農民合作經濟組織立法的幾個問題

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農民合作經濟組織法已列入十屆全國人大常委會立法規劃，廣大農民期盼多年的立法工作已正式啟動。如何使農民合作經濟組織法成為一部質量較高、認同度較高、操作性較強的法律，需要對涉及該法的幾個關鍵問題進一步研究，以期進一步統一認識。

一、關于立法的著眼點

農民合作經濟組織立法，既要基本符合國際公認的合作制原則，又要符合中國社會主義初級階段的基本國情，還要體現與時俱進的時代特征。農民合作經濟組織立法要做到“三個有利于”：有利于農業和農村經濟的健康發展，有利于維護農民的合法經濟權益，有利于農村基本經營制度的穩定和完善。

有利于農業和農村經濟發展，是指這部法律要從解決千家萬戶小生產與千變萬化大市場的矛盾入手，針對當前農村經濟組織制度不完善的缺陷，對市場經濟條件下發育起來的農民合作經濟組織進行制度設計。這種制度設計，首先是促進，其次是規范，規范是為了更好地促進。這一點與西方國家的農民合作社法有較大區別。在有著上百年合作經濟發展歷史的西方國家，合作經濟組織的制度設計側重于規范，而在農民合作經濟組織起步較晚、小農經濟思想深重、農村地區經濟發展差異較大的我國，對農民合作經濟組織的制度設計應側重于促進。也就是說，先促進，后規范，先多樣化，后規范化。如果只從本本出發，從概念出發，對西方的東西照搬照套，把門檻搞得很高，把農民合作經濟組織法搞得很繁瑣，那就不利于發展。

有利于維護農民的合法經濟權益，是指這部法律要體現黨和政府重視提高農民組織化程度和支持農民合作經濟組織的政策導向。在現階段，農民是特別需要扶助的弱勢群體，黨和政府以及其他組織要為他們提供具有特殊重要意義的扶持和服務。改革開放20多年來，我國農民已經置身于市場經濟的大環境中，若還是單家獨戶與其他經濟主體打交道，在經濟交往中就必然處于不平等的地位，而這種不平等還被表面的平等掩蓋著。如果農民長期分散，這種不平等就會長期存在。農民改變經濟交往中這種不平等地位的重要途徑，就是組織起來，只有組織起來，才能真正獲得平等的市場主體資格。農民組織化程度提高了，政府對農民的扶持和服務，就增加了一條有效途徑。反過來，農民合作經濟組織又能成為落實黨和政府的農村政策的助手。這種雙向運作的結果，會形成雙贏的局面。因此，對農民合作經濟組織進行制度設計，一定要把是否維護了農民的合法經濟權益作為出發點。

有利于農村基本經營制度的完善，是指通過農民合作經濟組織立法，要穩定和不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村基本的經營制度，這是載入憲法的。農村改革以來的實踐表明，為農民提供服務的社區性集體經濟組織，在不少地方作用發揮得不夠好，而建立在農民自愿基礎上的合作經濟組織則成為為農民提供服務的有效途徑和重要載體。由于這種組織是在市場環境中成長起來的，更具生命力。因此在立法中，不是僅僅把農民合作經濟組織看作一種經營方式，而要把它作為農村的一種特殊的、具有生命力的企業制度來設計，這種特殊的企業制度，是農村基本經營制度的重要組成部分。

二、立法中要認真研究的幾個問題

(一)對農民的界定

按照戶籍統計，我國現有9．2億農民，按照居住地統計，我國現有7．8億農民，這l億多的差距是農民外出進城務工。對農民界定，是按身份界定，還是按職業界定。按職業界定，凡從事種、養業和直接為種、養業進行產前、產后服務的勞動者，都界定為農民。按身份界定，凡是有農村戶口的，便是農民。但戶籍制度正在改革，如江蘇省和其他一些地方已實行了城鄉統一的戶籍制度，對此如何處理，要認真研究。

(二)對農民合作經濟組織社員資格的界定

目前有兩種主張：一種主張實行封閉性的社員資格，另一種主張是實行開放性的社員資格。封閉性的社員資格是指，只有農民，符合入社條件，自愿加入，才能成為社員。社員要嚴格貫徹一人一票原則，限制股金分紅。持這種主張的理由是，農民合作經濟組織是社員自助性的組織，如果社員的資格開放，容易背離為農民服務的方向。這種主張，體現了合作社運動初期的傳統的合作社原則。開放性的社員資格是指，農民合作經濟組織應允許非農民進入，允許法人進入，允許外來資本進入，不拘泥于對股金分紅的嚴格限制，對外來資本賦予一定的投票權，允許合作社有雇傭勞動。理由是，封閉的社員資格不利于農民合作經濟組織引進資金和人才，不利于提高經營水平，不利于競爭。

從國際上看，合作制初期的社員資格大多是封閉的，近些年隨著市場競爭的加劇，一些國家在立法時，社員資格逐步開放。日本農協組織發展的歷史較長，其社員資格分為兩類：一類是農民以及從事農業活動的合伙公司或從事農業活動的其他公司，稱之為正式會員，享有投票權和選舉權。另一類是非農民，包括居住在農協所在地區的居民，或被認為適合使用農協有關設施的人，以及農協所在地之外的農業合作組織等。后一類為非正式會員，不享有投票權。值得注意的是，隨著農村城鎮化的加速，農村人口與城鎮人口的居住界限越來越模糊，農村正式會員數目逐漸減少，而非正式會員數目逐漸增加。

在我國，是否允許非農民及其他法人組織加入農民合作經濟組織，要看是否促進了合作事業的發展，不必拘泥于本本。當然允許的程度，不能改變合作社的性質。

(三)對農民合作經濟組織的界定

1995年國際合作社聯盟(ICA)第3l屆大會對合作社作出了新的定義，這個定義被國際勞工組織(ILO)《合作社促進建議書》(2002年6月20日第90屆國際勞工大會通過)完全認可，這是一個關于合作社界定的國際性標準。這兩個組織對合作社的定義是：“合作社是自愿聯合起來的人們通過聯合所有與民主控制的企業來滿足他們共同的經濟、社會與文化的需求與抱負的自治聯合體”。合作社的原則有七條：自愿與開放的社員資格；民主的社員控制；社員經濟參與；自治與獨立；教育、培訓與信息；合作社之間的合作；關注社區。合作社定義中的“聯合所有”(jointly—owned)不是“共同所有”(common—owned)，“聯合所有”是確認社員個人在合作社中的所有者權益的，而不是過去理解的否定個人所有者權益的“共同所有”?！懊裰骺刂啤?democratically—controlled)是指合作社的法人治理機制，即社員通過民主程序對合作社實施控制，這與含義很不確定的“民主管理”(democratically—managed)的概念也有區別。國際合作社聯盟31屆大會確定的合作社的價值是“自助、自擔責任、民主、平等、公平與團結”。合作社的倫理價值是“誠信、開放、社會責任與關懷他人”。

美國聯邦沒有制定專門的合作社法，合作社的制度特征體現在聯邦的三部反托拉斯法中，但法律基礎是各州的合作社立法。美國農民合作社的制度特征可概括為三句話，“合作社是用戶所有、用戶控制和用戶受益的公司型企業”。在最近的50年中，美國新一代合作社顯示了一些新的制度特征，合作社更接近于普通的股份制企業，但與普通股份制企業不同的是，不允許少數人控股。

在世界上其他國家，合作社發展也出現了四個趨勢：引入股份制；聯合趨勢加快；合作社功能擴展；引入公司運作機制。

在我國，對農民合作經濟組織的制度特征，無論是實際工作者還是理論工作者，對界定為“民辦民管民受益”還是比較認同的。有的學者對“民辦民管民受益”作出理論解釋，認為其實質是一種“約定共營經濟”?！凹s定共營經濟”有三個支點：一是勞動者原則，即合作經濟組織為勞動者所有；二是約定性原則，即合作經濟組織經營的內容，是由合作經濟組織的參加者共同約定的；三是共營制原則，即合作經濟組織是由參加者共同經營的。

我們要立一部合乎中國實際并同國際合作社運動接軌的農民合作經濟組織法，首先要真正全面理解合作社的國際性標準，其次要重視近些年國際合作運動發展的趨勢，第三要緊扣中國國情。我的看法是，在農民合作經濟組織的制度設計上，既不能過于寬泛，無視國際上認可的共同標準，體現不出合作經濟組織的制度特征，把什么東西都裝到合作經濟組織的大筐中，又不能落后于時代，一切都先從“羅虛戴爾”原則做起，體現不出時代特征。

（四）對農民合作經濟組織法調整范圍的界定

農民合作經濟組織法的調整范圍，目前的考慮是不包括社區性集體經濟組織，因為這個問題十分復雜。社區集體經濟組織產權關系的界定，需要在制定物權法時認真研究。在此之前，將社區集體經濟組織納入立法的條件和時機還不成熟。農村合作金融也不在本法的調整范圍之中，因為金融是特殊行業，要由專門的法律來規范。特別是我國的農村合作金融還在改革之中，改革的成效還要靠實踐檢驗。農村的各種協會或專業技術協會，要具體問題具體分析，符合合作經濟組織定義、原則和價值取向的，則應在調整范圍之中，不符合的，應繼續執行現有的相關規定。農村合作經濟組織立法之后，一些協會逐漸轉軌，按照農民合作經濟組織的原則改造自己。

（五）對農民合作經濟組織法人地位的界定

競爭機制產生平等的交易機制，平等交易機制前提是交易雙方要具有平等的民事主體資格。如果農民合作經濟組織沒有民事主體資格，就不會有市場上的平等地位。因此，農民合作經濟組織立法要解決的首要問題，是要解決其法人地位問題。

我國憲法規定，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”?！睹穹ㄍ▌t》規定，“集體所有制企業有符合國家規定的資金數額，有組織章程、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任，經主管機關核準登記，取得法人資格”。農業法規定，農民專業合作經濟組織可以有多種形式，依法成立、依法登記。但在具體的法律、法規中，目前還沒有關于農民合作經濟組織民事主體資格注冊登記的規定，在行政法規和部門規章中，也都把農民合作經濟組織的注冊登記排除在外。

按照我國憲法，合作經濟就是集體所有制經濟。但長期以來，理論界對合作經濟是不是集體所有制經濟一直爭論不休。應當說，集體所有制經濟的實現形式是多種多樣的，就如同公有制的實現形式是多種形式一樣。模式的集體經濟組織是集體所有制經濟的一種形式，建立在自愿基礎上并在市場經濟環境中發育成長的農民合作經濟組織也是集體所有制經濟的一種形式。但二者在組織形式、產權形式、管理制度、分配制度等方面的區別是明顯的，甚至是原則性的。由于模式的集體經濟組織帶有“一大二公”、平均主義的理想色彩，超越社會主義初級階段中國農村的實際，對我國農村經濟的發展造成了極大的傷害，人們心有余悸，諱莫如深，這是可以理解的。這些年農村改革的一大成果，就是改革了模式的集體經濟組織形式。因此，不能把集體所有制經濟與模式的集體經濟組織形式劃等號，模式的集體經濟不是集體所有制經濟的惟一形式，更不是標準形式。公務員之家版權所有

農民合作經濟組織是在市場經濟環境下成長起來的，是集體所有制經濟的一種新的實現形式，也是一種特殊形態的企業。之所以這樣說，是因為他首先是作為一個企業而存在，具有一般企業的基本特征。說它是特殊的企業，是因為它既有資本聯合，又有合作制特征：第一，農民合作經濟組織是社員共同出資、資本受社員控制的企業，股本及增值始終是社員的所有者權益，合作經濟組織承認并確保社員的所有者權益，這與化時期集體經濟組織的“共同所有”是不同的。第二，農民合作經濟組織是民主控制的企業，社員是控制合作經濟組織的主體，控制程序是民主的，這與化時期的集體經濟組織的“共同管理”是不同的。第三，農民合作經濟組織有一定的公共積累。第四，農民合作經濟組織是經營性的，為了社員利益要去營利，但對外是營利，追求利益最大化，對內則是服務，合作經濟組織利潤對社員實行惠顧返還原則。第五，合作經濟組織的所有者與勞動者是統一的，這與其他形態的企業又是不同的。第六，合作社可退股，但股金不能交易；公司制企業不能退股，但股份可轉讓，經批準，股份可上市交易。

從民事主體資格看，農民合作經濟組織是否具有法人地位？世界各國對合作社的法人地位都是承認的。如美國各州的法律，是將合作社確定為按公司法建立的法人企業。在我國，農民合作經濟組織是否具備法人特征，對照《民法通則》的規定，從該組織財產的獨立性和穩定性、組織的團體性以及獨立承擔民事責任的能力看，我認為是基本具備的，構成了一種合作社法人。合作社法人可以界定為企業法人的特殊形態，就如同公司法人是企業法人的典型形態一樣。

在農民合作經濟組織的法人形態上，目前還有一種觀點，認為農民合作經濟組織符合營利性社團法人的特征。對這些觀點，需要廣大理論和實際工作者結合工作實踐進一步研究探討。

(六)對農民合作經濟組織與其所辦企業的界定

合作經濟組織與其所辦企業是不是一回事?有人認為合作經濟組織要符合合作制的基本特征，而其所辦企業可以是其他形態的企業，二者是有區別的。有人認為，合作經濟組織所辦企業除具有企業的一般共同特征外，從法律特征上也應體現合作制的基本特征，如偏離合作制的基本法律特征，不能稱之為合作經濟組織所辦企業。我認為，農民合作經濟組織所辦企業既然具備了合作制的法律特征，又能獨立承擔民事責任，應享有合作社法人的地位。

(七)對地區性農民合作經濟聯合組織的界定

在國外，合作社的聯合組織既有縱向的，又有橫向的，縱橫交錯。在我國，對合作經濟組織的聯合組織要不要規定，怎樣規定，規定什么內容?需進一步研究。

(八)對農民合作經濟組織民事責任形式的界定

所謂合作經濟組織的民事責任，是指合作經濟組織對其在經營活動中所產生的債務承擔清償責任。一般來說，合作經濟組織的財產和其承擔的民事責任是聯系在一起的。合作經濟組織的財產便是其承擔責任的前提。

有人認為，合作經濟組織應承擔的是有限責任，即合作經濟組織僅以其獨立財產對其債務承擔清償責任。就是說，社員僅以其出資認購的股份為限，合作經濟組織僅以其全部獨立財產為限，對合作經濟組織的債務負清償責任。因為，合作經濟組織作為法人，其獨立財產，即為合作經濟組織的社有財產，而不是該組織全體成員的共有財產，合作經濟組織的債務，是具備法人資格的合作經濟組織的債務，而不是全體社員的共同債務。一旦合作經濟組織因經營不善出現虧損而負債，合作經濟組織便應以全部社有資產加以清償，并僅以此財產為限。社員除負有出資的義務外，對合作經濟組織的債務不負擔直接的清償責任。

有人認為，合作經濟組織的民事責任形式是保證責任。保證責任是指社員以其所認購的股額和保證金額為限，對合作經濟組織的債務負其責任。保證責任也是一種有限責任，只不過就是所負責任的限度，除了其所認購的股額外，還包括其所保證的金額。與有限責任相比，保證責任在承擔責任的范圍上擴大了，有利于提高合作經濟組織的對外信用，但都是一種間接責任，都屬于有限責任的范疇。

世界各國對合作經濟組織民事責任的規定，除了有限責任，保證責任外，還有無限責任。無限責任，是指社員在合作經濟組織的財產不足清償債務時，以其個人非出資財產對合作經濟組織的債務承擔無限清償義務。無限責任是一種連帶責任，債權人可向每一個社員請求清償合作經濟組織的剩余債務。但在合作經濟組織內部，債務是按社員所認購的股份分攤的，或者事先由合作社章程確定，償債超過自己份額的社員，可以向其他社員就其超額部分追償，這樣在社員之間形成新的債權債務關系。

從合作經濟組織發展的歷程看，在合作經濟組織發展的初期，為保證債權人的債權能得到清償，一般多采取無限責任的形式。隨著合作事業的發展，合作經濟組織力量的增強以及管理的逐步規范，大部分國家在合作社立法時，規定合作社企業承擔有限責任或保證責任，這反映了合作經濟組織財產關系的變化特征。

三、立法中要把握的幾個原則

一是立法起點要高，不能落后于時代。二是要“精而簡”，不要“大而全”。把合作經濟組織最基本的原則確定下來，條文不能太繁瑣，要給改革發展空出空間。三是要準確，條文規定要明了，具有可操作性。四是開門立法，讓各方面參與討論，集中民智。

公司制企業與合作制企業的區別

公司制企業

合作制企業

（1）財產

誰投資，誰所有

部分為社員所有，部分為合作社所有

（2）經營目標

利潤最大化，資產保值增值

對內服務，對外營利

（3）聯合方式

資本的聯合，資本支配勞動

勞動的聯合＋資金的聯合，所有者、經營者、勞動者基本是統一的

（4）管理特征

集權式管理或兩權分離

由社員依民主程序控制和管理

（5）決策機制

一股一票，權利與出資額成正比

一人一票，新一代合作社逐漸引入資本權利

（6）分配原則

按資本分配，積累為資本所有

按勞動和惠顧額分配，股金分配受到一定限制，積累為社員所有

（7）股權轉讓

只能入股不能退股，有限責任公司的股份在股東間可轉讓，上市公司的股份可上市交易

退股要事先征得同意，股份不能上市交易

（8）價值取向

互助、互惠、平等、社會責任