從體制視角談財政建設

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作者：沈玲玲張小娜單位：山東經濟學院

一、縣鄉財政建設現狀及存在的問題———以山東省為例

山東省現有總人口9125萬人,總面積15.67萬平方公里,下轄17個地級市(其中青島為計劃單列市),142個縣級單位,1691個鄉鎮級單位。近年來,通過采取推進縣級綜合改革、實施強縣帶動戰略、支持欠發達縣改革試點等一系列政策措施,山東省縣域經濟有了長足發展,縣鄉財政實力不斷增強。1994年到2006年,縣鄉地方財政收入由75.86億元增加到1355億元,年均增長22.7%;縣鄉財政支出由126.06億元增加到1832.62億元,年均增長24.99%。與其他沿海先進省份相比,山東省縣域經濟發展仍顯緩慢,縣鄉財政建設比較滯后,特別是近年來隨著增資政策的連續出臺及農村稅費改革的不斷深入,縣鄉財政收支矛盾進一步加劇,縣鄉財政建設中存在的問題逐漸顯現。

(一)縣鄉財政收支矛盾突出,財政收支平衡是以犧牲部分必要的公共支出為代價按照事權與財力配套的原則,縣鄉財力應當滿足本轄區基本的公共管理服務、公共事業發展和指導社會經濟走向等三個層面職能的需要,而目前的縣鄉財力距離這一需要存在較大差距。特別是隨著新農村建設和收入分配制度改革的推進,縣鄉支出需求進一步加大。2002年至2006年間,日照、濟寧、泰安、聊城4地的縣鄉財政支出年均增幅比財政收入年均增幅分別高出4.8、2.18、4.24、0.57個百分點。[1]目前縣鄉財政收支平衡是在不允許出現赤字預算的情況下,以犧牲部分公共支出為代價的平衡。

(二)縣鄉地區基礎設施建設落后、公用事業發展滯后在現行財政體制下,基層政府(包括地、縣和鄉)擔負著相當沉重的支出責任,特別是縣鄉兩級,它們共同提供龐大而重要的公共服務,包括70%的預算內教育支出和55%-60%醫療支出。農村稅費改革后,農村地區基層政府幾乎喪失了自有收入來源。由于縣鄉財政收支矛盾較大,縣鄉財政多維持在“吃飯”的水平上,用來提供其他公共產品與服務等“辦事”的能力非常有限,根本沒有能力履行公共財政的部分職能。

(三)部分財政困難縣鄉存在欠發行政事業單位人員工資現象山東省困難縣鄉主要集中在西部經濟欠發達地區,欠發行政事業單位人員工資問題是其財政困難的集中反映?？h鄉欠發行政事業單位人員工資的具體表現有兩個:一是在時間上欠發,即不能及時發放行政事業單位人員工資。二是在標準上欠發,即不能足額發放行政事業單位人員工資。近幾年中央非常重視行政事業單位人員工資發放,并加大了工資轉移支付力度,但由于種種原因,這一問題并沒有在山東省部分財政困難縣鄉完全解決。

(四)縣鄉基層政府債務問題較為嚴重調查發現,債務問題是縣鄉基層政府普遍存在的共性問題。債務數額大、欠債時間長、原因復雜;債務由名目繁多的貸款、借款、欠款等組成;債權人多樣化;不僅表現為顯性負債,還有各種隱性負債和或有負債。例如:淄博市某區,1999年全面爆發了基金會問題,為及時對付股民股金,2001年區財政被迫向上級財政借款6.42億元,計劃分8年還清,每年還本付息近1億元。而該區當年一般預算收入只有2.7億元,還款一托再延,至2007年底未歸還的本金仍有5.26億元。沉重的債務包袱嚴重影響著該區財政的正常運轉。[2]目前,在縣鄉兩級財政中潛伏較深的債務風險正悄悄地演化為財政風險,如果不引起足夠的重視,一旦爆發,后果將不堪設想。

二、縣鄉財政建設中存在問題的體制性原因分析

(一)財政級次過多,與分稅制之間存在不相容性1994年,實施分稅制財政體制,構建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關系的基本制度框架。五級政府、五級財政框架下,要把眾多事權和20多個稅種的財權在五級財政級次間按分稅制要求切分,且不說欠發達地區,即使是在發達區域,省以下的四級如何分稅,按現在的基本框架和具體情況看仍然是“一鍋粥”。過多的政府級次使中央與地方政府之間財政關系復雜,機構和人員重復設置,不僅增加了公共產品和服務的提供成本,也給省以下轉移支付帶來困難?？h鄉兩級處于政府級次的末端,轉移支付鏈條過長,在經過了幾次不怎么規范和透明的轉移后,真正到達縣鄉財政的轉移支付資金往往寥寥無幾,從而弱化了轉移支付的功能。另外,政府級次過多使各級政府難以劃清職責與權限,上級政府往往越位行事,職責轉嫁,侵蝕下級政府財政的權限,從而導致基層財政財力緊張。

(二)政府事權界定不清1、政府事權與市場事權界定不清。目前,縣鄉政府仍然承擔一定數量的應由市場承擔的事權。如在山東省縣鄉政府的沉重債務負擔中,很大一部分就是由政府辦企業或為企業提供擔保等造成的。盡管近年來經濟體制改革不斷深入,國有企業改制步伐加快,但一些地方政府仍以管理者的身份直接參與國有企業生產經營活動。2、各級政府間事權劃分不清,縣鄉基層政府承擔過多應由上級政府承擔的事權。事權下移、財權上移使得各級政府間事權與財權脫節。目前,縣鄉鎮政府在義務教育、公共衛生、基礎設施建設、社會治安、環境保護等很多方面替上級政府承擔了很大支出責任卻未得到相應的財力,造成縣鄉財政壓力很大。3、上級政府對縣鄉政府的財政管制較多,侵蝕了縣鄉有限的財權?；鶎诱洺Ｒ鎸碜陨霞壍呢斦苤?這種財政管制主要表現為“上出政策,下出資金”。支出政策權在上級,資金供應在下級,直接制約著縣鄉財政支出規模和支出方向,影響著縣鄉財政的預算平衡。

(三)分稅制財政體制收入劃分不規范,地方稅體系不完善一是縣鄉政府缺乏主體稅種,財力越來越多地集中在上級政府尤其是中央財政,制約了地方財政職能的有效發揮。特別是經濟薄弱的山東西部地方,縣鄉政府更缺乏足夠而穩定的稅收來源。二是地方政府缺少稅收立法權,立法權高度集中于中央,地方無權開征新稅種,使得本可以從一些具有區域特征的零星稅源取得的地方財政收入白白流失。三是稅收分享比例“一刀切”,強化了地區間的收入差距。中央與地方共享稅采取收入分享制,這一方式存在稅收分享比例“一刀切”的缺陷,且具有累退效應,不利于達到縮小地區財力差別、實現資金再分配。[3](四)轉移支付制度不完善一是專項補助不僅比重偏高,而且項目立項不規范,能否立項取決于地方有無配套資金和公關能力。從縣鄉財政得到的轉移支付構成來看,專項撥款約占半數,均等化轉移支付規模偏低,導致了部分地區縣鄉財政困難有所加劇。二是稅收返還制度固有的缺陷,影響了轉移支付的公平分配。縣鄉廣義轉移支付中,稅收返還占比重較高,促進基本公共服務均等化為目標的一般轉移支付比重過低、額度較小。2006年,日照、濟寧、泰安、聊城4地縣鄉稅收返還占廣義轉移支付的比重為分別為20•6%、19.3%、29.7%、38•2%。[1]從稅收返還看,上繳中央“兩稅”超基數部分按1:0.3予以返還的制度,造成了越是經濟條件好、發展速度快、新增“兩稅”多的地方,稅收返還越多,財力狀況越好;反之,財力狀況差,加劇了區域發展的不平衡。三是轉移支付分配規范性差,透明度不高。不少轉移支付補助分配缺乏科學依據,要么根據基數法,要么根據主觀判斷,具有較大隨意性,一度使財政“均等化”變成了“差距化”。

三、國外政府縣鄉財政建設的體制經驗借鑒

(一)“三級次”是目前世界各國政府體制和財政級次的普遍模式在聯邦制國家,以州政府為“母體”誕生上下兩級政府,形成了聯邦中央、州、地方三級政府體制。根據中央政府的資源優勢,州政府向上讓渡了如宏觀經濟調控權、收入再分配權、促進經濟穩定權等權力;根據地方政府的資源優勢,州政府向下授予地方政府部分權力,如對本地方教育、交通、治安、社區服務等公共事務的管理權等。這種三級政府模式,充分利用了各級政府的資源優勢,被認為是最為簡潔、高效的政府體制。單一制國家如日本,政府體制直接分為中央、都道府縣、市盯村三級;新西蘭也分為中央政府、區域(地區)政府和市、區政府三級。法國作為單一制國家,其地方政府設置較有特色。根據1982年《權力下放法案》,法國確立了大區作為一級地方政府的法律地位,建立了包括大區、省和市鎮在內的三級地方政府體制,現在共有22個大區、96個省、36,900多個市鎮。大區和省政府都是中間政府,盡管大區具有一級地方政府的地位,但在具體職責上,只負責一些地區間經濟協調發展事務等,與省政府相比,實際上處于權力“虛化”地位。可見,“三級次”是目前世界各國政府體制和財政級次的普遍模式。盡量少設中間層次政府或將其中一兩個級次“虛化”,是我國在財政體制改革值得借鑒的做法。

(二)財政體制普遍實行分稅制,中央與各級地方財政相對獨立,事權劃分明晰,財權事權基本統一1、按照公共產品受益范圍的大小程度確定各級政府的職責和各級財政的支出范圍。發達國家基本上都把公共財政支出范圍限定在“市場失靈”領域,并普遍將事關國家范圍內的整體利益的支出,需要統一規劃的支出劃歸中央;而與地方利益有直接關系的支出:需要因地制宜安排的支出,外溢性較小的支出,一般劃歸地方政府。經過長期的磨合與調整,形成了各級政府間財政支出與其職責范圍密切的對應關系。2、集權與分權適度,各國政府間主要職責和財政支出范圍劃分趨于一致。發達市場經濟國家財政支出與事權劃分的實踐,從一定程度上體現了集權與分權相統一、兼顧公平與效率的思想和原則。這種實踐,對我們在事權與財權劃分方面的改革,不僅意味著要借鑒他們的具體做法,其改革的思路與原則,更值得我們思考。[4]

(三)轉移支付制度法制化、資金投向公共化、方式多樣化、過程程序化和標準公式化1、各國轉移支付制度最大的共性是都有明確的法律依據。制度的法制化是保證轉移支付有效運行并實現相應政策目標的根本保障。2、轉移支付資金投向公共化。西方發達國家的轉移支付主要投向教育、醫療、交通、社會保障、勞動就業、環境保護、社區發展等基礎設施和生活環境改善等方面,使各地居民均可以享受到相同或相近水平的公共產品和服務。3、轉移支付方式多樣化。一般來說,最主要的兩種形式是無條件撥款和專項撥款。通過多種轉移支付的配合使用,既可以發揮地方的自主性,又保證了中央政府宏觀調控目標的實現。4、轉移支付過程的程序化和轉移支付的標準的公式化,保證了實際操作過程的客觀公平。這就增加了轉移支付的透明度,避免了中央與地方政府之間經常性的討價還價,有利于真正實現均等化目標。

四、加強縣鄉財政建設的幾點體制改革建議

(一)積極推行“省直管縣”和“鄉財縣管”

改革試點,減少財政級次在現行行政管理體制大體不變的情況下,進一步推動省直管縣和鄉財縣管的改革?？煽紤]先在有條件的地方逐步取消市管縣體制,實行省級財政直管縣(市)財政。市、縣行政不同級但財政可同級,市級財政只管市轄區;縮小地市級政府對所屬縣的管理權,賦予縣級政府更大的自主權,增加縣級財政的收入分享比例,“強縣擴權”;虛化鄉財政,將鄉鎮預算內容歸入縣級財政管理,實行預算共編、賬戶統設、集中收付,為將鄉鎮變為縣級政府派出機構創造條件,逐步形成和完善中央、省、市縣三級財政體制。實行中央、省、市縣三級體制,可以避免因財政級次過多而形成層層集中模式,增強省級財政對縣(市)級財政的指導和協調功能,從而為規范省以下政府間的財政分配關系,建立結構合理、職能規范、運行高效的地方分稅制奠定基礎。[6]

(二)科學界定政府事權范圍

科學劃分各級政府的事權是完善財政體制的基礎。在事權的劃分上,涉及國家安全、國防、內政、外交、宏觀調控等支出項目由中央財政負責。省級財政負責區域性的經濟結構調整、環境改善、中觀目標的調控和本級機關的職能運轉等地方性支出項目?？h(市)財政負責本級政府管轄范圍內的經濟、行政管理和事業發展等具體支出事宜。對于涉及全體國民基本素質、國計民生和環境治理等方面的支出,如基礎教育、衛生防疫、環境保護等,應作為中央、省和縣(市)的共同職責,以保證不同地區的公民在享受基本公共服務上的無差異性,體現公共財政的公平原則。另外,還要從法律上對各級政府的事權作出規定,否則,財政支出管理中“上級擠下級、下級求上級”的問題永遠得不到解決。應當通過完善《預算法》、制定《財政法》等措施,逐步實現政府間事權劃分的法制化。

(三)合理劃分縣級稅收收入和稅權

按照稅種并兼顧地方政府的積極性,確定各級財權,合理劃分縣級稅收收入和稅權。一是設立縣級稅,確立縣級主體稅種,逐步建立和完善縣級稅制結構,增加縣級固定收入?？梢钥紤]將營業稅和財產稅作為縣級主體稅種,形成以財產稅、營業稅為主體稅種,其他稅種相配合的地方稅稅制結構和科學規范的地方稅系。二是適當提高共享稅的縣級分成比例,使縣級的財政收入保持相對穩定并逐步有所提高。三是賦予縣級適當的地方稅收管理權。四是在有條件的縣,可以試點賦予縣級一定的稅收立法權。使縣級可以因地制宜挖掘稅收潛力,發揮稅收調節作用。[5]

(四)完善財政轉移支付制度

1、明確財政轉移支付的目標?，F階段,轉移支付目標應定位于為各地提供實現基本公共產品與服務均等化的財力保障并以此為基礎,運用科學的“因素法”,將地方政府的基本行政經費、教育經費和公共衛生經費作為基本因素引入到均等化轉移支付公式中,合理確定轉移支付的規模和數量。

2、提高對縣級財政轉移支付的總量,特別是要擴大一般性轉移支付的規模。一要加大中央財政、省級財政對縣級財政轉移支付的力度。二要在轉移支付總量不斷擴大的基礎上,進一步調整轉移支付結構,擴大一般性轉移支付規模,形成在轉移支付中以一般性轉移支付為主,配合專項轉移支付的結構,使縣級可以根據自己的實際情況安排符合轄區需要的公共支出。

3、加快財政轉移支付立法進程,進一步規范財政轉移支付制度。法制化是規范化的基礎和前提,我們要從加快財政轉移支付立法進程入手,逐步健全包括縣級財政在內的財政轉移支付的法律體系,達到規范財政轉移支付制度的目的。