民辦高校財務治理模式分析

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一、我國民辦高校“分類管理”制度設計的背景

近年來，我國高等教育取得了跨越式的發展，但相比公辦高校所取得的一系列成績，民辦高校的發展則顯得步履蹣跚，如何規范民辦高校運作管理和提高民辦高校辦學質量已成為高等教育均衡發展的關鍵。民辦教育發展過程中所遇到的瓶頸是民辦高校的法人性質和定位：一方面規定民辦高校辦學不得以營利為目的，另一方面又允許出資人獲得“合理”回報。這樣的矛盾和困境，導致了民辦高校規模發展后面臨著規范管理、風險防范和質量提升的系列障礙。針對民辦高校的這些問題以及改革的迫切性，學術界和實務界都在不斷探索和研究，“分類管理”的制度設計理念逐漸顯現，也得到國家層面的重視：《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”的思路；2013年9月5日，國務院法制辦公布《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》向公眾征求意見，擬對相關教育法進行統一修改，其中最具實質意義的修訂就體現在對民辦學校管理的分類改革上；由教育部牽頭擬定的關于民辦教育政策的重要文件（該文件暫定為《關于進一步鼓勵社會力量興辦教育的若干意見》也已上報，其核心內容是民辦教育的分類管理改革?；诜诸惞芾硪暯牵瑺I利性和非營利性民辦高校辦學訴求有著本質上的區別，但現有的法律法規對兩者之間的權利義務沒有作出嚴格的界定，在管理政策上也“一視同仁”。近年來，政府、學術界和實務界的理論研究和實踐探索，基本上確立了民辦高?！胺诸惞芾怼边@一頂層設計思路和理念，從利益相關者的角度出發“分類管理”勢必影響不同分類的民辦高校利益相關者參與學校治理的格局。因此，為實現各利益相關主體在民辦高校治理活動中權、責、利相互制衡，從根源上規避財務風險，基于“分類管理”的視角優化我國民辦高校財務治理結構，有利于提高民辦高校財務治理水平。

二、我國民辦高校財務治理的現狀分析

民辦高校的財務治理內涵是指基于投資者、管理者（校方）、政府、社會、教職工等利益相關者內在關系基礎上所構建的多元、雙向和共同的財務治理結構、治理機制以及相應的制度設計和安排。通過對民辦高校財務治理現狀的分析，有利于實現高校財務決策科學化、權力的制衡和效益的提高，從而保證高校利益相關者利益的最大化。

（一）民辦高校內部治理模式極端化

當前，民辦高校財務治理的主要問題凸顯在內部治理結構的極端走向趨勢，形成不同的差異，導致民辦高校辦學過程中存在較大的風險。一種模式是家族式的管理模式，重點表現在財務機構的設置和運行方面，尤其是財務負責人的地位和權利方面：要么權利過大，如財務負責人由投資者的親屬擔任，具有相當大的權利，在學校整個領導班子中的地位和權利甚至超過了校長，學校校長被架空；要么權利過低，如財務負責人由外聘的專業人士擔任，但其權利以及對學校財務情況的了解程度還不如由投資者親屬擔任的出納。另外一種模式是董事會領導下的校長負責制，原本借鑒現代公司制度的治理理念，但在民辦高校的實際發展過程中又演變為兩種模式：一種就是沒有實質改變的上述家族式模式；另外一種就是演變成內部人控制模式，即校長權利過大，獨攬財務、人事等核心權利，架空了投資者和上級管理部門（如少數公辦學校的二級學院）。

（二）民辦高校內部財務管理功能的缺失

有的民辦高校盡管建立了董事會等較為先進的管理模式，但是執行起來仍然存在上述問題，使得財務管理的核心功能沒有凸顯。這些民辦高校的財務管理只發揮了基礎的核算職能，而對于財務管理的重要功能，如財務投資決策、融資決策以及財務風險防控等，沒有充分發揮，甚至被忽略。究其原因，既與民辦高校當前家族式管理現狀和政府的單向、單一監督管理模式有關，更與當前投資者對高等教育領域的財務管理和風險防范的意識不足、重視程度不夠有關。在當前民辦學校規模發展和資本逐利性的驅動下，許多學校想方設法擴大生源，盲目追求升本，而忽略與學校建設密切相關的財務領域及風險。

（三）民辦高校外部政策監督功能的弱化

首先，政府法律法規文件本身的沖突和不完善導致外部財務監督的功能和地位弱化。例如，《民辦教育促進法》規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，但是如何通過相關的稅收、會計等規定計算取得，怎么的比例才算合理，沒有明確的規定。對于民辦高校如何從宏觀上更好地兼顧和平衡教育事業的后續發展和民辦高校的資本逐利性，也缺乏可操作性和指導性的文件，這也使得現實辦學過程中，部分投資者違心選擇不要求取得回報的辦學模式后又通過各種手段變相獲取利益。其次，現有民辦高校沒有執行統一的會計制度（執行企業、高校、民間非營利組織等相關會計制度的都有），無法及時、客觀和有效地為政府提供相關財務信息，進而進行有針對性的監督。最后，政策執行不到位也是導致民辦高校財務問題和經濟糾紛亂象的原因。比如，法人財產權的過戶問題，在實踐過程中民辦高校法人財產權沒能真正落實，許多民辦高校的校產登記在投資公司賬上，將學校資產與投資公司資產相混淆。

（四）政府對民辦高校的管理導向和監督模式存在問題

在公共資源短缺的情況下，政府部門大力提倡和鼓勵社會資本舉辦高等教育，導致了發展目標上的“重規模、輕質量”和監管模式上的“重支持、輕監督”等現象。相關管理部門更多地是關注公辦高校的發展情況，未能深入到民辦高校發展的內部，使得“管理”和“規范”有限。同時，面對發展民辦高校的現實需求和民辦高校自身的不足，也存在“一管就死、一放就亂”的矛盾，無法找到一個合理的模式。例如，民辦高校的年檢制度，執行過程很容易形式化，尤其是財務方面。盡管有關專家和部門針對民辦高校財務管理不規范甚至違法違規的現象提出嚴格整治要求，但最終并未落到實處，導致民辦高校對相關的財務問題不夠重視。當然，這也與政府機構在行使監管職能時，部門之間的職責沖突與協調不力有關。

三、基于“分類管理”視角的民辦高校財務治理模式

（一）“分類管理”對財務治理環境的影響

按照分類管理的原則，民辦高校分為非營利性和營利性兩大類，其財政投入政策、稅收優惠政策、辦學收益分配以及高校會計核算和財務管理制度等財務相關領域也會根據不同分類有所區別和側重。在財政扶持和稅收優惠政策方面，非營利性高校將高于營利性高校；在辦學收益方面，充分考慮現有民辦高校主體還是投資辦學居多的現狀，營利性高?？梢园凑找幎ǖ暮怂愠绦蚝捅壤〉没貓?，非營利性高校將通過公平、公正的績效評價予以獎勵的方式進行適當補償和支持。這樣，既能促使當前許多高校通過不同途徑變相獲得扶持和回報的隱性狀況顯性化和合法化，又能體現政府分類發展的指導思想，進而促進非營利性民辦高校之間、營利性民辦高校之間以及非營利性和營利性民辦高校之間的多層競爭和發展。

（二）基于“分類管理”視角的民辦高校財務治理模式設計

本文以現代公司制度中先進財務治理經驗為基礎，協調各利益相關者責、權、利關系，并結合當前民辦高校財務管理現狀和政府分類管理指導思想，提出民辦高?！胺诸惞芾?，共同治理”的財務治理模式。該模式按照非營利性和營利性分類管理的原則，平衡民辦高校資本逐利性和辦學公益性，以權力制衡、風險控制和公益保障為導向，以民辦高校多重財務關系為對象，以內外部財務治理要素和結構優化、內外部財務治理協同和優化為內容，改變民辦高校投資者單邊控制的財務管理現狀，實現民辦高校多元和雙向的共同治理。該財務治理模式的關鍵在于利益相關者各方如何嵌入到民辦高校發展過程，形成新的財務關系和治理機制，改變民辦高校投資者單邊控制的財務治理結構，實現民辦高校多元和雙向的共同治理。利益相關者各方中社會監督機構及政府管理部門是主要的利益相關者，在不同類型的民辦高校中社會監督機構及政府管理部門參與財務治理側重點各有不同。營利性民辦高校因要平衡其逐利性與公益性，其財務治理是尊重“市場的調節機制”，以社會監督為主、政府監管為輔。其中社會監督機構包括民辦高等教育行業機構、行業聯盟等主體。非營利性民辦高校的公益性要求政府主管部門不但要加強監督還要實行考核獎勵保障辦學成本，其財務治理必須以政府監管為主、社會監督為輔。其中政府監管部門包括教育、財政、物價等單位。債權單位及其他社會利益群體是次重要的利益相關者，無論哪種類型高校，其參與民辦高校財務治理的形式趨于一致。我國民辦高校企業化辦學負債投資是不可避免的，為防范風險、維護債權人利益可引入“相機治理機制”，讓銀行、金融機構等利益相關者參與到學校財務治理當中。其他利益相關群體則包括學生家長、其他關心教育發展的社會人士等，他們往往缺乏參與財務治理的渠道，有賴于“信息公開機制”的完善以促成對民辦高校的監督。該財務管理模式中各利益相關者一方面要發揮財務治理監督作用，另一方面則要借助董事會制度進一步參與到學校的管理中，使內外部治理結構實現協同和優化，形成決策、執行和監督分立的制衡機制。

四“、分類管理”制度設計下我國民辦高校財務治理模式優化對策

（一）營利性民辦高校財務治理模式優化對策

1.營利性民辦高校外部財務治理要素及結構優化

對于營利性民辦高校的外部監督，應當吸收更多的市場要素進來，充分發揮市場行為的自我調節能力，以社會監督為主、政府監管為輔。可成立由政府部門、民辦高校行業聯盟、社會中介機構等組成的民間組織，將政府部分職能社會化，由該民間組織執行，并由其組織力量或委托第三方機構圍繞辦學經費使用管理、財務投融資及利益分配等行為進行監督，及時將相關情況向社會公開披露，以保障營利性民辦高校辦學的公益性及辦學質量。其所需經費來源于按照民辦高校辦學收益一定比例提取的風險基金。另外，為進一步優化治理結構，營利性民辦高校需進一步完善董事會制度。董事會作為民辦高校最高財務治理決策機構，一方面要吸收更多外部治理主體，另一方面必須平衡各利益相關者權力以實現多方治理，權力制衡。董事會成員的引入可以按利益相關重要程度配比，按分類管理的原則，營利性民辦高校應當讓市場性的外部財務治理要素以行業聯盟、風險基金管理委員會以及獨立董事等方式在董事會中起主導作用，以利于構建現代企業化的財務治理體系。

2.營利性民辦高校內部財務治理要素及結構優化

營利性民辦高校內部財務治理的重點是實現財權的制衡，該財務治理模式的設計是參照現代企業的財務治理體系以董事會、校務會和教代會為核心，實現決策、執行和監督三權分立的制衡。董事會作為內部決策機構，除了吸收外部治理要素避免“內部人控制”外，應在董事會下設預算管理委員會、發展管理委員會、審計委員會、薪酬與績效考核委員等專業委員會，對學校重大財務決策提出審議、評價和咨詢意見。董事會作出的決策應由校務會具體執行，其中財務治理的執行權集中于財務負責人，以強化高校財務管理的核心功能。為避免營利性民辦高校出現“家族式企業”對財權的壟斷，財務負責人應聘請職業經理人，以其專業能力及獨立性保證財務治理的順利執行。教代會是民辦高校內部治理的監督機構，與董事會平行設置，對董事會及校務會行使監督職能。教代會不僅要進行財務治理監督，而且要進行業務監督；不僅要有事后監督，而且要有事前和事中監督（即預算、決策時的監督）。

（二）非營利性民辦高校財務治理模式優化對策

1.非營利性民辦高校外部財務治理要素及結構優化

對于非營利性民辦高校，應當吸收更多的政策性要素進來，通過政策性的規范，以政府監管為主、社會監督為輔。教育、財政、審計等部門組織力量或委托第三方機構圍繞財政扶持資金、學費收入以及其他專項資金等財政形態資金的使用管理過程進行合法、合規及績效監督，并建立公開透明、互動的財務信息披露制度，使非營利性民辦高校的財務信息不再局限于政府部門的統計之用，實現社會利益相關群體的外部監督作用。董事會制度在非營利性民辦高校同樣不可或缺。按分類管理的原則，非營利性民辦高校董事成員中政府主管部門作為重要的利益相關者，應保證一定的比例，賦予相應的權力和責任，以確保政府主管部門參與學校的管理。

2.非營利性民辦高校內部財務治理要素及結構優化

非營利性民辦高校內部財務治理是參照公立高校財務管理體制兼顧民辦高校的性質以董事會、校務會和教代會為核心，實現決策、執行和監督分立的制衡。董事會的機構設置與上文營利性民辦高校一致，關鍵是確保政府主管部門代表的參與，明確董事會要向政府部門提交并向社會公眾公開學校工作績效報告，并建立相應的“問責機制”。在校務會方面因“非營利性”的特殊性，可以參照公辦高校設立總會計師的政策和規章制度，由總會計師全面負責學校財經管理工作，以進一步完善非營利性高校的財務治理執行結構?？倳嫀煂嵭薪逃鞴懿块T委派制，對教育主管部門負責，接受其監督考核，確保學校辦學的公益性及相關財經工作健康、有序進行。教代會作為非營利性民辦高校監督機構，代表各利益相關者行使財務監督權，不僅要監督董事會的決策和校務會的執行，還應監督建立大學公開透明和互動的財務信息披露制度，使得與學校有關的日常或重大財務問題能夠及時被公眾了解，切實保證學校利益相關者能夠公平合理地獲得真實、可靠、完整和及時的財務信息。“分類管理”制度下要實現共同治理目標的財務治理協同與融合，必須通過內外部治理要素之間的優化、內外部治理結構的協同與優化，最終實現共同治理和雙向治理。

作者:陳偉曉 單位:廣東工業大學財務處