簡論中國財政系統改革

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財政體制的變遷在很大程度上可以歸結為各級政府間的財政關系問題。中國經濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關系經歷了多次重大改革，特別是1994年的財政分稅體制改革，在致力于政府間財力分配格局調整的同時，著眼于政府間財政分配關系的規范化、科學化與公正化，力圖建立適應社會主義市場經濟要求的財政運行機制。本報告擬從政府間財政關系的角度，對1978年以來中國的財政體制改革進行概括的回顧，對其現狀進行粗線條的描述，并簡要涉及可能進行的進一步的改革。

本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革，著重中央與地方政府的財政分配制度的演變；第二部分描述中國財政體制的現狀，分析當前中央與地方政府在縱向財力分配，以及地區間橫向財力分布方面存在的問題；第三部分是對中國財政體制進一步改革的建議。

改革以來中國財政體制改革回顧1978年中國進行經濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制；后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

一、財政包干體制的沿革

（1）1980年中國全面的經濟體制改革以財政體制改革作為突破口率先進行。為了改革過去中央政府統收統支的集中財政管理體制，在中央和各省之間的財政分配關系方面，對大多數省份實行了"劃分收支，分級包干"的預算管理體制，建立了財政包干體制的基礎。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。

（2）1985年實行"劃分稅種，核定收支，分級包干"的預算管理體制，以適應1984年兩步利改稅改革的需要。

（3）1988年為了配合國有企業普遍推行的承包經營責任制，開始實行6種形式的財政包干，包括"收入遞增包干"、"總額分成"、"總額分成加增長分成"、"上解遞增包干"、"定額上解"和"定額補助".2.對財政包干體制評價（1）財政包干體制的歷史作用首先，實行財政包干體制改變了計劃經濟體制下財政統收統支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達指標，地方政府由原來被動安排財政收支轉變為主動參與經濟管理，體現了"統一領導、分級管理"的原則。

其次，歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善，在經濟持續穩定發展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強使其有能力增加對本地區的重點建設項目，以及教育、科學、衛生等各項事業的投入，促進了地方經濟建設和社會事業的發展。

再次，財政體制改革支持和配合了其他領域的體制改革。財政體制改革激發出地方政府的經濟活力，帶動財政收入增長，為其他改革提供了財力支持。

二、財政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關系下的劃分，缺乏合理依據，是政府間財政分配關系不穩定的重要原因之一。

第一，一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財政分配關系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致，體制形式的選擇也存在機會不均等，以及信息不對稱和決策不透明等因素，都導致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式，中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監督和控制手段。

第二，基數核定方法不科學?；鶖岛硕ㄖ该恳淮误w制調整都用地方政府以往的既得財力為基數。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時，在稅法相對統一，稅收征管權力相對集中的背景下，經濟發展水平差異決定著各地方政府的稅基規模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三，注重既得利益導致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線，使政府間財政分配關系始終圍繞財力的切割、財權的集散而展開，較少考慮橫向財政分配關系，沒有完整的橫向財政調節機制，調節地區間不平等和實現公共服務均等化的功能沒有成為體制設計的政策目標。

第四，財力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調節能力。財政包干體制包死了上交中央的數額，導致中央財政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調控能力弱化。同時財政包干體制還對產業政策產生逆向調節，地方政府受利益驅動支持高稅率產業發展，導致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區間產業結構趨同。

三、分稅制財政體制改革

（1）分稅體制的改革目標略提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標。

實現政府間財政分配關系的規范化是分稅體制改革的另一個重要目標。

通過調節地區間分配格局，促進地區經濟和社會均衡發展，實現基本公共服務水平均等化，實現橫向財政公平是政府的重要施政目標，也是分稅體制的預想目標之一，但這一目標未能實現。

（2）1994年分稅體制改革的主要內容首先是中央與地方政府的收入劃分。結合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調整：將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次，在政府支出方面，由于政府間事權劃分沒有新的實質性變化，因此，1994年的分稅制財政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對地方凈上劃收入以1993年為基數給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數上逐年遞增。

如果1994年以后地方凈上劃收入達不到1993年的基數，則相應扣減稅收返還。

第四，保留原體制的上解與補助辦法，并在1995年建立了過渡期轉移支付制度。

（3）分稅體制改革的成效評價與以往歷次財政體制改革不同，1994年的財政分稅體制改革，是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次。

首先，分稅體制改革使政府間財政分配關系相對規范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級政府間的財政分配關系相對規范化。

其次，中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財力分配機制。

再次，形成了普遍補助格局，初步建立了過渡期轉移支付辦法，為建立較為規范的橫向財力均衡制度打下了基礎。

中國財政體制的現狀和問題1.政府角色的轉變政府的財政收支反映了政府職能的履行，公開的政府需要透明的財政。

經濟快速發展中，在政府行為和管理觀念轉變的同時，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預算制度和財政政策體系。

四、現行財政體制中的支出結構

中國目前預算內支出總量占GDP的比重，仍然低于發達國家在經濟快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來的歷次財政改革，都是針對政府收入的劃分，而政府支出結構沒有實質性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產生了一定的變化，如經濟建設費和國防費比重有所下降，行政事業費和社會文教費比重上升（見表1），但仍只是數量的變化，而沒有發生質的改變。

這種非市場經濟型的政府支出框架，是改革以來追求經濟增長速度，忽視社會公平和環境保護的總體經濟思維方式在財政部門的具體體現。有限的政府應該做什么，更重要的是不應該做什么，仍然是模糊的。整個90年代政府預算內支出的總量規模按當年價格增長了4倍以上，但各項支出仍然處于短缺狀態。原因是政府支出中包括了一些應該由市場做，并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下，那些應該完全由政府承擔，或主要由政府承擔的責任，反而資金投入不足，被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點公共支出上，存在總量不足、結構不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關系中的問題財政分稅體制已經實行了9年，除了當時設計時即已存在的缺陷外，在運行中也不斷產生一些問題，此外還有一些外部環境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。

（1）分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分，現行的政府間支出劃分格局與市場經濟體制的要求還存在差距。既有中央事務要求地方政府負擔或部分負擔支出的現象，又有地方事務中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務或共同負擔事務提供資金方面沒有形成規范、統一的辦法，撥款的確定存在隨意性，對其使用效果沒有監督機制，資金使用效益低下。

（2）收入劃分仍不盡合理。地區間受益狀況苦樂不均，因此，在財政縱向不公平和橫向不公平兩方面都存在問題。見專欄2.4.政府間轉移支付制度尚需完善一方面是轉移支付的構成不合理，另一方面轉移支付數額的確定也存在問題，因此，地區均衡效果（財政橫向不公平）不理想。見專欄3.中國財政體制的進一步改革分稅制財政體制改革只是財