我國財政政策應實現由積極向穩健的轉變

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[摘要]我國積極的財政政策自1998年實施以來，為促進經濟的持續快速發展和社會的穩定作出了重大貢獻，但是積極的財政政策也帶來一些諸如赤字率上升較快、財政風險加大等負面影響。當前應根據宏觀經濟的變化，適時地對它進行力度和方式的調整，逐步向穩健財政政策轉變。

[關鍵詞]財政政策；積極；穩健；轉變

財政政策是國家調控宏觀經濟常用的短期政策手段，應根據宏觀經濟的變化，適時地對它進行力度和方式的調整，以實現宏觀經濟目標（經濟增長、增加就業、穩定物價和保持國際收支平衡）的最優化。當前應及時由積極的財政政策向穩健財政政策轉變。

一、積極財政政策的調整勢在必行

中國的積極財政政策啟動源于1998年的亞洲金融危機，到目前已經是第7個年頭。1998年，亞洲金融危機爆發，東南亞經濟遭受重創，中國經濟也同時遭遇強勁挑戰。中國政府為維持經濟的健康運行，在堅持“人民幣不貶值”的匯率政策承諾下，提出了實施“積極的財政政策”的主張，應對亞洲金融危機。

積極財政政策的提法在全球頗具創造性，國際上通行的說法是擴張性的財政政策，時任財政部部長的項懷誠解釋說，國人可能不太適應擴張性的說法，換之以積極的財政政策的提法可能更適合中國的國情。這種積極的財政政策主要內容就是通過發行國債，支持國家的重大基礎設施建設，以此來拉動經濟增長。其目的在于：在有效需求嚴重不足的情況下，由政府直接安排投資，把部分居民儲蓄轉化為投資，通過乘數效應促使經濟回升，同時通過國債投資的擴張，引導、激活和啟動民間投資，形成民間投資持續的增長機制。1998年實施積極財政政策當年就增發國債1000億元，國債投資帶動了萬億元的基礎設施投資，由此拉動GDP增長2.5個百分點。這為克服亞洲金融危機的影響，推動經濟的持續較快發展立下了汗馬功勞，中國也成為當年亞洲地區惟一保持較高增長速度的國家。

為了繼續保持經濟的較快發展，從1999年至2001年，中國每年增發國債都在500億元以上，南水北調、西電東送、西部大開發等跨世紀工程也得以啟動。不僅如此，通過實施積極的財政政策，平均每年增加就業崗位120萬～160萬個，截至2003年，6年間共增加就業700萬～1000萬人，為促進社會穩定也作出了重大貢獻。

但是積極的財政政策也帶來一些負面影響。自實施積極的財政政策以來，中國預算赤字一直處于較快的上升之中，從1997年底的1131億元增至2003年底的3198億元，增長近2倍。赤字率（財政赤字占GDP的比重）已經由1998年的1.2%迅速增至2002年的3%.這一數值達到了國際普遍認同的債務警戒線水平。如果再考慮到數額較大的隱性債務，財政的赤字率實際上還要高得多。實施積極財政政策期間，僅發行的長期建設國債就達到9100億元之巨，累積的財政風險愈益加大，其可持續性愈益令人關注。財政風險已然顯現。目前憑證式國債發行出現“淡市”現象，表明擴張性財政政策日益接近極限，若繼續實施積極的財政政策，不排除爆發財政危機的可能性。

其實，只要財政政策能對社會總供需平衡和經濟、社會結構優化有正面的刺激作用，就可以判斷財政政策是有效的、有作為的。財政政策的作為應符合一定時期政府的宏觀目標（包括經濟、社會目標），不能背道而馳。幾年來，通過增加國債投資帶動全社會的投資，避免了通貨緊縮趨勢的進一步發展。積極財政政策在擴大內需方面功不可沒，但擴張性的發展方式往往導致投資過熱，投資效率低。但2004年以來，投資出現了多年少有的高增長，2004年前兩個月，投資實際增幅達到1994年以來的最高水平，超出中央及經濟界人士的預料。在這種形勢下，繼續實行擴張性的財政政策顯然不利于經濟的穩定增長，與財政政策作為一種短期需求調節政策的作用相悖。當前政府在經濟方面的目標不是防止速度下滑、拉動經濟增長，而是預防通貨膨脹，調整經濟結構，促進協調發展。面對新的目標和任務，如果繼續實施積極財政政策，則會適得其反。應當說，已經實施多年的積極財政政策已基本完成歷史使命，財政政策的“轉向”是順勢而為，恰逢其時。在當前經濟形勢下，也是為了使財政政策與宏觀調控總方向一致。于是，財政部部長金人慶于2004年5月27日在上海世界扶貧大會上作出了關于實施中性財政政策的表述。這是一個重大轉折點，意味著中國積極的財政政策將面臨調整。2004年12月1日召開的中共中央政治局會議提出，“根據我國宏觀經濟形勢的發展變化和鞏固宏觀調控成果的要求，明年要實行穩健的財政政策和貨幣政策，加強各項宏觀調控政策措施的協調配合，合理調控總量，著力調整結構，促進經濟平衡較快增長”。至此，實行7年之久的積極財政政策淡出，要向穩健的財政政策轉變。實施穩健的財政政策有助于防止經濟大起大落，控制通貨膨脹，保持中國經濟繼續持續平穩增長。這是財政政策適應客觀經濟形勢要求作出的必然選擇。

二、科學地推進穩健財政政策的實施

穩健財政政策與積極財政政策的區別，主要表現在對國民經濟的作用方向上。擴張性政策和緊縮性政策都是一種“逆風向”的反周期操作，可以防止社會總需求的大起大落引發宏觀經濟劇烈波動，以及由此導致的種種負面作用。穩健財政政策則不是總量的反周期操作，而只是一種結構性的導向型操作。穩健財政政策本義為財政收支保持平衡。從中國的現實情況來說，“穩健”指不對社會總需求產生擴張影響。其內涵應包括兩個方面：總量與結構。從總量上看，穩健財政政策意味著財政政策的實施對宏觀經濟的影響既不擴張，也不緊縮，即對社會總供給與社會總需求的平衡不產生刺激性或抑制性的影響。這表現在預算收支上就是基本平衡，不搞赤字財政。穩健財政政策意味著投資擴張力度的減弱，這就要求適度緊縮財政資金所支持的投資項目。從結構上看，財政上實行“有保有控”，通過一定的政策手段一方面促進“瓶頸”、短缺部門的發展，另一方面控制那些偏熱行業的發展，以減少經濟增長過程中出現的結構性扭曲。在新形勢下，財政政策更多地體現“結構”的取向，發揮促進經濟、社會結構調整的積極作用。轉向穩健的財政政策，也就是由“總量取向”的財政政策向“結構取向”的財政政策轉變，從單純注重經濟指標的財政政策轉向兼顧經濟、社會全面發展的財政政策。這種轉變將使財政政策注入更多的人文關懷因素。

實施穩健財政政策應注意以下幾個問題：

第一，穩健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要有一個過程。一方面，仍有較大規模的國債建設項目未完工，根據權威部門提供的數據，完成這些再建工程所需的后續資金為5000億～6000億元。因此，國債政策的“抽身退步”應是一個逐漸淡出的過程。另一方面，如果過去幾年積極財政政策拉動GDP的效果是真實的，那么該政策的退出將使GDP增幅下調。盡管2003年中國仍然執行積極的財政政策，但力度已經明顯減弱，當年的建設國債增發額由2002年的1500億元降至1400億元，2004年進一步下降為1100億元。2004年長期建設國債的發行額為1100億元，比上年減少300億元。由于國債和銀行貸款存在1∶4的配套關系，即國債投資會帶動4倍的銀行貸款，所以2004年國債帶動的投資可能減少1200億元，大致影響GDP增長1.3個百分點左右，這種變化是需要政府加以考慮的。為了保持經濟的平穩較快發展和政策的有機過渡，穩健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要有一個過渡時期。這是一個漸進的過程，不能指望一下子就走向平衡。據有關專家預期，大約在2007年前后，可完全取消長期建設國債的發行。

第二，要控制和壓縮財政支出的規模，嚴格控制各項政府支出增長。在以往年間，由于現實制度安排的支出約束力較弱，財政支出通常都會超出預算，有較大的增加支出壓力。而且現實的政府支出又不限于納入預算的財政支出，游離于預算之外的所謂預算外支出、制度外支出的規模也不小，并往往是投資膨脹的一個重要源泉。所以，要想方設法控制預算內財政支出的增長，起碼不要有超出預算的支出增加，并且在必要時，動用行政性手段擴大控制支出增長的范圍，將預算外、制度外政府支出的增長減少到最低限度。在實際執行過程中，針對固定資產投資增長過快等新情況，要嚴格控制新開工建設項目，堅決制止低水平重復建設和過度超前建設。要擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，并適當放緩國債項目資金撥付進度。

第三，要注重在財政支出總量控制下的結構調整。目前中國不但存在局部地區行業投資過大、經濟過熱的問題，也存在著農業、能源交通、消費服務業等投資不足的現象，這就要求在控制固定資產投資規模，抑制某些行業或地區投資過快增長的同時，解決經濟發展過程中的不平衡問題，調整預算內基本建設資金和國債投資的使用方向和結構。比如，基本建設支出要減少，公共事業支出要增加；行政經費支出要減少，教科文衛支出要增加等。除了一些在建項目的掃尾外，不應再開工新的國債項目。一些項目即使十分必要，也要考慮適當往后放。國債投資主要用于農村基礎設施、公共衛生體系建設、基礎教育、西部大開發和東北老工業基地的調整改造、生態環境建設、淮河治理水利工程等方面的投入，以及青藏鐵路、南水北調、西電東輸等重大在建項目建設。政府需要加快向公共財政轉變的步伐，加大向社會急需的公共產品和服務的投入，逐步解決國家財政“越位”與“缺位”的矛盾，即：逐步減少對一般競爭性和經營性領域的直接投資，增加用于公共服務和公共產品方面的投入，大力促進經濟社會和人的全面發展。財政政策在資金使用上應該進一步向“三農”以及教育、文化領域傾斜，向發展循環經濟、發展第三產業、增加就業機會傾斜。加大對社會保障事業的支持力度，增加低收入階層的收入，加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系，完善城鎮職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度，健全失業保險制度和城市居民最低生活保障制度，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度，發展城鄉社會救濟和社會福利事業。中央財政要加大對地方特別是落后地區義務教育、公共衛生、基礎設施的投入，并通過各種專項撥款補助，支持少數民族地區、西部地區和落后地區的經濟社會發展。

第四，要積極推進稅收改革。根據國家稅務總局公布的數據，2004年前三季度，全國稅收收入累計完成19257億元，比上年同期增長26.3%，增收4014億元。有分析人士認為，全國財政全年增收很可能將超收5000億元，而增值稅轉型和內外資企業所得稅并軌的改革如果在全國鋪開，大致有3000多億元的減稅效應，財政增收無疑有利于這兩項改革。今年在東北試行的增值稅轉型改革是一項對設備投資有明顯刺激作用的財稅政策。就現行增值稅的格局而言，由生產型轉為消費型的增值稅改革，實質上是一種刺激或鼓勵投資的舉措，它對投資的激勵作用較大。即便既有的改革方案并非完全意義上的轉型而只是相應擴大抵扣范圍，它的效應也會在一定程度上表現為拉動投資增長。考慮到當前重工業增長持續高于輕工業，設備投資增長較快，應該進一步研究這項政策出臺的時機，或者調整政策試用的行業范圍，避免對過熱行業“火上澆油”。為了不致進一步助推已經過大的固定資產投資規模增長勢頭，可根據形勢發展的需要，在增值稅改革上酌情采取放慢節奏的措施。增值稅轉型最好在東北試點啟動后兩三年內在全國推廣。至于內外資所得稅并軌，也應選擇適當的時機及時推出。還可以考慮重新啟用固定資產投資方向調節稅。這個稅種曾在上個世紀90年代控制投資膨脹過程中發揮過重要作用。后來，在反通貨緊縮背景下于2000年暫時停征。鑒于宏觀經濟環境的變化需要全力抑制固定資產投資規模，目前又難以找到其他別的什么手段來替代它的作用，可以相機重新啟用這個稅種。起碼可以選擇若干投資增長勢頭迅猛、對經濟過熱推力較大的行業（如水泥、鋼材、汽車、電解鋁等）恢復征收固定資產投資方向調節稅。但是，需要注意的是，它的恢復要同增值稅的改革相協調，以免造成彼此矛盾的印象和結果。另外，還應推進和完善農業稅、個人所得稅等稅收改革。

第五，要與穩健偏緊的貨幣政策協調起來。近年，財政政策一直在宏觀調控中唱主角。從目前抑制投資過快增長和預防通貨膨脹的形勢來看，財政政策的作用不如貨幣政策作用明顯。但貨幣政策作為調整總量性政策，對目前的經濟結構性問題效果并不明顯，鑒于經濟結構性問題根深蒂固，未來央行貨幣政策盡管可以進一步發揮作用，但效果恐怕不會太明顯，無法單純依靠央行貨幣政策對宏觀經濟進行調控，因此需更加重視貨幣政策與財政政策的協調。世界銀行的中國報告認為，“2004和2005年（中國）如要避免硬著陸，就要更加密切地關注貨幣政策，同時必須更加重視貨幣政策與財政政策的協調”。目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，不是“急轉彎”，而是“轉慢彎”，是在穩健把握之下著力協調，在調減擴張力度中區別對待，即“有保有控”。所謂“?！?，是指政府資金使用的重點，應集中于國家發展規劃確立的戰略發展目標和農林水、生態保護與國土整治、西部開發與東北老工業基地振興的重點項目，以及與公共衛生體系、教育、科技進步、社會保障關系密切的基礎設施建設和配套條件建設。所謂“控”，則是指政府應首先考慮市場不能有效提供的公共產品（公益品）與公共服務，嚴格控制競爭性領域的投資過熱。