小議政府債務危機問題研究

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一、地方政府債務

地方政府債務是指地方政府作為債務人，由于過去的交易或事項而引起的將會導致經濟資源外流的政府現有責任。這一界定至少包含了以下三層涵義：(1)地方政府債務不僅僅是指地方政府通過發行具有一定票面價值的債券所形成的債務；(2)地方政府債務除了包括地方政府通過信用手段取得的財政收入之外，還應當包括地方政府的某些欠款，即一些應付未付的款項；(3)地方政府債務應包括地方政府擔保的部分債務.

按照債務發生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務分為直接債務和或有債務。直接債務是指不需要特定事項的發生，在任何情況下地方政府都需要承擔支付責任的債務。或有債務是指基于特定事件發生的地方政府債務。按照債務的發生是否屬于法定義務，可以將地方政府債務分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是指建立在某一法律或者合同基礎之上的地方政府債務。隱性政府債務是指不以某一法律或者合同為基礎的，產生于公眾預期或者政治壓力的，由地方政府承擔償付責任的債務。這兩種分類形式相互交叉，組成地方政府債務的四種基本類型，即直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務。

從我國的情況來看，1994年《中華人民共和國預算法》第28條明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券?！比欢?，事實上地方政府既存在合法債務又存在游離于財政監督之外的債務。具體來講，目前我國地方政府債務主要包括如下內容：一是各種轉貸債務資金。主要是指1998年以后出臺的中央政府國債轉貸資金。二是目前大量存在的也是政策所允許的，根據國家統一安排由地方政府舉借的大量外債。三是盡管在法律上不允許地方政府發債，但客觀上已經形成了地方政府的融資體系。如，地方政府通過各職能部門所屬的信托公司或地方商業銀行等單位運作的，用于提供地方公共產品的債務。又如，各級地方政府提供擔保的機構、單位或企業的各種借款或債券的發行。四是地方政府的欠款和掛賬。包括：對地方行政事業單位人員的工資欠發、地方的糧食風險配套資金缺口以及糧食虧損掛賬等。五是地方國有企業難以償還的債務和某些金融風險的轉嫁，以及社會保障資金的缺口。

二、我國地方政府債務風險及其成因

(一)我國地方政府債務風險

地方政府債務風險，是指地方政府無法清償到期債務的償債風險以及由償債風險引發的其他風險。其可能造成的損失主要有以下四種表現形式：一是在其他支出項目正常保證的前提下，地方政府不能按期償付到期債務。二是挪用其他支出資金，用于償付到期債務，這將造成其他支出項目資金保證程度下降。三是開辟不正常的資金來源渠道用于償債，如過分加重納稅人的稅收負擔等。四是向上級政府轉嫁債務而給上級政府造成損失。地方政府債務風險就是存在于地方財政正常運行和地方政府債務危機之間的一個中間環節。它一方面有危險性，另一方面也有可控性。

我國地方政府債務風險有如下特點：(1)區域性。這主要是指我國東、中、西部不同地區地方政府債務風險程度不同，中西部地區的債務風險程度明顯大于東部地區。(2)復雜性。這主要是指我國地方政府債務風險的產生有多種錯綜復雜的原因，既有經濟體制轉軌未完成的因素，又有現行財政體制的問題，還有地方政府對其債務缺乏管理的原因。(3)層次性。這主要體現在省、地(市)、縣、鄉四級政府中，省一級的債務風險相對較小，越往下一級債務風險越高。(4)傳遞性。地方政府作為中央政府的派出機構，其難以彌補的債務負擔最終往往要由中央政府承擔一部分。從這個意義上說，我國下級政府的所有債務均構成上級政府的隱性債務。

(二)我國地方政府債務風險的表現形式

1.地方政府債務的規模風險。這是指由于債務規模過大而可能導致的到期債務無法完全支付的風險。目前我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握。但從對某些地區的典型調查來看，地方政府債務的規模已較大，有的甚至已超過地方財政的承受能力。例如截至2000年底，四川省財政各種直接債務累計達400億元左右，或有債務369億元，其中：應清欠農村合作基金會21.3億元，應退還供銷社股金26億元，糧食企業虧損掛賬110億元，養老保險金缺口20億元，若再考慮到一些無法統計的因素如欠發工資、違規擔保、民間集資所形成的債務，其債務總規模還要更大。我國地方政府債務的規模風險已經相當大了。

2.地方政府債務的結構風險。主要是指各類地方政府債務狀況所顯示的隱患。具體而言，主要表現在以下幾個方面：(1)直接顯性債務風險。我國地方政府的直接融資渠道主要有國債轉貸資金、外債以及地方政府以“多元化融資”的名義舉借的債務。首先，國債轉貸資金發行的規模相對較小，但若考慮到地方因此需要投入的巨額配套資金，其風險也應得到重視。其次，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款，融資結構失衡，融資風險加大。再次，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務，在運作過程中往往在財政監督之外，風險也較大。(2)或有債務風險和隱性債務風險。我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內容十分廣泛，主要有社會保障資金缺口、農村合作基金會金融風險轉嫁、糧食采購秘流通中的積累虧損、地方政府擔保問題等。最近幾年地方政府的或有債務和隱性債務規模在不斷擴大，而在一般的財政預算、債務統計中，幾乎都不包括這部分債務，甚至很多地方政府在進行決策時也不考慮這些債務。實際上，隨著某些條件的出現或某些或有事件的發生，這些或有債務和隱性債務將不斷直接化、顯性化，其可能造成的風險損失不容忽視。(3)縣鄉政府債務風險。從地方政府的級次上看，縣鄉兩級財政可以說已成為最困難的財政，其債務風險，尤其是鄉鎮級政府的債務風險，尤為突出。據福建省2000年底的統計數字顯示，全省鄉鎮債務逾期數占債務總額的53.5%。其中，逾期1年以下者占債務總額的11.5%，逾期1年以上3年以下者占債務總額的16.9%，逾期3年以上者所占份額最高，為25.1%。

3.地方政府債務的效率風險。這一方面是指由于債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金的投資項目中有效獲得的風險；另一方面是指由于債務資金的管理效率不高可能造成的不利于債務資金有效使用的風險。從目前我國債務使用和管理水平來看，效率風險很大。

4.地方政府債務的外在風險。這是指由于地方政府無法清償到期債務所引起的其他風險。地方政府面對無法清償的到期債務，可以采取的手段主要有：(1)挪用其他財政支出資金。這勢必造成其他財政支出項目供應短缺，給其他項目造成損失。(2)增加稅費或進一步加重債務負擔。這往往意味著，隨著地方政府債務負擔的日益加重，不僅地方政府最終陷入積重難返的尷尬境地，而且納稅人和收費對象的稅費負擔也面臨著加重的風險。(3)向上級政府轉嫁債務。雖然我國法律規定中，沒有上級政府為下級政府償債提供資金的義務，但是事實上存在著下級政府債務向上級政府轉嫁的可能性。

(三)我國地方政府債務風險的成因

我國地方政府債務風險的成因既有市場經濟的因素，也有我國經濟發展自身的特點。市場經濟本質上是一種風險經濟，市場經濟主體在進行經濟決策時總要在“風險”和“收益”中進行權衡。地方政府作為舉債主體，在面對地方政府債務給地方經濟帶來的種種好處的同時，必然還要面對債務風險。地方政府債務風險成因突出表現在經濟體制、財政體制和債務管理三個方面。

1.經濟體制分析。我國正處于由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的時期。因此，我國地方政府債務帶有明顯的轉軌性特征，突出的表現就是由于政府與市場以及政府與企業的關系尚未調整到位而帶來的地方政府債務風險。

隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發展目標的行政和經濟實體，一方面擁有了自己獨立的經濟利益，并且這種利益與本地區經濟增長的相關度大大提高；另一方面，中央政府逐步下放的計劃、財政、投資、金融、進出口等方面的權限，使地方政府獲得了前所未有的發展區域經濟和謀取地區利益的權利和能力。在強烈的利益動機的驅使下，地方政府必然要追求本地區經濟的高速增長。然而在這一過程中，由于計劃經濟體制下管理經濟的慣性影響，地方政府大多熱衷于“替代市場”，而非“服務市場”，突出的表現就是將大量財政資金投資于可能會帶來較高收益的競爭性項目，導致地方政府的職能范圍過寬，表現在財政上，就是不僅原有的財政支出負擔無法減輕，而且又有了新的財政支出重點，根源于這種財政支出的擴張壓力，地方政府被迫通過各種融資渠道籌集資金，導致地方政府的債務負擔不斷加重。

2.財政體制分析。我國1994年的財政體制改革，對中央與地方政府之間的事權、財權、財力進行了初步劃分，建立了分稅制財政體制的基本框架。但是作為處理各級政府間財政關系的基本制度，這一體制改革的不徹底在一定程度上加劇了地方政府債務的擴張壓力和動力。

(1)政府間事權與支山責任劃分的不明晰和事權錯位的普遍存在，是導致目前地方政府債務負擔加劇和政府償債意識淡薄的重要因素之一。粗略來看，目前我國中央與地方間的事權與支出職責的劃分是基本符合國際慣例的，但是顯然不徹底和不細致?！┍緫芍醒胝袚闹С雎氊煴晦D嫁到了地方，而另一些本應由地方政府負責的項目卻由中央政府越俎代庖了。從債務角度來看，中央政府的這種“侵權”行為給地方政府的經濟行為帶來的負面影響表現在：一是加劇了地方政府財政支出的壓力，導致地方政府債務擴張迅速；二是給各級地方政府侵及上級政府的權利找到了借口。

(2)地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責的需要，是導致地方政府債務增加的又一重要因素。1994年實行分稅制后，留給地方政府的預算內收入的主要財源——地方稅，是大稅種的小部分，小稅種的大部分，稅源零散、穩定性差，無法形成一個完整的地方稅收體系。而且省級以下的分稅制呈現出越往下越“無稅可分”的局面，地方稅收入基本上不可能成為這些政府財政收入的主要來源。因此目前我國地方財政常常不能以預算內適度增長的資金供給來緩解收支矛盾，而將大量的預算外資金、制度外資金以及各類借款作為各級地方政府被迫采取的另一重要籌資渠道。

(3)均等化轉移支付制度的實施規模偏小，是造成部分欠發達地區政府債務負擔加重的重要因素之一。目前我國中央對地方的轉移支付有稅收返還、原體制補助、專項補助以及過渡期轉移支付辦法等四類。其中，只有過渡期的轉移支付辦法就其內在機制而言，由于是建立在標準收入和標準支出的基礎上的，因而確實具有廣泛的均等化功能，但是由于力度太小，實際上尚不能對地區均等化起到實質性作用。這使得部分欠發達地區在無法通過正常的預算內收入和轉移支付獲得財力的情況下，不得不求助于銀行貸款、單位借款等各種債務融資手段，或者暫時挪用其他專項撥款，來保證本級政府基本職能的正常履行，否則，就只能以財政掛賬的形式表現為隱性財政赤字。

3.債務管理分析。(1)債務管理體制分散，難以進行有效的債務風險量化管理。目前我國各級地方政府除了對各種轉貸性的債務資金實施了較為統一的管理以外，地方政府其他大量的債務融資分散于眾多的職能部門及其所屬的企事業單位，其中多數具有地方政府提供的擔保，是地方政府的或有債務。但是這些債務卻長期游離于地方人大的監督管理之外，致使債務融資總量難以把握。(2)債務資金的籌集與使用缺乏科學性和規范性，加大了債務風險的強度。一是債務資金的籌集與使用缺乏整體規劃和科學翔實的項目論證。債務融資的多部門分散管理，使地方政府債務在總體上缺乏科學合理的規劃，特別是仍有相當多的政府債務融資項目是競爭性領域的低水平重復建設。二是債務融資的償債責任不明確，約束軟化。對于地方政府非轉貸性的債務而言，存在著嚴重的償債責任不明的弊端。(3)直接融資渠道的缺位，客觀上增加了債務風險的隱蔽性。一般來說，地方政府以債務融資方式獲取一定的資金是在地方政府的經常性資金來源難以滿足其提供地方公共產品的需要時而采取的一種補充形式，但由于目前我國中央政府不允許地方政府以直接的融資方式(國債轉貸資金和外債除外)獲取資金，地方政府就以分散在各部門或機構的各種借款和為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金。這種做法的直接后果就是增加了地方政府債務風險的隱蔽性，不利于對債務風險進行控制和防范。

三、我國地方政府債務風險的防范與化解

(一)體制分析

1.從轉變政府職能角度化解我國地方政府債務風險。實行經濟性分權，促進經濟體制改革的到位，是一個經濟轉軌國家防范與化解地方政府債務風險的根本途徑。在我國現階段，要實現經濟性分權，使企業真正成為獨立的市場競爭主體，最為有效的途徑就是轉變地方政府的職能，規范地方政府的行為，推進市場的發育。地方政府必須認識到市場發育進程中政府角色的變化，應當依照以政府行為“增進市場”，而不是阻礙市場發育或取代市場的原則及時轉換其職能‘隨著我國經濟改革的不斷深入，在我國現階段，區域性的市場已初具形態，地方政府的功能角色應轉換為促進市場獨立運作的力量。

轉變地方政府職能，是一項非常艱巨的改革，需要較長的時間，近期可以從以下幾個方面入手.(1)財政投資盡快退出競爭性領域。(2)創立以服務為中心的政府管理機制。(3)按照市場經濟對政府職能的要求，深化機構改革。(4)加強依法行政、監政，規范政府行為。

2.從財政體制角度化解我國地方政府債務風險。(1)明確政府間的事權劃分，分清償債責任。要合理界定各級政府間的事權與支出職責，必須按照決策責任與籌資責任一致性的原則，也就是說，決策主體至少應該在原則上對所制定和實施的公共政策的成本承擔起責任。在劃清職責的基礎上，還不應忽視所謂“交叉性”事權的劃分問題。處理這類問題的基本原則是，對于中央和地方共有的職能，在地方政府管轄范圍之內的事務由地方負責，超出地方政府管轄權范圍的事務，則應由中央政府出面進行相應的協調。同時，中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府之間的事權劃分一旦確定應當明確化、法制化。屬于哪一級政府的事權，與此相關的政策應由哪一級政府規定，盡量避免越權行為。屬于上級政府事權而委托下級政府執行的事務，上級政府應負責提供資金。

(2)完善地方稅體系，培養地方穩定財源。地方政府的財政收入不足以滿足其履行支出責任的需要，是導致地方政府債務增加的重要體制性因素之一。因此，要從收入根源上，消除地方政府債務融資的壓力，就應當保證地方政府能夠通過正常、規范的收入來源獲得實現其職能所必需的資金。當前必須盡快完善地方稅體系，加強地方稅主體稅種的建設，使地方稅收入真正成為各級地方政府財政收入的主要來源。①完善地方稅體系。近期應主要從以下幾個方面對我國地方稅體系進行完善：穩定并拓寬營業稅稅基；盡快統一內外資企業稅收制度；改革完善城市維護建設稅制；統一征收房地產稅；加快稅費改革步伐，適時開征新稅種。②加強地方稅主體稅種的建設。目前在我國，省以下政府大宗收入是營業稅，而從前景來看，應該發展不動產稅，在省級以營業稅為財源支柱的同時，縣級以財產稅為財源支柱。③賦予地方政府一定的稅收立法權。地方政府可以根據本地區的實際情況，對具有地方區域特點的稅源開征新的稅種，以稅收形式獲取收入。

(3)完善轉移支付體系，提高均等化轉移支付的比重。首先，就稅收返還來說，建議今后從現有的中央對地方的稅收返還數額中，逐步拿出一定的比例并入過渡期的轉移支付辦法，使返還數額不斷降低，直至最終取消。其次，對于專項撥款而言，除了設立有資金配套要求的配套項目，以引導地方政府，特別是經濟發展較快的地區的投資以外，還應設立具有指定用途，但不要求資金配套的全額撥款項目，以充分考慮欠發達地區資金不足的情況。應當看到，中央對地方的轉移支付制度是實現各地區公共服務均等化的重要手段，不斷減少非規范的稅收返還等轉移支付的力度，相應增大均等化轉移支付的力度，無疑有助于減少貧困地區和基層財政的赤字債務。

3.現有體制下的風險消化。無論是政府職能的轉變，還是財政體制的調整，都是一個長期的過程。地方政府在現有體制下的風險消化，是指地方政府在目前經濟體制轉軌和財政體制改革的大背景下，通過對地方財政進行科學有效地管理，達到增加收入、減少支出和債務壓力、消化地方政府債務風險的目的。從某種程度上說，財政管理是對現有財政體制的一種微調。為消化風險，地方政府財政管理可以分為收入管理和支出管理兩個方面。當然，地方政府除了可以通過財政管理“增收節支”外，更多地要依賴對地方政府債務的管理，最大限度地達到防范和化解債務風險的目的。

(二)管理分析

1.國外地方政府債務風險管理及其對我國的啟示。(1)美國州地政府債務風險管理。為了防范風險，美國州地政府采取了多方面的管理措施。首先，為了防止州地政府公債發行出現漏洞，州地政府雇傭了許多中介機構來檢查公債發行的合法性。其次，為了保證州地政府公債的順利發行，州地政府債券一般需要通過信用評級，信用等級高的債券能夠較順利的發行。再次，為了防止州地政府公債的規模過大，超過州地政府財政的承受能力，州地政府公債往往還需受到一些財政制度的約束。如俄亥俄州建立的名為“地方財政監控計劃”的監控體系，由州審計局負責執行，并在《地方財政緊急狀態法》中詳盡規定了這個監控體系的操作程序。(2)發展中國家地方政府債務風險管理。①巴西：地方政府借款限制。巴西中央政府通過一整套極為嚴格的限制措施(包括對債權人、負債規模、負債結構和擔保額度等)來控制地方政府債務風險。②哥倫比亞：“交通信號燈系統”。對地方債務的限制包括兩個指標，即地方政府的利息支出與操作性盈余之比和債務總額與經常性收入之比。針對每一個地方政府的貸款要求，上述指標就是交通信號燈①。如果計算結果是黃色或紅色，該貸款就必須通過財政部的許可。③新西蘭：或有債務報告。新西蘭的財政責任法要求，中央政府在其年度和每半年度的財政報告中應當包括或有負債的報告。國會認為，監控政府的或有負債對于確保財政狀況的健康發展是十分必要的。(3)國外地方政府債務風險管理的幾點啟示：①以發行地方公債作為地方政府籌資的主要手段。②確立財政在地方政府債務管理中的主體地位，并在此基礎上，建立起一整套有效的地方政府債務監督管理系統，包括對地方政府借款的限制，政府公債相應的預、決算編制制度，地方政府債務風險預警系統等等。③實行法制化管理。④地方發債實行區別待遇。

2.建立健全我國地方政府債務風險管理體系。面對我國地方政府債務管理的混亂情況，當務之急是借鑒國外風險管理經驗，建立健全我國地方政府債務風險管理體系，主要應從以下幾個方面入手：(1)清查地方政府現有債務規模。全面了解地方政府債務融資的現實狀況是防范與化解地方政府債務融資風險的首要條件。在近期，地方政府應組織財政、審計等部門，對與形成地方政府債務相關的部門和機構的債務狀況進行徹底清查，準確把握地方政府債務融資的總體規模。對應該由地方政府負責的債務，要按照債務償還期限劃分不同檔次，根據財力增長幅度制定相應的償還計劃，做好償債資金的準備工作。(2)建立起與地方政府債務融資相應的各種管理與風險防范機制。①建立地方政府債務信息公開披露制度。②實行嚴格規范的債務投資決策責任制。③建立健全地方政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險。④建立地方財政償債機制。⑤制定與地方政府債務融資管理相關的各項法律法規。⑥盡快建立地方政府債務融資的預警系統。(3)建立地方公債制度，規范地方政府債務融資行為。地方公債是國家公債制度的重要組成部分，舉債權是規范的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是幾乎所有實行分稅制財政體制國家長期實踐得出的經驗。因此，從長遠看，行之有效的辦法應當是按照市場經濟體制與分稅制的客觀要求，在建立中央政府嚴格審批和監管制度的前提下，逐步建立規范的地方公債制度，允許地方財政發行統一的債券籌集地方公用事業發展資金，這也是規范當前我國地方政府債務融資行為的重要途徑之一。

主要參考書目：

1.傅志華著：《國家安全論》，人民出版社2002年版。

2.樊麗明、李齊云等著：《中國地方財政運行分析》，經濟科學出版社2001年版。