芻議我國企業破產制度中的幾個問題

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隨著市場經濟的產生和發展，建立與完善我國企業破產制度，對于充分保護債權人和債務人的合法權益，完善企業經營的風險機制，保證市場經濟的良性循環與健康發展，實現競爭的公平具有十分積極的現實意義。然而，盡管我國的企業破產制度已隨著1986年12月2日《中華人民共和國企業破產法試行》及1991年4月9日《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的頒布實施而逐步建立和不斷完善，但由于種種原因，無論從破產理論或司法實踐上看，我國的企業破產制度仍不健全，破產立法明顯滯后，這不僅不利于發揮破產制度的特有功能，而且有礙于人民法院正確、及時、合法地審理有關破產案件，保護當事人的合法權益。鑒此，本文擬就破產審判實踐中碰到的問題加以探討。

一、現行破產法行政色彩濃厚，且立法過于簡單，缺乏可操作性

首先，從我國現行破產法立法背景來看，我國《企業破產法（試行）》產生于八十年代中期，當時我國經濟體制改革的目標尚未確定為建立社會主義市場經濟體制，因此該法的制定不可避免地帶有鮮明的時代特征和局限性。根據該法的規定，作為全民所有制企業的破產，從破產申請的提出，到和解方案的確定及企業整頓的主持；從破產清算組的組成，到破產財產的清算及職工的安置，幾乎無一沒有政府有關部門的積極參與，而受案法院反倒處于相對被動的狀態。這種帶有濃厚行政色彩的破產立法，反映了計劃經濟體制下政府直接管理企業的傳統模式。不可否認，企業破產的確涉及到諸如社會利益分配體制、經濟管理體制以及社會保障救濟機制等一系列現實的社會問題，而過去由于我國長期實行單一的計劃經濟，絕大多數國有企業已養成依賴政府的習慣，離開政府的管理和支持，企業難于自立，加之人們對破產這種機制缺乏正確的認識，社會保障救濟機制又十分脆弱，因此在我國現階段勞動就業、社會保障制度不配套，社會保障救濟體系尚未健全的情況下，單靠法院的力量來解決企業破產所涉及的社會問題是不可能的，確實需要得到政府有關部門的理解、支持與配合。但是，企業破產畢竟是由人民法院主持下的一項嚴格的司法活動，破產程序過多地受制于行政行為，不僅與憲法規定的司法獨立相悖，且將導致破產程序的功能錯位，甚至使破產程序形同虛設。因此，隨著市場經濟的發展和各項社會保障制度的不斷完善，應當淡化企業破產中的政府干預色彩，強化人民法院的破產裁判權。其次，從我國破產法的內容來看，我國現行破產法律條款規定較為簡單、粗糙，內容單薄，甚至有些規定語言模糊，司法實踐中難于掌握。例如，對企業破產原因的規定，我國《企業破產法試行》第3條規定的破產原因為“因經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務”，《民事訴訟法》第199條規定的破產原因為“因嚴重虧損，無力清償到期債務”。但“經營管理不善”指的是什么﹖“不善”的標準又是什么﹖“嚴重虧損”究竟達到何種程度方為“嚴重”﹖立法未予明確，以至于受案法院在判斷破產原因這一企業應否破產的關鍵問題時頗為躊躇。再次，從法律條文上看，我國《企業破產法試行》共有43條，《民事訴訟法》第19章“企業法人破產還債程序”共有8條。然而，前述破產立法條款雖少，卻又力求面面俱到，從實體到程序，乃至破產程序諸環節，均有涉獵。這種立法技術的必然結果只能是條款簡單概括、彈性大，可操作性差，因此造成了司法實踐中很多問題無法可依。綜觀國外的破產立法，一般都規定得比較詳盡，如日本的《破產法》共有382條，其中即包括“實體規定”、“程序規定”及“免責及復權”，又包括刑罰內容的“罰則”。當然，不是說法律條文越多，立法本身的質量就越高。但也不可否認，立法時對許多具體問題規定的比較詳細，司法實踐中執行的偏差就會小些。

二、對債權人利益保護不力

由于受特定社會條件的限制，我國破產法制定時的立法宗旨，是利用破產制度來促進經濟體制改革，而并未以保護債權人、債務人的利益為重。對此，不難從《企業破產法試行》第1條的規定看出當時的立法指導思想：“為了適應社會主義有計劃的商品經濟的發展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益，保護債權人、債務人的合法權益，特制定本法。”正因如此，我國破產立法對債權人利益的保護機制出現了欠缺。這種保護機制上的欠缺首先體現在破產立法對企業破產原因的規定上。我國《企業破產法試行》第3條將“因經營管理不善造成嚴重虧損”作為全民所有制企業破產原因的構成要件。眾所周知，作為債權人，其最為關心的是債權能否得到清償，因此只要債務人不能清償到期債務，債權人就應有權申請債務人破產。至于債務人不能清償到期債務的原因以及具體表現形態，不應成為債權人行使權利的障礙。國外破產立法對破產原因的規定，一般也都以支付停止或支付不能作為一般破產原因，同時以資不抵債作為法人的特殊破產原因。我國現行破產立法雖也以支付不能作為破產原因，但同時又對構成破產原因的支付不能作了兩方面的限制，一則必須是嚴重虧損條件下的支付不能。換言之，如果企業并未出現嚴重虧損，那么即使不能清償到期債務，也不能宣告其破產。二則該嚴重虧損必須是因經營管理不善所致。如果不是因為經營管理不善，而是因為諸如政策變化、自然災害等其他原因造成企業嚴重虧損，那么即使企業已不能清償到期債務，也不能認為企業符合破產條件。我國《企業破產法（試行）》第3條第1款對破產原因所作的限制性規定，實際在很大程度上限制了債權人對破產申請權的行使。我國《民事訴訟法》中“企業法人破產還債程序”規定的非全民所有制企業的破產原因雖與破產法規定的全民所有制企業的破產原因略有不同，但也仍以嚴重虧損作為支付不能的條件限制。由以上我國破產法對破產原因的規定可見，我國現行的企業破產制度的設置，主要是為淘汰經營管理不善的企業從而實現社會控制，而并非為了保護債權人利益。現實中，我國破產立法對支付不能這一破產原因的限制，不僅為企業狀況已達到破產界限的債務人提供了對抗債權人申請其破產的借口，且也往往成為企業法定代表人疏于破產申請造成債權人和企業更為嚴重的損失而免于承擔責任的理由。因此，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，對于破產原因這一問題，我國破產立法應當放棄現行法律所附加的限制，以適應市場經濟的要求。其次，我國現行破產立法缺乏完整的破產財產保護機制?！镀髽I破產法（試行）》第24條規定：人民法院應當自宣告企業破產之日起十五日內成立清算組，接管破產企業。但對法院受案后至清算組接管破產企業之前這一階段的破產財產應如何保護，該法未作規定。由于我國現行的破產制度實行破產程序受理開始主義原則，而根據破產法對破產申請受理的規定及司法實踐，法院受理破產申請并不等于宣告企業破產，因此在法院受理破產申請后至宣告破產并成立清算組前這一階段，破產程序應設置臨時管理人制度，以有效控制債務人財產，防止債務人損害債權人利益。然而，由于我國破產立法上的這一欠缺，因此在清算組接管破產財產前，債務人的財產仍由債務人自己掌握，這不僅不利于對債務人財產實施有效的監督和管理，且給債務人惡意轉移財產、損害債權人利益提供了機會。這種情況在司法實踐中屢見不鮮。

三、破產債權申報制度設置不盡合理

破產程序的基本要求在于公正、及時。公正，要求對每個債權人行使權利不偏不倚，各債權人在破產程序中的地位平等、受償公平。及時，要求受案法院在盡可能合理的短時間內終結破產程序，以保障債權人和債務人的利益免受進一步的損失。債權申報制度正是為實現破產程序的這一基本要求而設置的一項重要制度。我國《企業破產法（試行）》第9條第2款對我國的破產債權申報制度作了如下規定：“債權人應當在收到通知后一個月內，未收到通知的債權人應當自公告之日起三個月內，向人民法院申報債權，說明債權的數額和有無財產擔保，并且提交有關證明材料。逾期未申報債權的，視為自動放棄債權?！薄睹袷略V訟法》中的“企業法人破產還債程序”對此也作了相類似的規定。然而，在此暫且不提《企業破產法（試行）》第9條規定的破產債權申報制度與該法第26條第2款及第30條之間存在的矛盾，也不提該法第22條第2款規定的和解整頓不能后按該法第9條“重新登記債權”有悖法理，僅就我國現行破產立法對逾期未申報債權之效力所作的規定而言，其有著明顯的不妥。根據《企業破產法》（試行）》第9條第2款規定，“逾期未申報債權的，視為自動放棄債權”，《民事訴訟法》第200條第2款同樣規定，“逾期未申報債權的，視為放棄債權”。很顯然，前述法條規定的“放棄債權”也即債權歸于消滅。我國現行破產立法對逾期未申報債權效力的這一規定是否合乎法理﹖對債權人是否公平﹖筆者認為值得商榷。首先從債權申報制度設置的目的和作用上看，債權申報屬于破產程序中的一項制度，其目的和作用在于給每一個債權人參加破產程序提供平等的機會，同時使破產程序得以及時進行以免久拖不決，因此申報債權期間實際為訴訟上的期間，其只具有程序上的除斥效力。除非債權人有放棄債權的意思表示，否則債權人逾期未申報債權，僅表明其放棄或喪失參加破產程序的權利，只發生債權人不能參加破產程序的消極后果，即訴權的喪失，而不應具有消滅其民事實體權利的效力。換言之，債權人逾期未申報債權，就如同債權人未向法院提起訴訟請求保護其債權一樣，不應因其未為訴訟上的行為而影響其實體權利的存在。當然，債權人未申報債權僅喪失程序法上的權利，這并不意味著其便可在破產程序之外向債務人主張未申報之債權。這是因為破產程序為特別法程序，具有優于普通民事執行程序的效力，因此在破產程序進行中，凡程序外的清償及債權的行使均歸于無效，未申報債權的債權人于程序外接受的清償不能對抗參與破產程序的債權人。盡管這種實體權利的存在在破產程序進行中僅具有理論及形式上的意義，但也不能因此而否認其之存在。如前所述，既然債權申報屬于程序法上的一項制度，那么在債權申報期限屆滿后，卻不給債權人提供在程序上可資補救的機會，這對債權人顯然是不公平的。其次，從債權因債務人破產而消滅的原因來看，債務人破產致使未得到清償的債權歸于消滅的后果只發生于兩種情形：一為破產免責主義的適用，即自然人被宣告破產且該破產程序終結后，符合一定的條件并經法院許可不再負有清償債務責任，從而使債權人未得到清償的債權歸于消滅。二為企業法人被宣告破產，債務主體因破產程序終結而消滅。如我國《企業破產法（試行）》第38條規定：“破產財產分配完畢，由清算組提請人民法院終結破產程序。破產程序終結后，未得到清償的債權不再清償?！逼髽I法人被宣告破產后其未能清償的債務之所以不再清償，原因在于該債務主體隨著破產程序的終結而不復存在，債權人未得到清償的債權便因此也歸于消滅。這部分未得到清償的債權既包括已申報但未得以清償的債權，也包括未依法申報的債權。如果將未申報債權作為債權歸于消滅的原因，那么當債務人在破產程序中因得以和解整頓等法定原因而被免于宣告破產時，未申報債權的債權人仍將因其“放棄債權”的后果而不能再向債務人主張權利。這對于該部分債權人未免有失公允。因此，我國現行破產立法規定的逾期未申報債權視為“放棄債權”不僅從法理上解釋不通，且也與破產制度的保護債權人合法權益的宗旨相悖。綜觀國外的破產制度，多數國家的破產立法對逾期未申報債權的債權人均采取寬容的態度，在破產程序中設置了債權補充申報制度，即債權人逾期未申報債權，在不影響破產程序順利進行的前提下，可以補充申報債權而參加破產程序。如美國、日本等國的破產立法規定，逾期未申報債權的，債權人在破產財產分配前可以追補申報債權，依破產程序接受清償。綜上所述，筆者認為，對于逾期未申報債權的效力問題，無論從法理抑或保護債權人利益的角度，我國破產立法應對現行法律關于債權人逾期未申報債權視為“放棄債權”的規定予以修正。在不影響破產程序順利進行的前提下，應當允許未申報債權的債權人在破產財產最終分配開始前向人民法院追補申報債權，并在其追補申報時尚未分配的破產財產范圍內參與分配。但債權人同時應對因其追補申報債權而產生的費用承擔責任