財務核算方法完善思索

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水利產權，包括水資源產權和水工程資產產權。本文所探討的資產補償問題，是針對后者而言。水工程資產是水工程管理單位對水資源進行調控配置、生產經營、服務社會的主要的基本生產手段。水工程資產在生產產品和對水資源調控配置、對社會服務的過程中，創造效益和價值，同時也消耗著自身。以茨淮新河工程為例，作為人工河道，每年僅固定資產折舊一項就達近5000萬元。其中包括河道堤防、涵閘、管理設施等公益服務資產折舊占了約95％，船閘、灌溉站等經營服務資產折舊費只有200余萬元。加之運行生產管理費用，近年來每年消耗的成本費用高達6000多萬元。而正常情況下，每年各項收入(包括船舶過閘費、灌溉水費、資源利用等)只占成本費用的十分之一左右。地方財政補貼，只能滿足部分人員經費的支出，全流域補貼總額不足總成本費用的十分之一。公益工程的歲修養護運行經費很少。水工程資產的自然損耗和運行損耗無法得到修復補償。生產經營資產，由于水工程產品和服務價格上的政策虧損，沒有按實際價值和成本費用定價，其損耗也無法得到很好地補償。工程長期得不到正常的維修養護，加劇了工程的損壞程度。水務行業實際上是在拼資產吃資產。據了解，水管單位的財務會計制度從1995年執行到2003年底茨淮新河流域管理單位賬面累計虧損掛賬額已達近四億元。這里反映的，不僅是核算結果，而且是由于資產耗損補償無法解決，造成管理單位自身沒有積累資金等機動財力、工程設施的技術改造、管理手段的現代化建設、提高職工福利收入水平等缺乏資金來源，影響水工程資產的可持續利用，影響水管單位可持續發展。同時巨大的虧損數字，也負面拉動地方財政經濟效果。由此可見，造成水工程資產無法實現保值、增值和不斷流失的局面，主要的原因是缺乏有效的水工程資產補償機制。解決的根本途徑必須在水務經營服務體制上加大改革力度，建立合理的可操作的水工程產品和服務的價格體系。

一、建立和落實有效的水工程資產補償機制

現行水管單位財會制度規定，水管單位生產服務內容主要是兩個方面進行核算：公益服務收支成本費用和生產經營收支成本費用(不包括獨立核算的綜合經營企事業項目)，并根據管理費用、稅金等統一核算損益。利潤總額=生產經營利潤+公益服務利潤+投資凈收益+營業外收入-營業外支出+補貼收入。式中生產經營活動含有營業稅金及附加內容，而公益服務活動不含稅金。凈利潤=利潤總額-所得稅顯然，這樣規定，對水工程經營管理者是有利的。因為由于公益服務對于大部分水管單位來說是虧損的，公益服務不含有納稅義務，總體上無所得稅可交，也符合水管單位現行經營活動資產耗損得不到補償的實際情況。但是另一方面，由于水管單位，特別是公益服務資產占主要項目的水管單位，例如茨淮新河管理單位，其公益成本費用占有很大比重，不解決公益收入渠道或公益成本補償辦法，這類水管單位無論生產經營項目盈利多大，都難以彌補公益收支不平衡造成的巨額虧損。水管單位作為一個整體，其生產經營的收益(利潤———如果有利潤的話)其賬面反映都被公益服務掛賬虧損占去?？傮w反映水管單位沒有盈余公積等機動財力。彌補的渠道主要有兩個方面：一是國家或地方財政彌補。近年來國務院先后出臺了《水利產業政策》、《全國水利工程管理單位體制改革實施意見》等法規文件，明確規定，對于防洪、排澇、水土保持等公益服務資產，其維修養護、運行管理等資產耗損、成本支出的費用，由相應各級財政供給。但現在執行情況，各地并沒有很好地落實，對于中央財政直接供給的，不太了解情況(不包括中央基建投資等項目)，但地方財政，特別是欠發達地區財政供給的這塊費用解決的很不理想。按照水利部、財政部水經調字[2002]502號文《關于做好水利工程管理單位經費測算工作的通知》規定，一個水利工程每年維修養護費用應當為水工程資產的1.5％。據了解，現在不少地方財政供給的歲修養護費用遠低于此比例，象我們茨淮新河管理單位，以前每年用于公益工程的維修養護費、運行費只占總資產的千分之二~千分之三，近兩年有的地方甚至停止供給，導致運行經費都沒有保證。所以，單純規定一個供給渠道，沒有實際意義。還應該有具體的考核審計措施，有實行“問責制”的辦法。否則就顯得政令無力，法治無力。二是社會有償服務收入彌補。所謂有償服務，根據水工程的特點有兩個方面的內容，其一是公益服務實行社會服務對象有限補償制，即扣除財政補貼后的社會補償；其二是經營服務水工程產品銷售實行完全市場補償制，即成本費用+稅金+還貸+利益的完全價格補償制。

這里先討論前者。公益服務社會有限補償制，就是核定年度公益服務成本費用，扣除財政補貼部分后，按工程保護和受益范圍內的企業產值或銷售營業額，事業單位、機關團體資產總值，城鄉個體工商戶營業額，農村土地承包戶的產值等，或按統計年報的GDP，由物價部門、財政部門、水務部門進行核定收費價格。應該說核定的過程困難不少。據媒體傳聞現正醞釀對水工程公益服務收費(主要是河道工程修建維護管理費)改為附加稅，如果能實施，效果可能會好些，但對那些沒有納稅義務，但卻享受水利工程保護和受益的單位和個人(除去國家政策法規免于繳納的以外)，征收起來也有困難。這也就是為什么1997年國務院頒發的《水利產業政策》中“河道工程修建維護管理費兩年內足額征收”的規定難以落實的根本原因。至于幾年后水利部的《實施辦法》又重新規定的期限更是紙上充饑?，F在國家已確定農村“河費”取消征收，以減少農民和農業經營單位的負擔。筆者認為，按照《行政許可法》的規定，為了減少行政事業性收費項目，應盡快出臺水利工程公益服務運行維修管理費用資金撥付渠道和資產補償的改革方案，以實現資產的良好運行和可持續利用。

二、建立含有足額補償功能的水利工程經營產品服務價格體系

2003年國家發改委和水利部聯合出臺了《水利工程供水價格管理辦法》，但具體的實施細則尚未完善和出臺。按照《水價辦法》，從實際操作看，還有許多難點有待解決?，F行的一些地方的供水價格和其他水工程產品服務價格都是政府定價。價格標準明顯含有把水工程生產和服務均視為社會公益服務的有限補償性質，而不是完全市場意義上的能夠獲得足額補償自身價值消耗并具有合理利潤的價格。據水利部建管司介紹，多數灌區現行水價只有供水成本的30％左右，再如安徽省政府(省政府68號令)制定的船舶過閘空、重載收費價格為例，空、重載實行兩個價格標準，空載價格只有重載的1/3，顯然是不合理的。事實上，對于船閘經營者來說，空載比重載耗費的成本還要大一些(耗費水資源要多)，國務院《水利產業政策》中規定合理確定供水價格，“要按照滿足運行成本和費用、繳納稅金、歸還貨款和獲得合理利潤的原則確定”，“在三年內逐步調整到位”，以后“適時制定和調整水價”?，F在，兩個“三年”已經過去了，而現行價格依然遠遠低于上述各類要素組成的價格含量，同水工程產品與服務的應有價值很不相稱。更不合理的是，在這種不完全成本費用性質的價格水準———價格本身并不包括稅金、利潤等，一些地方規定水管單位經營收入還必須納稅，或者作為預算外收入繳納相當高的政府調劑。綜上所述，水工程產品與服務資產耗損補償價格(水費、河費及其他產品和服務價格等)應以成本核算作為核定的基礎，以市場導向為核定原則。政府指導，市場調節，與水工程產品與服務的價值相適應。使水利資產耗損得到合理補償和恢復，使水工程資產經營管理者按其創造的價值得到應有的經濟效益，職工得到應有的報酬。

三、改革現行核算辦法搞活資產經營機制

水管單位財務會計核算制度是為發展和加強資產管理、提高資本利用率、搞活和發展經濟服務的，而只有實現上述資產補償機制，核算才具有實際意義?，F行水管單位財務會計制度是1995年開始實施的，為水管單位的財務管理，經濟核算，擴大資本經營效果發揮了很大作用。但隨著社會主義市場經濟的發展和完善，隨著水市場地位的確立和水管單位在市場運行中實踐，現行核算制度某些方面呈現出對水工程經營者的制約。因此，筆者認為，應該對現行經營核算辦法進行改革，取消公益資產折舊核算項目。這樣就解決了因公益服務資產折舊成本數額巨大，無補償之源，造成資產經營管理者巨額“未分配利潤”赤字的現象，搞活水工程資產經營管理機制，促進資產經營者，提高自身經營管理水平，加強內部核算，精減機構人員，提高資本利用水平，降低成本費用。當然這并沒有解決公益資產自身運行損耗的補償問題。真正解決問題的辦法，還是要政府和水行政主管部門建立可操作的有實際支付的資金來源的渠道和機制，否則，只有到時候爭取國家投入大量資金進行應急維修、除險加固或重建。因此，隨著水市場的逐步成熟，解決問題就要從水工程公益服務和經營產品銷售服務價格上入手，以其創造的價值為基礎，又反映市場供求關系、產品和服務質量。既服從國家對水資源的調控配置要求，又充分考慮水管單位經濟效益，定期審價、調價；再配置相應的征管手段。這樣才能實現中央領導要求的“使每一個水利工程都能做到以水養水、以堤養堤、以庫養庫，實現良性運行、滾動發展”，才能保證水利工程按規劃設計效益發揮作用，并不斷更新改造，提高和擴大其社會經濟效益。