淺議行政部門財務管理與內部控制

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本人由于從事行政單位財務工作多年，深知行政單位的財務管理是政府對國家財政收入與分配的管理,是行政管理職能得以順利進行的重要保證。隨著財政改革的不斷深入及政府職能形式的不斷轉變,行政單位財務管理有著許多需要研究的新情況和解決的新問題。本文試圖就行政單位財務管理與內部控制內在的有機聯系作粗淺探討。

一、內部控制與財務管理的關系

內部控制的本質可以稱之為內部控制結構,也就是構成單位內部運行規律要求的各種具有控制特性的管理制度的基本框架。其在單位財務管理中的作用主要為:

1.監督、檢查、揭示和糾正內部任何部門、任何環節管理中的違法亂紀行為,保證國家方針政策、法律法規及單位內部規章制度在本單位得到貫徹執行。

2.規范單位會計行為,保證會計信息的真實性和準確性,真實地反映單位履行行政職能經費運作情況,便于科學合理地劃分職責范圍,建立相互協調、相互制約機制,發揮財政資金的最大效應。

3.有效監督和制約財產物資的采購、計量、驗收等各個環節,防止并及時發現、糾正錯誤及舞弊行為,杜絕損失浪費,有利于保護國家資產的安全完整。

由此可見,內部控制是財務管理的形式,它融入財務管理的全過程,服從和服務于財務管理的需要。財務管理的變化為內部控制帶來新的要求。行政單位內部控制建設是財務管理的重要內容。

二、行政單位財務管理中存在的問題

在市場經濟中,任何企業和個人在經營活動中都會考慮成本與效率,努力降低成本,以最小的耗費獲得最大的收益。而行政單位履行職能活動的行政績效要綜合考慮有形和無形的、直接和間接的、眼前和長遠的因素,行政績效不易測量,績效評估操作困難,易放松人們對行政成本的講求,淡化對行政成本的約束。由于目前我國政府的成本效益理念尚未完全形成,成本控制機制還不完善,管理松懈、控制不嚴的問題時有體現,導致行政成本逐年攀升。目前行政單位財務管理中存在的問題主要表現在:

1.部門預算編制執行不力,缺乏有效、規范的控制機制,重支出輕管理的現象普遍存在。一是因為單位部門內設機構還未形成統一管理預算的部門,編制部門預算協調管理相當困難。二是雖然每年編制預算要求采用零基預算法,但在實際操作中,基數法仍普遍被采用,在很大程度上直接影響了資金的使用效益。三是編制項目支出的細化程度不夠,專項資金使用范圍帶有很大的模糊性和不確定性,缺少“度”的限定,為一些單位挪用資金、鋪張浪費留下了隱患。四是項目支出預算不夠嚴謹細致,存在一定的隨意性,使得資金安排和應辦的項目脫節，導致在預算執行過程中,追加預算時有發生。影響了預算的嚴肅性,無法體現預算的計劃控制作用。

2.內部制約機制不健全。一個單位財務管理水平的高低在很大程度上取決于內部控制制度的完備與否。有的單位在資金使用中,基本支出和項目支出界定不清,不專款專用,用項目支出彌補基本支出經費不足,用于維持日常公用支出;專項資金使用過程中,重撥款輕管理,重預算輕實績;支出審批和報銷程序不規范,控制不嚴,超支浪費現象嚴重;各類資產缺乏有效的管理監督等。這些管理中的漏洞不僅給腐敗有可乘之機,而且嚴重影響了財政資金的安全、有效使用。

3.會計核算、財務管理監督急需完善。目前大部分行政單位財務實行會計集中核算。會計集中核算在規范會計核算行為,防止單位亂收亂支,提高財政資金使用效益等方面起到了積極作用。但隨著財政支出改革的深化,財政預算管理和各行政單位財務活動也發生了重大變革,會計集中核算不完善地方日益凸現。重點表現在管理模式上的缺陷:一是單位會計責任主體觀念淡化,部門財務管理職能減弱;二是集中核算后,核算中心一人管多個單位的賬,難以對統管單位實施全過程的會計監督,造成了會計核算與財務管理分離;三是一些單位專項資金使用混淆不清,專項經費核算失真,使會計核算數據與部門預算編報口徑不一致,導致會計信息的準確性、可用性降低,也給項目的績效考核帶來一定的難度。

4.對國有資產重使用輕管理、管理意識淡薄,導致家底不清,資產閑置流失嚴重。由于行政單位資產以國家財政投入為主,單位無需付出代價,因此一些單位一方面不斷申請新建或購置資產,追求高標準高品質,使資產提前更新、低效使用;另一方面,對已購入的資產管理不嚴,長期不清查盤點,處置隨意,賬外資產流失現象時有發生,導致賬實不符。

三、強化內部控制,提高財務管理水平,降低行政成本

行政單位行政成本運作中存在的缺陷造成了財政支出不合理,加重了財政負擔，因此加強財務管理,努力降低行政成本,越來越受到政府的高度重視。本人認為,降低行政成本應從單位自身內部管理改革作為重要切入點,營造良好的內部控制環境,建立健全內部控制機制,找出“關鍵控制點”,以利于實現管理目標。主要抓好以下幾個方面:

1.加大宣傳力度,提高單位對內部控制重要性的認識。單位負責人在單位內部控制體系中居主導地位。按照《會計法》和《內部會計控制基本規范》的規定,單位負責人作為單位財務與會計工作的第一責任主體,對本單位內部控制的合理性、有效性應負主要責任。因此,要進一步強化對行政單位在內部控制方面的宣傳培訓,提高單位對內部控制建設重要性的認識,建立健全內部控制機制。

2.以預算為前提,強化部門預算約束力。預算化管理是現代財務管理的客觀要求,實行以預算為前提的管理模式,關鍵是建立一套制度化、規范化、科學化的預算管理體制。具體包括:嚴格界定基本支出和項目支出,運用績效預算來優化基本支出預算和項目支出預算;細化預算編制,完善預算支出標準,提高預算編制水平;建立專項支出項目庫,做到專款使用,專項核算,防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生,從源頭上為預算執行提供有效保證。

3.加強財務制度建設,建立有效的支出約束機制。行政單位要做到合理分配使用資金,最大限度地提高各項資金的使用效益,就必需建章立制,做到有章可循,有章必循。而建章立制關鍵是要理解經費開支標準、開支對象的內涵和外延,使內控制度在政策允許的范圍內合理運行。所謂費用開支標準,是國家對行政事業單位進行工作、開展業務活動過程中,所制定的主要費用開支方面的統一規定,是完成各項工作任務、開展財務工作所必需的重要依據。它分政策性標準、統一性標準和指令性標準。行政單位必須掌握好政策,將費用開支標準運用得合理,執行得認真,才能兼顧好國家、單位、個人三者之間的利益。具體操作中可建立分項管理制度:一是綜合性的管理制度,如經費支出審批制度、經費開支報銷程序、根據各部門職責加強經費預算、執行管理制度等;二是單項的管理制度,如辦公費、電話費、郵資費、資產使用等管理制度;三是相關性的管理制度,如公務接待制度、車輛管理制度等。在確保制度科學、合理,符合實際的基礎上,應落實部門責任制。只有嚴格按制度辦事,才能堵塞漏洞,防止經費支出中的“跑、冒、漏”。

4.改進和完善會計核算,提高會計信息的及時準確性,適應公共財政改革和管理的需要。一是財政部門要按照公共財政管理的要求,建立規范統一的預算會計體系,為各單位加強管理提供有利的基礎條件。二是加強對行政單位《會計法》的宣傳學習,強化部門財務管理職能。三是進一步理順核算會計與報賬會計的責任關系,加強職業道德教育和業務培訓,使其不僅懂得會計核算,更要懂得財務管理知識,善于理財。四是轉變會計核算職能,強化會計監督。要從核算型會計向管理型會計轉化,對經費支出內容及時進行分析,實地實時監督,杜絕不規范行為發生,有效發揮財務監管作用。五是提高會計信息質量,確保會計數據的真實性、全面性及可利用性。使單位全面了解經費運作的真實情況,及時掌握實施內部控制所需信息,實行即時控制,提高內部控制效果。

5.完善內外監控制度,做好資產保全控制,確保行政單位國有資產的安全完整。一是建立和完善國有資產管理監督機制,以外部監督推動單位內部規范化管理,減少失控環節。二是各單位要加強資產管理基礎工作,建立嚴格的內部財物管理制度,建立健全資產賬簿記錄,做到入賬時有驗收,領用時有登記,確保賬與實物一致;落實資產管理、使用責任人制度;資產的報廢、調撥和變賣要按規定程序報批,不得隨意處置;通過定期全面清查與不定期抽查相結合的方法,及時掌握資產的變動情況。

6.加強財政監督管理,要將監督從事后轉向預算管理全過程。對項目支出要進行績效評價,將評價結果作為今后項目支出預算安排的重要依據。構建以預算管理、會計核算及資產管理為主要監督內容的財政監督機制，促進行政單位加強財務管理,提高財政資金使用效益。