淺議新形勢下中國財政支農政策選擇
時間：2022-08-28 04:01:00
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摘要：隨著中國積極財政政策的轉型和公共財政政策框架的逐步建立，財政支農工作面臨著新的機遇與挑戰。針對中國現行財政支農工作中存在的主要問題，借鑒國外財政支農的成功經驗，對完善中國的財政支農工作提出了對策建議。
1中國現行財政支農工作的主要問題分析
11財政支農資金投入不足，不符合相關政策法規的要求
改革以來，盡管財政支農總量有所提高，但農業投入特別是公共物品的投入不足，是制約中國農業發展的重要因素。國家財政農業投入的增長幅度大大低于國家財政收入的增長幅度，1978年、2000年的國家財政收入分別為1132.26億元、13395.23億元，增長了10.8倍，而國家同期財政農業投入分別為150.0億元，1237.5億元，只增長了7.2倍，財政收入增幅是財政農業投入增幅的1.5倍。從總量上看，國家財政農業投入不符合《農業法》中關于“每年用于農業的支出不得低于經常性財政收入增長”的要求。加入WTO后，中國農業面對的是競爭日益激烈的國際市場，按照WTO《農業協議》，中國農業綜合支持率可以達到農業生產總值的8.5%，而目前僅為3.3%，“綠箱”政策12項支出（其中10項農業補貼）內容中中國有6項空白。因此，財政農業投入的上升空間還很大。
12財政支農結構不盡合理，不利于農業的可持續發展
由于農業比較利益低，各級政府更偏重于將財政資源投向投資見效快、易出政績的“硬性”公共產品，而不愿投向期限長、具有戰略意義的“軟性”公共產品。在財政支農資金結構中，用于生產性的支出比重下降，而用于各項事業費的比重上升，且在農業事業費比重上升的同時，其內部分配結構不合理。人員機構經費增長較快，業務經費增長緩慢，農業事業的發展面臨資金的困擾。財政對農村基礎教育的保障能力明顯不足。國民的基礎教育是純粹的公共產品，是國家財政應首先保障的支出，但是，財政對農村基礎教育的投入明顯不足。以1998年為例，農村義務教育的學生達到1.23億人，占當年全國義務教育學生總數的65%，但農村基礎教育的投入僅占全國基礎教育投入的56%.農村基礎教育的人均經費低于全國平均水平18個百分點。在投入渠道上，來自國家財政預算內的投入僅占農村義務教育投入總量的34%，66%的教育投入是靠集資、收取學費和社會捐款解決的。
13財政支農方式不合理，政策工具缺乏靈活性
財政支農方式不合理突出表現在農業補貼過多地用于流通環節。1996～2000年，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在300億～800億元，占農業支持總量的30%左右，占國家政策性補貼支出的70%左右，年均增幅為27.16%.然而，如此巨額的補貼主要都是補在流通環節，補在價格上。根據財政部農業司有關專家分析：國家通過對糧食流通企業的補貼方式來間接補貼農民，國家需要耗費7元錢才使農民得到1元錢，對農民增收的貢獻太小。
14財政支農管理體制不完善，資金使用效果不明顯
現行財政支農資金管理體制不完善，涉農部門多，條塊分割較為嚴重，導致資金使用分散，實施效益不理想。從1997年到2000年的4a時間里，財政對農業生產性投入以每年7%的速度遞增，而同期限的農民收入增長速度由1997年的4.6%分別下降為4.3%、3.8%、2.5%.
2國外財政支農政策的經驗及啟示
21巨額的財政投入對國家的農業生產起到明顯的支持作用
從經濟發展的角度分析，伴隨一國由傳統農業社會向現代工業社會的轉變，各國政府普遍實施農業保護和農業支持政策。如美國、英國、加拿大、澳大利亞等農業發達國家，政府對農業提供的財政支持相當于農業本身GDP的25%以上；日本、以色列等國農業財政支出相當于農業GDP的45%～95%；即使像印度這樣的發展中國家，國家財政支農支出也相當于農業GDP的10%.在20世紀，日本于50年代末60年代初實行農產品保護政策，韓國也于60年代末開始實施農業保護政策。中國進入90年代以后，經濟發展水平已大致相當于日、韓經濟轉型時期的水平，因此有必要實施農業保護政策。
22高度重視農業科技進步，促進農業的可持續發展
發達國家科技在農業增長中的貢獻份額較大，農業增長的科技貢獻率為70%～80%，農業科技轉化率達到80%～85%.中國農業科技水平比發達國家落后15～20a，農業科技成果的轉化率只有30%～40%，在農業增長中的貢獻率只有30%左右。如果中國的農業科技儲備增加，成果轉化率提高，那么對于中國這樣一個人多地少的農業大國而言，農業潛力將會得到進一步的釋放。
23注重財政補貼的運用，提高農業補貼水平
財政補貼作為一種有效的經濟調節手段，對促進農業經濟的發展具有積極的作用。據統計，經濟合作組織成員國2001年的農業補貼為3000億美元以上，政府對農業的支持占農戶收入的比重達31%.其中，美國、加拿大、墨西哥為20%左右，歐盟為35%，日本、挪威、瑞士、韓國等高達60%以上。美國準備繼續加大對農產品支持計劃的資助力度，擬在今后10a內增加資金490億美元，增幅高達63%.日本則規定，凡是農民集體和公共團體購買農用機械和設施所需費用，30%～40%由政府補助金承擔。
24多種財政支農政策工具協調使用
美國除了采用常規的農業直接補貼、價格支持、稅收減免、優惠稅率、出口補貼等微觀政策工具扶持農業發展外，還非常重視財政投融資工具的使用，如聯邦財政撥款建立政策性的金融機構或資助其它農業信貸機構。歐盟共同農業政策工具主要包括農業基礎價格補貼、農產品的價格支持、農業經營者的收入補貼、出口補貼、稅收減免等支持措施。隨著改革進程的深化和可持續發展意識的增強，有些財政支農措施已經開始同環境保護、生態平衡、產品質量控制等要求掛鉤。
3借鑒國際經驗，完善中國公共財政框架下的財政支農政策
31逐步加大國家財政支農力度，確保財政支農資金穩定增長
在公共財政框架下，財政支農的界定是以市場是否失靈為依據，而農業生產的根本特點和農產品的特殊性質決定了農業是存在市場失靈的領域。為此，應根據中國農業發展的實際狀況，適時調整國民收入分配結構和財政支出結構，適當加大財政對農業的支持力度，增加政府財政支農資金投入總量，遏制其占GDP、財政總支出、財政收入等比重的持續下滑，保持投入的穩定性與長期性；充分利用WTO《農業協議》中“黃箱政策”保留支持空間（8.5%）和“綠箱政策”條款對農業進行保護和補貼。
32優化財政支農結構，提高財政支農資源的配置效率
財政支農支出的增長推動農業產出的增長，農業產出的持續增長又進一步推動了政府增加財政支農的力度。有關研究表明，農業科技投入的邊際回報率最高，農村教育投資和農村公共基礎設施投資的邊際回報率次之，農牧戶自身投資的邊際回報率最低。因此，在中國財政支農資源極為有限的條件下，優化財政支農結構顯得尤為重要。根據WTO的規則和公共財政的要求，堅持“有所為，有所不為”的方針，可考慮較大幅度增加農業科技投入，力爭由現在的11%提高到本世紀末的15%，農業科技推廣投入比重由目前的30%～40%提高至50%以上；農村義務教育的財政投入比重可提高到8%，基本解決農村義務教育的資金缺口；適度增加農業基礎設施投入，壓縮農業事業費支出，提高財政支農資源的配置效率。
33調整財政支農方式，靈活運用多種財政支農政策工具
根據國際農業支持政策的調整取向，改進補貼方式，減少對中間環節的間接補貼，增加生產環節的直接補貼，提高財政政策效率；農業補貼同農產品質量、環境保護、生態建設等掛鉤，鼓勵可持續發展的經營方式；注重對農業保險業務虧損的補貼，強化農業保險防災補損職能，支持農業保險業務的全面展開。
注重財政支農政策工具和方式的多樣化和靈活性。除價格補貼保護外，利用財政貼息、投資補助等多種手段，引導社會資金投入農村的基礎設施建設；強化對農業稅收杠桿的利用，通過啟動免征農業稅政策和其它稅收優惠政策直接增加農民收入；利用財政投資融資手段優化農業信貸體系，促進農業和農村地區的發展。
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