特惠金融扶貧信貸風險控制論文

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摘要：特惠金融扶貧信貸是一種由政府與金融機構合作推出的特別優惠的扶貧信用貸款。由于特惠金融扶貧信用貸款導致的各類信貸風險如農民信用風險、農業市場風險、經營管理風險、財政政策風險的存在，所以在推進現代農村金融扶貧體系建設過程中，政府需要進一步出臺優惠政策以補償農村扶貧金融機構，通過財政貼息政策、風險補償政策、財政獎勵政策，推動簽約金融機構采取各種有效措施，在有效控制信貸風險的基礎上，加大對貧困地區的特惠金融扶貧信貸資金投入，使低收入貧困農戶與扶貧經濟組織獲得充分的信用貸款扶持。

關鍵詞：特惠金融；金融扶貧；信貸風險；風險控制

一、特惠金融扶貧信貸關系及其損益原理

與傳統普惠金融擔保貸款不同，特惠金融扶貧信用貸款就是一種由政府與金融機構合作推出的，由簽約金融機構從政策性金融機構取得低息支農或扶貧再貸款資金后，在政府扶貧資金財政貼息、風險補償、扶貧獎勵等措施保障下，按照存入風險擔?；鹂傤~的1：10左右的杠桿比例，向扶貧部門推薦的扶貧對象(建檔立卡貧困戶或扶貧經濟組織)進行授信審查、簽訂貸款協議而發放的特別優惠的扶貧信用貸款。在特惠金融扶貧信貸法律關系中，簽約金融機構基于政府財政政策、金融政策和產業政策的支持，與借款方(建檔立卡貧困戶、扶貧經濟組織)形成的信用貸款關系，主要包括貧困戶直接或間接通過扶貧經濟組織獲得簽約金融機構的小額信用貸款、扶貧經濟組織通過公益擔?；虮ｋU從簽約金融機構獲得信用貸款等關系，但不包括基于直接擔保而形成的非信用借貸關系。在我國特惠金融扶貧信貸中，政府的政策態度是決定金融扶貧能否成功或者能否可持續的核心因素。政府通常以相關政策的顯著傾斜，支持金融扶貧信貸的超常規發展：加大對貧困地區支農再貸款對扶貧信貸的支持力度，擴大扶貧信貸規模、降低扶貧信貸利率；完善扶貧貼息貸款政策，放寬扶貧貼息貸款監控標準，適度從寬進行授信審查、盡量從優給予貼息待遇、從速從寬核銷壞帳損失；防范扶貧信貸潛在風險，健全風險損失分擔機制，對風險損失補償75%，按照貼息標準補助扶貧貸款的擔保、再擔保、保險等費用；完善金融扶貧激勵機制，強化扶貧貸款政策激勵力度，提高貸款增量獎勵、貸款績效獎勵、定向費用補貼等激勵標準。

二、特惠金融扶貧信貸中的風險構成體系

特惠金融扶貧信貸風險的形成根源于農民的社會心理道德屬性、農業的自然條件依賴性等農村信用軟約束力環境。由于農民抵御農業自然災害的能力較弱，一旦發生自然災害或劇烈的政策變化等，在農村信用軟約束力環境下，簽約金融機構就面臨著貸款本、息無法收回的風險。這些風險從來源上看，包括農民誠信道德造成的信用風險、農業產業特性決定的市場風險、農村金融信貸屬性的管理風險、財政介入扶貧的政策風險[1]。一是農民信用風險。信用風險作為借款人、擔保方不愿或無力履行信貸合同還本付息條件而構成違約，致使信貸銀行遭受貸款本息損失的可能性。盡管貧困農民貸款人不能履行還款責任的原因有兩種：一是客觀上可以償還但主觀上不愿意償還；二是主觀上想努力償還但客觀上不可能償還。但嚴格來說，在特惠金融扶貧信貸關系中，貧困農民貸款的信用風險主要是指客觀上可以償還但主觀上不愿意償還造成的信用風險，這是貧困農民的履約意愿、誠信品格出現了問題，貸款人品格是指貸款人不僅要有償還債務的意愿，而且具備在負債期間能夠主動承擔各種義務的誠信責任感。這種情況通常根源于農村信用基礎環境較差，一些貧困農戶在生存問題尚不能很好解決的情況下，信用意識淡薄，賴債、逃債思想較重，依約還款意識薄弱。二是農業市場風險。這主要是由于開發項目產品或原材料的市場價格和市場供需變動引起的借款人投資項目預期收益損失的可能性。由于信貸雙方市場信息不對稱引致借款人無法準確地預期產品或原材料市場規模、結構、價格變化，不能充分利用遠期交易、期貨交易、期權交易等避險機制規避的市場異常變化，可能導致的貸款償還困難與損失。此外，由于信貸機構在追求短期商業目的和長期發展目標的系統化管理過程中，因為不適當的戰略決策，如盲目追求規模的不斷擴大，或因過度競爭而過度降低授信、利率條件等，導致貸款機構形成影響未來發展的潛在戰略決策風險。自然災害風險(不可抗因素)作為農業市場風險的特例，是由于開發項目建設運營中出現不可抗拒的自然災害因素(旱災、泥石流、凍災和冰雹等自然災害)導致開發項目不能如期開工建設、正常有效運營而使貸款本息償還困難。三是經營管理風險。由于金融機構內部扶貧貸款管理控制機制不完善，管理人員變動銜接不到位、資金劃轉流動程序不嚴謹，對風險控制制度、流程規范控制、責任追究機制不重視，沒有對貸款滋生風險的環節進行有效控制和監督，調查分析和風險識別評估方法落后，難以正確評估貸款風險程度，導致貸款風險增長。扶貧貸款業務具有較大的特殊性，通常要求從事信貸管理的人員具有較高的專業知識水平和素質水平，但客觀上從事扶貧貸款業務的人員素質往往相對較低，缺乏良好的業務開發與拓展能力，甚至還使優秀的人才難以得到提拔和重用，這就增加了扶貧貸款風險的概率。四是財政政策風險。政府特惠金融扶貧的財政風險也可能經由銀行與財政的特殊關系機制傳導轉變為簽約金融機構扶貧信貸政策風險。政府推動特惠金融扶貧信用貸款導致的財政風險，是政府財政在不確定外部環境因素影響下，由于有限的扶貧投入不能充分滿足金融扶貧貸款的貼息與風險損失補償等支出需要，導致政府財政扶貧收支的正常運轉造成消極影響的潛在隱患。特惠金融扶貧信用貸款的貼息與風險損失補償等硬性財政支出機制，使政府財政面臨一系列的支出責任，包括直接扶貧資金、扶貧項目資金、扶貧互助資金、扶貧貼息資金、扶貧風險補償資金、財政支農資金、扶貧獎勵資金等[2]。雖然簽約金融機構提供的扶貧性金融服務是政府金融性公共產品的一個方面，由此導致的公益性成本損失代價應當由政府買單。但是，政府財政能力也不是無限的，超過一定限度，就會導致財政風險，進而形成扶貧信貸的財政政策難以實現的風險。現行特惠金融扶貧信貸資金與財政補貼資金都缺乏長遠可持續的內生性投入增長機制，信貸資金主要依賴政策性支農再貸款，財政補貼資金主要來自于財政扶貧預算支出項目。這種完全由外部治理結構階段性博弈結果決定的扶貧資金臨時性供給模式，具有很大的政治治理政策波動性風險，極易在某些特殊情況下產生財政保障資金供給逐漸枯竭的風險，無法彌補龐大的信貸資金貼補缺口。同時，由于現行財政扶貧支出種類繁多、管理分散，難以精確進行收支預算與平衡，在地方政府風險補償資金明顯不足的情況下，其風險極易隨著財政支出規模迅速增長而急劇增長。由于《擔保法》明確規定國家機關不得作為保證人，地方財政對扶貧信貸的風險保障機制是否具備法律效力值得懷疑，在地方政府償債儲備資金明顯不足以對金融扶貧信用貸款支出責任進行兜底時，這勢必轉化為金融機構的信貸風險。

三、特惠金融扶貧信貸的風險控制機制

面對特惠金融扶貧信貸的風險種類、基本特性、形成原因，簽約金融機構應當積極主動地構建具有現實針對性風險防范與控制機制，努力將風險扼殺在初級的萌芽階段，或者控制在能夠承受的水平。

1．強化信用制度建設，化解農民信用風險。從內外兩個方面提升農村金融市場信用水平，化解農村金融扶貧貸款的信用風險。一方面，通過扶貧信貸誠信教育、信用法紀教育、貸款契約教育、信貸政策教育，提高貧困人口的整體素質，提高貧困人員對金融扶貧貸款的認知度，從內部增強扶貧借款者的信用水平，推動扶貧金融機構自主發放更多的扶貧貸款。另一方面，通過強化借款人信用評價工作，建立信用制度、動態調整機制、差別待遇機制，據此對貧困農戶的信用風險進行有效控制。為此，銀行應加強對借款信用的評價工作，注重貸后誠信的評價管理，健全誠信評價的調整機制，充分發揮農戶信用的貸款價格決定機制，讓借款貧困戶基于信用優化或者惡化結果對借貸價格的影響，形成良好信用可以持續優先獲得貸款、或以較低利率獲得貸款的好處，讓借款農戶通過衡量違約與守約之間的貸款條件差別待遇作出理性的決策與行動，鼓勵農戶爭取較高的信用，對農戶可能導致信用受損的行為進行約束[3]。

2．充分利用金融工具，降低農業市場風險。雖然從產業發展角度看，農戶扶貧貸款投資的成功率和收益率是影響農戶扶貧信貸安全性的關鍵因素，加強政府的農業產業化規劃水平與農戶的農業生產經營能力，是提高農村金融扶貧貸款抗風險能力的政治經濟基礎，政府必須積極正確引導農戶根據市場需要開展經營活動，提高農戶對產業市場前景的預見性，積極指導金融機構、農業扶貧企業和農民利用現代金融市場利率期貨、期權、互換等金融衍生工具有效轉移農產品生產經營的市場風險[4]，但從金融風險控制的角度來看，由于貧困農戶抵押貸款受到貧困條件的客觀局限(合格抵押物少、抵押物變現難、執行成本高)，有必要通過設計替代抵押擔保機制，開發更多更適用的扶貧信貸擔保新產品，創新貧困農戶相互聯合擔保、互助資金會存單質押擔保、扶貧經濟組織留置擔保等相結合的扶貧貸款替代擔保風險分擔機制，分別根據不同扶貧對象，推出不需要貧困戶直接提供抵押物的、替代性貧困戶互相聯合擔保貸款、農戶關聯公司留置擔保貸款、互助社存款單質押擔保貸款等信貸產品，破解扶貧信貸的擔保困境。充分利用保險市場，推出扶貧產業市場風險保險、借款人意外傷害保險、貸款保證保險、農產品保險、價格保險等商業保險產品，構建多層次、多環節的市場風險保險化解機制。其中，最重要的是設計扶貧產業市場風險保險產品：由省級扶貧部門通過向簽約商業保險機構提供一定比例的保證金，委托商業保險機構對本省范圍內的扶貧產業風險提供商業保險。簽約商業保險機構由根據扶貧產業面臨的市場經營風險特征，設計不同類型的新型農業產業保險產品，引導和鼓勵扶貧企業根據各自產業的市場風險程度，自主地購買相應類型的農業產業保險產品，對全省范圍內的扶貧產業農業保險統籌管理，有效解決扶貧產業容易遭受自然災害的后顧之憂，分散產業扶貧信貸資金的市場風險。

3．健全內部風險控制，控制經營管理風險。在金融扶貧特惠信貸業務過程中，由于貸款申請、授信調查、審查評估、簽約審批各環節工作職責相對分離，分別由不同部門和崗位承擔，金融機構必須強化各環節相互制約、相互監督的貸款風險責任分擔機制，將調查人直接責任、業務部材料真實性初審責任、風險部風險提示責任、分管領導材料再審和風險預測責任和最終批準人決策責任，科學合理的明示出來，并加以相互監督制約；針對信貸管理風險產生的關鍵環節，重點審查與風險密切相關的借款主體合法性、資金投向的合規性、還款能力的可靠性、擔保資格的代償性、貸款手續的完備性、貸后經營的風險性和逾期處理的嚴肅性等問題，確保日?；A性經營管理風險最大限度地降低。金融機構還要根據特惠金融扶貧信貸政策風險構建扶貧信貸政策風險控制制度，應對扶貧貸款規模不斷擴大的情況下可能出現的整體經營收益大幅度下降的經營管理風險。簽約金融機構要爭取在完善支農再貸款政策的基礎上，通過設置專項扶貧再貸款項目，以比支農再貸款更加優惠的利率政策與資金保障，有效協調扶貧貸款優惠利率(基準利率)與商業銀行必須維持基本貸款收益率的市場規則之間的矛盾。盡量將特惠扶貧貸款規?？刂圃谀軤幦〉降恼咝栽儋J款的總額度之內，確保特惠貸款資金來源于利率較低的政策性資金，使總體利潤率維持在合理區間。

4．強化風險補償制度，預防財政政策風險。通過健全金融扶貧風險補償金機制，構建金融扶貧貸款政策風險的防火墻。特惠金融扶貧的信貸風險與財政風險是性質完全不同兩類風險，但在財政、金融產權邊界法律界定不清的情況下，政府的財政風險與非政府的金融風險有可能在特定條件下相互演變轉化。為了有效化解財政扶貧資金收支平衡的政策風險問題，有必要在強化不斷增長的年度扶貧預算支出保障機制的基礎上，將各項財政扶貧資金整合到風險補償基金上來，逐步建立健全扶貧風險補償基金制度。雖然財政扶貧貼息是解決貧困農戶貸款貴問題的重要措施，但金融扶貧成敗的關鍵不在于財政貼息，現行扶貧貸款適用的優惠的基準利率水平，完全在貧困戶可承受范圍之內，財政貼息不是金融扶貧正常運行的必要條件。一個強大的風險補償基金，才能有效地補償因重大自然災害等重大風險因素造成的農業產業市場的重大損失，才能有效地提升貸款金融機構、扶貧經濟組織、產業農民的生存發展能力。為了最大限度地降低產業市場風險補償的財政風險，還應當建立健全扶貧風險補償的債務評價預警體系，加強對扶貧風險補償基金運行安全性的動態監測與防范，避免因風險補償金嚴重不足造成的基層政府巨額財政負債問題。針對《擔保法》明確規定國家機關不得作為保證人所導致的財政風險補償金制度是否具備法律效力的存疑，應當依法通過相應解釋，明確允許財政扶貧資金可以作為金融扶貧信貸風險補償金的問題，推動特惠金融扶貧工作穩步向前發展[5]。

作者:全臻 全承相 全永海 單位:華中科技大學 湖南財政經濟學院 湖南省扶貧辦

參考文獻：

[1]翟劍虹.開發性金融機構在甘肅省扶貧開發中的風險管理探討[J].金融視界，2014，(12).

[2]王有美，馬繼洲.博弈與均衡視角下欠發達地區金融扶貧激勵機制完善與創新[J].甘肅金融，2012，(4).

[3匡樺.隱性約束、聲譽約束與農戶借貸行為[J].經濟科學，2011，(2).

[4]漆明春.金融衍生工具在農信社小額信貸風險管理中的應用[J].北方經濟，2009，(4).

[5]湖南省扶貧開發辦公室.特惠金融扶貧的新探索[R].研究報告，2015-07-31.