淺談加強預算外資金管理

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隨著經濟體制和財稅體制改革的深化，社會主義市場經濟的發展，社會分配關系的調整，預算外資金得到了快速的增長。它雖然對緩解財政支出壓力、促進經濟發展和社會進步等方面起到了一定作用，但由于預算外資金項目繁多、數額巨大、管理不規范和監督不力等也帶來了一系列的政治、經濟問題，其消極的作用和對社會造成的嚴重危害已引起了社會的普遍關注。本文就如何加強對它的管理和監督作個粗略的探討。

一、預算外資金的弊端

預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和有關法律效力的規章而收取、提職和安排使用的，未納入國家預算管理的各種財政性資金。其主要弊端是：

（一）擴大了收費部門的收入差距，造成苦樂不均。一些職權部門權力大，收費項目多，收費也多，財大氣粗，其經濟實力和社會地位明顯高于其他部門，造成各部門之間相互攀比，千方百計地增加預算外資金的收入，這既是收費帶來的不良后果，也是亂收費現象屢禁不止的一個重要原因。一些部門和單位還把收費當作本部門唯一的或主要的目標，而忽視了政府管理服務職能的發揮，使得政府行為扭曲。收費部門有了充足的收入來源，花錢大手大腳，各項經費支出標準超出國家規定，各種裝備設施、辦公的條件、職工的待遇都高于單靠財政撥款過日子的部門，加劇了收入分配不公，產生了部門之間權力、利益的矛盾沖突。

（二）沖擊財政分配，脫離財政監管。收費單位將資金上繳財政專戶實行收支兩條線，只是象征性地在財政專戶旅游一遍，很快又劃撥回收費單位使用，使收費單位有借口稱其資金是財政撥回的，是經收支兩條線的合法資金。財政部門對劃撥回收費單位的經費又不及時追蹤其支出情況，等于體現政府職能的財政性資金長期在體外循環，這就很不利于集中財力支持基礎產業等方面的發展，削弱了財政分配的主導地位，影響了財政宏觀調控能力。預算外資金脫離了財政監督管理，收支隨意性大，自主性強．變成無人過問的“自留地”或難于解決的“小金庫”，這就成為滋生腐敗的土壤和溫床。

（三）加劇了固定資產投資規模和消費基金雙膨脹。由于缺乏政策引導、制度約束和必要的監督管理，預算外資金在使用方向和范圍上較多地偏向兩個方面：一是用于項目建設和非生產性建設，地方地府一般立足于本地利益，計劃能力和投資重點與國家不一致．缺乏科學性，造成盲目建設、重復建設、非生產性建設比重過高，建設使用效力低下的情況。二是用于本單位自身的日益增長的經費開支，為職工發獎金、搞福利，擴大了個人消費基金，破壞了國家的分配政策和分配秩序，出現非工資性收入高于工資性收入，不直接創造價值的行政事業人員收入遠高于產業工人收入的不合理現象、造成有收費收入和無收費收入部門之間，以及收費多與收費少的單位之間分配不公。

二、產生上述弊端的主要原因

（一）對預算外資金管理未高度重視，認識不統一。有些部門和單位的領導把預算外資金看作是不受國家規章制度和財經紀律約束的自有資金，把征收預算外資金作為“生財之道”。將收回來的預算外資金變為本單位本部門的“小錢柜”，揮霍浪費。由于有雄厚的預算外資金作后盾，無形中對不正之風和腐敗現象的產生起到推波助瀾的作用，雖然國家近幾年來對預算外資金管理不當所生產的后果及副作用已有所察覺，也采取一些諸如委托銀行代收款等措施，但由于認識上沒有統一，地方各級貫徹得不夠徹底，仍然形成不了齊抓共管的合力，管理效果不明顯。

（二）管理制度不健全，管理方式落后。近十年來，預算外資金高速增長，而相應的管理制度沒有及時跟上，迄今為止，對預算外資金的管理還缺乏一套完整規范統一的管理制度。預算外資金名義上由財政部門統管，但實際上多數處于放任自由的狀態，有令不行，有禁不止，財經紀律松馳。從而導致了預算外資金的征收、使用、票據管理長期不能按章操作，給預算外資金管理帶來許多困難。目前預算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金純碎在財政專戶過一遍，這在預算外資金數量小的情況下應該說還可行，但到了預算外資金已發展到這樣巨大規模的今天，如果還繼續沿用這種方式管理就顯得落后了，由于這種管理方式，使數額巨大的預算外資金分散在各個部門和單位，財政專戶撥回的資金由單位自行支配，脫離了有關部門的監督。

（三）疏于監督，各項管理制度難落實到位。預算外資金從征收、入庫、支撥使用于一個部門，特別是有的主管部門集征收、使用、制定政策、管理于一身增加了管理的難度，沒有實行征收、入庫、支撥三分管制度，更無監督部門參于監管。出現部分預算外資金被貪污挪用、私設“小金庫”、揮霍吃喝，誘發經濟犯罪，滋生腐敗的情況。對社會經濟造成嚴重危害，嚴重影響黨和政府在人民群眾中的形象。

（四）預算外資金管理模式模糊了國家所有與部門單位所有的界限，與財政體制脫節?，F行預算外資金管理模式是按照所有權與經營權相分離的原則設計的，其中又偏重于確保其使用權，其結果是人為肢解了預算外資金。使之游離于財政體制之外，從而失去其整體控制和集中使用的功效，更為主要的是．由于關系沒有理順，促成了多頭管理和各利益主體收入支出的最大化，使預算外資金陷入了“剪不斷、理還亂”的怪圈。

三、加強預算外資金管理應采取的對策措施

針對以上的弊端和原因，我們應采取如下的對策措施：

（一）控制源頭，規范收費。一是統一收費立項權。要做到統一審批收費（基金）項目，界定收費性質，制定收費標準。能否立項以及收費標準的高低是由財政能否解決其資金來源以及解決程度而決定的，因此，在收費立項權管理中，應理順財政與其他相關部門的關系，確立財政在收費立項審批管理中的主導地位。二是統一票據管理。近幾年來收費程序混亂，與票據管理不嚴格、不統一有重要關系。票據的統一管理要做到統一領發、統一使用、統一繳銷、統一征管、統一監管，使預算外資金的源頭管理規范有序。三是統一單位財務管理。單位的財務部門是管理單位資金和財務的職能部門，應對單位內部的各項資金包括預算外資金實行統一管理。否則，資金分散在單位非獨立核算的內設機構不僅不利于單位對資金管理，也不利于財政對預算外資金的管理。進行統一管理的要求要做到：凡是單位內部非獨立核算的業務部門或單位取得的預算外資金，一律并入本單位財務部門的財務帳統一管理、統一核算；凡是其下屬獨立核算單位的預算外資金，各下屬單位要定期向其主管部門的財務部門報送收支計劃和執行情況，以加強監督管理。四是統一財政專戶管理，所有預算外資金的收入，均需上繳財政專戶，使財政專戶起到財政預算內金庫的作用，由財政部門根據收費單位上報的支出計劃核撥經費。

（二）健全機制，提高管理質量和效益。一是建立合理穩定的預算外資金的收支運行機制，預算外資金的收支有其特殊性，對一個單位來說，預算外資金的收與支是有聯系的，單位在將預算外資金繳入財政專戶同時，也關心財政讓他支多少、怎么支。這就決定了預算外資金的收入的機制要與支出機制的建立相聯系，要起到既給動力，又加壓力，既有激勵，又有約束的作用，在收入萬面，要保護合法收費，又要制止亂收費。在支出方面，應體現以收定支，核定支出基數，并借鑒預算內一些有效的方法來建立一整套的開支標準、考核依據及管理制度。二是建立預算外資金結余調節機制，既要考慮政府的調節需要，又要兼顧收費單位的合理性開支，因此要適度。這個度的把握應從三個方面來考慮，首先，要有正確的調節目的，正確的調節目的是應該為了規范預算外資金管理，不只是為了政府財政多收一些錢，用于平衡預算。其次，要確定合理的調節范圍應該是覆蓋預算外資金收、支、余管理的全過程，而不是局限于某個環節、某個過程。同時，要選擇合理適當的調節方式，目前主要有直接調節和間接調節兩種。直接調控主要是政府通過財政直接參與分配，應充分考慮單位正當合理的需要；間接調控主要是政府通過預決算，對單位預算外資金進行引導、約束和規范。對專項基金、專項收入等專項基金，應考慮其專用性強的特殊性，應用間接調節。三是建立有效的監督機制。當前預算外資金管理中暴露出的問題，重要原因之一就是監督機制不健全，監督職能弱化，因此要實現預算外資金的規范化管理，就必須強化監督，通過健全財經法規形成監督體系，加大執法力度等來健全監督機制。監督機制要起到如下作用：一是通過監督發現問題，促進工作改進。二是進行自我約束，財政部門既是管理部門，又是監督部門，權力增大的同時責任也加大了，自我約束尤為重要，三是做到社會監督、人大、政府監督、職能部門三個監督。

（三）建立征收、入庫、支撥三分管體系。實行三分管”的依據是：一是從預算外資金的性質來看，同樣屬于財政性資金，二是從財務法規依據來看，符合各級辦理預算外資金使用的會計科目。實行“三分管”制度，一是有利于強化對預算外資金征收、入庫、支撥的管理，杜絕亂收、亂支、濫用，防止預算外資金的流失。二是能確保?？顚Ｓ?，對不合理的支出能及時發現、及時糾正。三是能及時反映預算外資金征收入庫及支撥使用情況,防止單位截留隱瞞轉移預算外資金；能保證數據真實準確，為有關部門制定財政政策提供準確的數字依據。四是方便繳款單位繳款，且收繳入庫十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之風和腐敗現象的發生。運用“三分管”的方式管理是加強預算外資金管理、醫治預算外資金征收使用混亂的良方。

（四）可以根據收費的性質來加快實行“費改稅”進度和力度，實行分類管理、財政監督。目前，預算外資金性質可分兩大類，第一類是政府性基金和行政事業性收費中的資源性收費和管理性收費，這類收入是行使國家權力的結果而不是收費部門的勞動成果。它同國家稅收一樣具有鮮明的強制性、無償性和固定性，是一種“準稅收”。第二類是證照性收費、公用事業收費，這類收入是國家機關、事業單位為社會和個人提供特定服務所收取的費用，具有一定的補償性和專用性。對第一類資金，可以實行“費改稅”?？砂奄Y源性收費、管理性收費改為稅收收入，可將礦產資源補償費、水資源費、林業保護建設費等資源性收費統并入資源稅；將土地登記費、征地管理費以及征收城市規劃費等有耕地、土地占用、出讓的收費分別并入耕地占用稅和土地使用稅；將公路養路費、公路運輸管理費等交通運輸工具和設施方面的收費，并入車船使用稅；還可以把有關公路汽車方面的收費并入消費稅中的汽油、柴油稅目中，加大其課稅數額，從而達至費改稅的目的。對第二類資金，可作為執收單位的收入按照收費項目的收入規模和金額大小，確定全額上繳，定額上繳、比例上繳等各種不同形式的管理辦法，納入財政管理并接受監督檢查。

（五）加強財政與監督部門的配合，強化對收費單位的監督檢查。財政、人民銀行、物價、監察、審計部門均負有對單位預算外資金進行管理和監督的職能，既要防止多頭監督，又要避免互相推諉。財政部門主要負責檢查收費單位的征收、入庫及使用情況。并對票據進行嚴格管理；人民銀行主要負責銀行對單位多頭開戶的管理和監督檢查；物價部門主要負責對收費單位的項目收費標準進行監督，對收費項目不是省級以上審批的，決不核發許可證，并不定時到收費單位檢查，嚴肅查處亂收費等行為；監察、審計部門主要負責對收費單位各種違規行為進行查處，對查出的問題要敢動真格，決不姑息遷就，可以采取強制措施實行財政預算抵扣或銀行劃撥的手段，達到規范管理的目的。這樣，各司其職，通力合作，嚴肅查處，對預算外資金收支混亂的情況可得到根本好轉。

綜上所述，加強預算外資金管理，首先必須確立預算外資金是財政性資金，其所有權應該是屬于國家，其調控權應該是政府，其入戶和管理權必須是財政，只有這樣才能為加強管理提供必要的前提條件。其次，應明確預算外資金管理是一項艱巨和復雜的工作。它涉及到各地區、各部門和單位以及人民群眾利益與國家全局性利益的矛盾，各部門各單位只能以《國務院關于加強預算外資金管理的決定》為最高準則，實行“依法管理、加強調控、規范行為、強化監督”，達到提高管理效率和效益的目標。再次，必須強化監督，加大依法治理的力度。從現實的情況看，加強預算外資金管理，不僅是經濟問題，而且是政治問題。財政和監督監察部門應以高度的政治責任感，統一認識，通力合作，把加強預算外資金管理，作為整頓財經秩序和反腐敗斗爭的一項重點來抓，堅決剎住越權設立收費項目和向企業、社會亂收費、亂攤派的行為。對違法亂紀的事和直接責任人應依法嚴肅處理，以維護中央政令的統一，維護國家法律法規的權威性，確保預算外資金的立項、征收、使用和管理走上規范化的軌道。