管資本”授權機制轉換，但出資人或法律未明確受托人的定位及其權、責、利，使“管資本”的效果大打折扣。3.金融企業混合所有制改革探索成效不顯著部分金融企業積極探索“中央國資+地方國資+外資+民營資本”四位一體結構的國有金融企業混合所有制改革，但混改形成的“股權多元化”成效并不顯著，非國有資本無法“當家做主”，各市場主體參與積極性低，無法形成“資本力量”，無法形成由“點”帶“面”的改革效果，混改難以推進，甚至停滯不前。（二）法規制度建設滯后，差異化改革受限。國有金融企業承擔著防范金融風險、服務實體經濟、培育新產業、支持產業轉型升級等任務，與其他國有企業有較大差異。因此，相對于其他類型的國企，國有金融企業的退出機制不足，不能按市場機制退出。究其原因，一是金融企業退出的負外部性較大，容易造成社會動蕩、社會生產凋敝，如上世紀末和本世紀初的金融企業退出潮、近年來被清理的P2P平臺等，均給社會造成較大的負面影響；二是金融企業退出的法律不夠健全，雖然我國《商業銀行法》《存款保險條例》均對銀行破產進行了相關規定，但我國金融機構種類非常繁多，較少法律法規對種類繁多的金融機構市場退出有明確規定。此外，國有金融企業的監管機制尚未實現統一，仍存在多頭管理、職責不清、監管定位不準、監管過度等問題。（三）用人機制行政職級化嚴重，市場化改革受限。國有金融企業用人機制較為僵化，行政色彩較濃，未真正讓市場起決定性作用。目前國有金融企業董事會成員基本由政府任命，以董、監、高為代表的企業高管成員通常由政府選派、公司內部提拔、其他國企高管人員調任，具有一定的行政職級；經營層關鍵崗位多由董事會成員兼任，市場化選聘程度低，且尚未建立良好的退出機制，容易導致經營層過度追求行政職級，市場化商業競爭意識不強；監事會成員無任何市場化選聘，基本由出資人任命。究其原因，一是授權機制失效導致董事會職權落實未到位，對企業負責人定位不準確，受多重監管，權責不清，無法自主選聘董事會成員和經營層。二是監管機構、董事會和經營層關系不明晰，權、責、利不對等，責任重，權利輕，“一崗雙責”甚至“一崗多責”普遍存在于國有金融企業。三是用人機制不通暢，尚未建立明晰的董、監、高成員退出及流動機制，管理人員能上不能下、員工能進不能出等問題依然突出。四是用人機制行政職級化會導致董事會和經營層成員在職和退休的職級（待遇）不匹配，嚴重影響其積極性，容易導致“短視”或“謀利”等行為的出現。五是用人機制行政職級化會導致國企職業經理人制度的缺失，而我國職業經理人市場的不成熟更加劇了這種后果的嚴重性，進一步導致選聘不到金融專業性強的復合型優秀人才，即使通過市場機制引入的人才，由于無法適應國企機制或受其決策機制的限制，無法發揮應有的作用，常會出現“引進來，拳腳束”或“引進來，留不住”的尷尬局面。（四）薪酬機制僵化，薪酬激勵市場化不足。目前國有金融企業薪酬機制，較多參照“大一統”的各類“指導意見”建立，脫離市場機制和企業實際，對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有金融企業而言，造成董事會和經營層的薪酬與行業對標企業相差過于懸殊，無法體現按貢獻分配的原則，嚴重挫傷其積極性，加上非國有金融企業高薪激勵與上市國有金融企業機構的“限薪管理”，進一步加劇上市國有金融企業機構的人才流失。薪酬機制無活力，“一刀切”現象嚴重，員工收入能增不能減，董、監、高薪酬與行業對標企業相距甚遠，人才流失嚴重。（五）激勵考核機制差異化不足，容錯機制缺乏。2017年，上市國企的董事會有明確的高管考評和激勵制度的比例不到60%；有明確的董事考評和薪酬制度的略超30%；在內部董事與外部董事之間建立明確溝通制度的不到3%；建立董事會備忘錄的不到5%；公布董事考評/考核結果的比例和有董事行為準則相關規章制度的公司比例都未超過1%，非上市國企更是缺失相應的制度和機制。此外，容錯機制缺乏一直是國有企業創新動力不足、管理層擔當意識不足的一個重大弊端，特別是金融企業創新失敗的負外部性較大，“雙百企業”主要以非金融企業為主，金融企業只有數家。未列入“雙百行動”改革的國有金融企業更是缺乏相關容錯機制，縱覽上市國有金融企業披露的信息，也沒有相關的容錯機制?？梢?，國有金融企業普遍缺乏相應的容錯機制，面臨創新動力不足、擔當意識不足等困境。（六）監督懲戒機制不充分，改革中“競爭中性”原則體現不充分近些年來，金融領域違法違紀情況時有發生。究其原因，一是金融監管體制改革與國有金融企業改革匹配不足，很多時候二者的改革都是獨立進行，而未考慮到其匹配性和協同性，出現授權經營機制無效的現象；二是現階段我國金融體系的市場化程度較低，國有金融企業在金融市場起主導性作用，容易形成權力大、資金大的圈子，極易成為腐敗的溫床；三是國有金融企業幾乎是國家絕對控股，行政干預過多，目標容易多元化，從而出現“競爭性干預”和“競爭性監管”，導致企業無所適從，進一步導致“監管不敢作為”和“監管虛化”，事前、事中監督機制不足，進一步導致監督低效；四是我國法律法規沒有對具體的金融違法犯罪有明確的刑罰懲戒規定，多以相關案例判罰為參考，判罰較輕，懲戒機制和力度不足，而且懲戒多針對個人而并非企業主體，容易導致企業治理機制不完善問題。國企改革要求聚焦主業、資源整合、資本運營、打造世界一流企業等，中央國企和地方國企基本都采取分類整合的辦法，把國企分門別類，整合、劃轉等，使原來規模就較大的企業規模更大。這將出現兩個局面：一是重組、合并的企業可能成為規模更大的企業；二是大規模國有資本或大量國有企業由一家或數家國有資本投資運營管理，這些資本投資運營企業也是大企業。然而，在推進改革的過程中，“競爭中性”的原則出現失守的趨勢，可能會導致以下問題：一是一批新的“大而不倒”企業誕生，導致大企業病的出現；二是風險進一步集中，尤其是金融企業；三是非市場規律作用推進的企業合并，對民營企業造成一定的市場擠出，出現“競爭壟斷”的苗頭。

三、國有金融企業授權經營機制改革的對策建議

（一）改革產權制度，明確“黨組織‘人格化’的股東產權制度”安排。要真正發揮資本運營公司的隔離作用，則代表政府履行出資人職責的資本運營公司應該只作為國有企業的戰略投資者或財務投資者，而不是運營管理者，只對企業重大決策事項或企業的經營效益發表意見，即只考核和評價企業戰略執行情況和最終的效益，對企業其他事項不干預。這就需要改革現有國企產權制度，在《公司法》《企業國有資產法》《中國人民銀行法》《商業銀行法》等上位法明確國有金融企業的產權制度，在央行、財政部、銀保監會、證監會等部門法規中明確國有金融企業的產權機制，以產權制度為基礎，確保國企主導地位的同時，給予企業最大限度的自由。此外，國有金融企業是金融市場的主導主體，是守住不發生系統性金融風險的“定海神針”。因此，讓黨組織成為“人格化”的股東，并以大股東身份參與企業治理，能有效完善國有金融企業股東缺位的法人治理結構，銜接黨委、國有股東、其他非國有股東的授權經營機制。具體而言，黨組織“人格化”即讓黨組織委派的黨委書記代表組織和出資人作為大股東參與企業治理，確保國有金融企業更好地踐行經濟責任、社會責任和政治責任的統一。（二）改革企業治理機制，堅持“黨組織為第一人”的授權經營機制。解決大股東或國有股獨大而其他成分股東不愿意參與混改的困境，辦法有兩個：一是認同與尊重其他戰投和小股東作為出資者的基本權利；二是從公司治理機制上設計“同股不同權”。此外，改革企業治理結構來推動混改。國有金融企業與其他非金融企業有其特殊性，企業治理結構應包括董事會、監事會、經營管理層，根據需要在董事會下設戰略與決策委員會、風險與合規管理委員會、審計委員會、提名與薪酬委員會等，可大幅度增加外部專業委員比例，最大限度保持獨立性，真正起到監督、激勵、考核等作用。同時，還應重點解決國有金融企業委托—關系。首先，黨組織應是國有金融企業的第一人，黨委書記應是企業負責人兼董事長，其僅對出資人負責，擁有董事會和經營層的決定權和考核權；其次，黨組織應把方向、謀大局、定制度、促協調、重監督，黨委書記和董事長應為同一人，使黨組織在企業法人治理中的地位、職責、履職程序44等得到明確，其依據法律、黨章、公司章程等法律法規、規章制度治理企業；再次，完善財政部門履行國有金融企業出資人職責的配套機制和操作細則，確保與“黨組織為第一人”授權機制的匹配；最后，厘清出資人和監管者的職責，出資人職責主要是以合適方式選聘公司治理團隊和承擔保值增值等，監管者職責主要是通過“管風險、管法人、管準入”等方式對國有金融企業實施外部監管。（三）建立國企職業經理人制度，用活“黨管干部+市場化”的用人機制。在堅持黨管干部和授權經營機制改革的基礎上，根據國有金融企業的不同類別和層級，綜合運用選任制、委任制、聘任制等多樣化的選人用人方式。貫徹“能者居之”的用人理念，除黨委書記（與董事長同一人）外，其他職位的選聘以職業經理人為主，改革和暢通現有經營管理者和職業管理者的身份轉換及退出機制。加快國有金融企業職業經理人制度建設，職業管理者推行任期制、契約化、專業化管理，明確責、權、利，制定與戰略經營目標相匹配的任期，嚴格任期管理和目標考核。國有金融企業選聘管理者，應圍繞新時代培育“世界一流金融企業”的目標，把“管資本”與“黨管人才”統一起來，在“管資本”與“黨管人才”上把“強”而“優”的標準具體化，在任期內達不到“強”而“優”標準的，以“有進有出”的市場化機制，讓人才流動起來。按國有金融企業的分類，實行與選聘方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化用人機制。（四）建立市場化薪酬激勵機制，推行“總額預算+按貢獻分配”的薪酬機制。借鑒上海和深圳國企薪酬激勵機制改革的成功經驗，以市場化改革為導向，以完善的治理結構為基礎，對標行業薪酬水平，逐步提高員工持股、管理層和骨干持股比例，激活企業活力。讓市場在人力資源的配置中起決定性作用，堅持推行總額預算控制與按貢獻分配的薪酬機制，打破“工資剛性”，建立健全工資與效益聯動機制。對政府任命的國有企業黨委書記和董事長，以按貢獻分配為導向，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入，任期激勵可適當延長時段激勵，可設置優秀董事長獎或突出貢獻獎；對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，以績效年薪和任期激勵為導向的中長期激勵機制為主，其工資分配管理權由董事會決定；通過完善企業法人治理機構，探索推進職工持股，在程序合法、操作規范的前提下，允許企業職工采取增資擴股、出資新設或以法律、行政法規允許的其他方式持股。多層次完善國有金融企業的薪酬機制和激勵機制，增強各層級職工的積極性，最大限度遏制利己行為，降低委托—成本。（五）創新考核機制，推行“內部+外部”的考核機制。在尚未出臺針對新時代國有金融企業考核機制，或差異化考核機制的具體管理辦法和操作指引之前，可參照《國務院關于改革國有企業工資決定機制的意見》，對金融類國有企業，屬于開發性、政策性的，應主要選取體現服務國家戰略和風險控制的指標，兼顧反映經濟效益的指標；屬于商業性的，應主要選取反映經濟效益、資產質量和償付能力的指標等進行差異化設計考核指標。在國有金融企業內部，以授權經營機制為基礎，應針對不同層級實行差異化的考核機制，如黨委書記和董事長的考核由出資人和任命者考核，董事會其他成員由董事長和監事會考核，經營層由董事會考核，依此類推。國有金融企業應同時參照《金融類國有及國有控股企業績效評價實施細則》《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》等管理辦法和細則，結合地區、企業分類和功能定位等實行差異化的考核機制。一方面，以完善的公司治理機制為基礎，強化審計與稽核委員會作用，增加提名與薪酬委員會、審計與稽核委員會的外部委員比例，增強其獨立性；另一方面，對董、監、高的考核評價，推行“內部+外部”的考核機制，增加外部考核評價占比權重，聘請外部獨立考核機構對他們進行考核評價。（六）建設法制化監管機制，推行“360°”監督機制。讓權力在陽光下運行是最好的防腐措施，預防金融企業的腐敗是防范化解金融風險、守住不發生系統性金融風險的底線的最有效措施。監管機制的法制化改革與授權經營機制改革相輔相成，要增加二者改革的匹配性和協同性。建設法制化的金融監管機制是一項綜合性工程，涉及到國有金融企業的內、外部監管，應著手建立“360?！北O督機制。一是完善金融法規建設。及時修改不合時宜的法規政策，落實雙重領導體制、建立專職紀委書記制度，創新監督方式以及突出巡視職能作用，以法規建設增強對權力的制約監督效果，構建金融反腐倡廉新格局；二是以授權經營機制為基礎，健全有序的監督和懲戒機制，建立紀委監察匯報工作機制，所有國有金融企業單獨設立紀檢辦，直接向股東負責，由股東配齊配強專職紀檢監察干部；三是建立健全問責機制，強化機構問責、監管問責和對監管者問責，監督及問責對象聚焦于企業董、監、高成員以及下一級擁有監管權、選人用人權、財務管理權的關鍵崗位領導人員；四是完善國有金融企業公司治理結構與機制，依法依規，完備董、監、高各層級人員配置，強化企業投資委員會、風險與合規管理委員會作用，完善風險防控機制，強化與授權經營機制的銜接，發揮各層級相互制約的作用；五是增強國有金融企業審計、稽核、紀檢等部門的獨立性，引進和培養合法合規、風險防控、審計稽核等專業人才，適當提高外部審計的比例；六是提高國有金融企業改革與金融監管體制機制改革的匹配性，以負面清單的形式協同推進二者的改革。

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作者:俞勇 單位:廣東粵財投資控股有限公