略論收入分配差距擴大的地方政府成因與政策意見

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［摘要］當前收入分配差距的擴大，既有中央政策層面的原因，更有地方政府在中觀和微觀層面責任缺失和表現不力等方面的原因。通過調整執政理念規范政府自身行為、加強保障機制建設和積極創造就業崗位等多方面建設，地方政府可以在縮小收入分配差距方面承擔重要職責。

［關鍵詞］收入分配；地方政府；成因；解決路徑。

一、引言。

隨著收入差異的不時擴大，近年來。收入分配問題一直是媒體和專家學者們熱烈討論的話題。如果說之前我討論更多的如何將經濟總量這個蛋糕做大做強的話，現在討論更多的如何將經濟這個蛋糕切好、分好。調整收入分配格局，縮小收入分配差異，不只關乎到整個社會的公平公正問題，更關系到國經濟結構的調整、經濟發展方式的轉變和居民生活水平提高等諸多重大問題。為此，黨中央、國務院出臺了一系列措施，比如規范國有企業負責人薪酬管理制度、推進機關和事業單位工資制度改革、推進實施企業集體工資協商制度等。諸多專家學者也紛紛建議從財稅政策、戶籍制度、教育體制等方面加強改革。固然，這些措施對縮小我國整體收入分配差別起到一定的作用，但是國這個區域間發展差別較大、區情各不相同的現實條件下，這種宏觀層面上的政策具有一定的局限性。如何發揮地方政府在減少收入分配差別中的作用，積極發揮中觀或微觀主體的作用，彌補宏觀政策的空缺，參與到收入分配改革的過程中來，當前需認真研究并亟待解決的重大課題。

二、收入分配差距擴大的地方政府成因。

雖然中央政府在積極縮小收入分配差距，但各個地方政府在收入分配中主體責任的缺失和有限的作為，使得收入分配差距不僅沒有減少，反而進一步加大了地區、城鄉和階層之間的收入差距。具體來說，表現為以下幾方面：

（一）地方政府在減少收入分配差距的主體責任不明確。

隨著社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，市場在收入分配中的作用逐步增強，地區間地理條件和資源稟賦差異、原有的城鄉差距、勞動者素質差異等，都轉化為不同形式的收入差距，這是我們當前城鄉、地區和個人收入分配差距形成的重要原因。雖然中央各部門都在積極實施減少收入分配差距的相關政策，使我們看到收入分配中合理的、積極的因素在不斷增多，但影響收入收入分配差距的因素眾多，有些是宏觀政策體制的原因，有些則是中觀和微觀方面的原因。而各級地方政府的主體責任不明和有限作為，進一步擴大了收入分配差距。一是收入分配的公平與政府的政績考核沒有直接聯系。長期以來，各級地方政府以GDP考核為中心的工作方式，使得各地在經濟發展過程中以GDP為導向，使得GDP成為衡量地區經濟發展的最重要的指標，甚至是唯一指標。還有，即使有些地方規定了城鎮居民可支配收入增長率、農村居民純收入增長率等硬性考核指標，但是這種人均指標無法反映老百姓收入分配的公平性，因為財富越來越集中于少數人手中，大多數低收入者在很大程度上是“被增長”了。二是在政策的提供上，地方政府沒有成為中央宏觀政策“拾遺補缺”的角色。當前，我國經濟社會矛盾錯綜復雜、區域發展極不平衡，中央的宏觀收入分配調整政策難以顧及到生活的方方面面和社會的各個角落，一盤棋的宏觀收入分配政策難以做到有效平衡。同時，雖然影響收入分配的一些因素在全國范圍內普遍存在，但由于存在原因主次排列和大小區分不盡相同，各個地方政府最清楚、也最明白自己轄區內的收入分配狀況，在如何有效調整收入分配格局也是最具有發言權的，因此，各級地方政府應成為調整收入分配的責任主體。在國家政策的統一調控下，各地應根據自己的實際情況，制定出符合自己區情的收入分配調整政策，應成為中央宏觀政策的有力補充，主動承擔起“拾遺補缺”的角色。非常令人遺憾的是，由于主體責任的不明晰，地方政府在縮小收入分配差距方面的積極性和動力明顯不足，使得宏觀收入分配調控政策的效果大打折扣。

（二）地方政府在減少城鄉收入差距方面表現不力。

從20世紀90年代開始，我國的城鄉收入差距就一直處在不斷擴大的趨勢之中。城鎮人均可支配收入與農村人均純收入比例由1997年的246.89%逐步上升到2007年的332.96%。雖然在2008年城鄉收入差距下降了1.47個百分點，但在2008年城鄉收入比仍高達331.49%。如果考慮到城鎮居民和農村居民在社會保障方面存在的巨大差別，那么城鄉收入差距目前的狀況，比現在統計公布的數據還要嚴重得多。城鄉收入差距的形成固然有戶籍制度分割等宏觀政策原因和勞動力素質差異等個人原因，但是地方政府也有不可推卸的責任。一是在財政支出結構中用于居民收入方面的比重較低。2009年，上海財政支出中用于社會保障和就業的為146.7億元，醫療衛生支出為49.1億元，兩者合計占財政支出總額的6.43%，而在上個世紀90年代的美國社會保障支出占財政支出的比重為30%，德國則達到50%左右，與發達國家相比具有較大差異。二是在財政資金使用的方向上，城市大于農村。作為財政資金重點投入的城市擁有絕大多數的優質教育資源，而農村教育投入的嚴重不足使得農村學生難以接受到優質教育的機會，具體表現為城鄉區域間的師資隊伍素質、教育設施設備、課程科目開設和活動實踐場所等各項教育資源存在明顯的差別。還有城鎮的社會保障制度已經基本建立，但有些地方農村的社會保障制度還沒有真正起步。農村的低收入保障和養老保障水平低下，進一步增強了農民對土地的過度依賴，使得土地流轉難以實現，土地的規模效益得不到提高，進一步制約了農民收入的提升。

還有城市中的道路、供水、供電、學校、醫院等都由財政投資建設，而農村的基礎設施和公共服務大多由農民自己投資建設。雖然各地已經明確要加大對農村的財政投入力度，但在地方財力嚴重不足和負債嚴重的前提條件下，財政拿出的投資資金與農村基礎設施和公共服務需要的資金量相比，無異于“杯水車薪”。

（三）地方政府監管力度不到位導致收入差距的進一步擴大。

收入分配差距的擴大，固然有國家制度層面的原因，但是如果沒有強有力的監管體系作保障，出臺再好的政策也將是一紙空文。在當前，地方政府監督力度的不到位，不能不說是導致收入差距的擴大的一個很重要的原因。一是對于企業和個人的不法行為謀取暴利，地方政府的監管和打擊力度不夠。當前，很多企業和個人心存僥幸心里，通過鉆法律空子，打擦邊球和采用不法行為謀取暴利，一些地方的偷稅漏稅、制假販假、權錢交易、騙取貸款、灰色交易等骯臟財富積累時有發生。這其中固然有國家制度不完善方面的原因，但是地方政府從保護地方既得利益的角度出發，對這些企業和個人采取默許或者睜一只眼閉一只眼的態度，其責任就難辭其咎。當前，我們的監管制度在富人面前存在一定的“失靈”，富人依靠偷稅漏稅迅速發家已經成為公開的秘密。越有資源和收入越高的，其偷逃稅款也就越嚴重。在地方政府監管缺失條件下，這些不法行為無疑會加劇富者越富、窮著越窮的現象的出現，加劇了收入分配差距的進一步擴大。二是相關勞動法令在地方得不到有效執行，勞動權益得不到有效保護。與資本相比，勞動者在收入分配過程中本來就處于弱勢地位。如果再缺乏對勞動者權益的保護，那么資本侵占勞動的合法權益就得到肆無忌憚的地步。而在一些地方，勞動者的工資長期保持不變的重要原因就在于相關勞動法令得不到有效執行，或者執行力度不夠，導致勞動權益得不到有效保護。三是對于大量的公務消費，地府政府監督缺位、監管乏力。當前，一些縣鄉政府公款吃喝相當驚人，雖然他們的制度內收入水平普遍較低，但是職務消費大多采用實報實銷的形式，約束力度不夠，彈性很大，監督的缺位，加劇了與其他階層的收入分化。在每年的預算審議和批準過程中，快速的“一攬子批準”使人大代表們集中關注于幾個大層面的問題，而預算報告中涉及到公務接待方面的內容則難以深入分析和討論。對于居高不下的公款吃喝花費，人大也沒有太多的辦法。同時，由于公務接待的主體是領導干部和其他公務人員，信息和權利的不對稱使公務接待問題呈現較多的隱蔽性，容易形成“對上級不敢監督，對同級不愿監督，對下級不好監督”的局面。而在發達國家作為強大監督力量的媒體和公眾的監督在一定程度上還沒很好的發揮出來。在發達國家，公務人員特別是高級公務員在公務消費方面的問題，一旦被媒體曝光或被舉報，往往引發強大的輿論壓力和并承擔相應的法律和行政制裁，因此對他們的行為形成強有力的制約作用。而在我國由于種種監督力量的缺失，加劇了社會各階層收入分配的不公平。

（四）地府政府在創業、就業機會均等的努力程度不夠。

當前，各級政府仍控制著大量的稀缺資源，受政績導向和財政分權的激勵，使得各級政府積極廣泛地參與各類經濟活動，形成了政府主導、投資驅動、出口導向的經濟增長模式。在這種模式下，行政權利始終參與了收入的分配，導致整個社會的初次分配向政府傾斜，向地方政府所偏愛的、所支持的企業傾斜，而對于多創造就業機會，縮小收入分配差距方面的工作則無暇顧及。主要表現為：一是地方過多關注大利稅項目，對創造就業項目的關注度則不夠。當前的分稅制，使得財力層層向上級集中，而地方特別是縣鄉為了維持機構的正常運轉不得不尋求其他生財之道，對大利稅項目關注也就與日俱增了。為了更多的稅收，地方政府想方設法上項目，特別是帶來大額稅源的重化工項目，只要企業投產，不管有沒有贏利，都要按照生產規模向地方上繳增值稅和營業稅。而這些大額稅源的生產項目大多是資本、技術密集型的，在一定程度上是排斥就業崗位的。二是對中小企業服務業發展的努力程度不夠。過去多年來，各級地方政府對于能容納大量就業的中小企業、服務業的發展，在思想上忽視，在戰略上輕視，在政策上沒有多少支持，使得經濟的發展對勞動力就業的吸納能力越來越弱。我國溫州等地的實踐表明，越是中小企業發達的地區，收入分配差距就越小。我國臺灣省以發展中小企業為立島之本，成就了經濟增長快、失業率低、收入分配公平的東亞奇跡。因此，在未來的經濟發展過程中，如何通過城鄉、地區均衡化的中小企業發展政策來縮小人們的收入分配差距，是擺在各個地方政府面前的一個重大挑戰。

三、地方政府減少收入分配差距擴大的政策建議。

各級地方政府的責任缺失和表現不力，正是當前收入分配差距日益擴大的重要原因。在現階段，地方政府如何努力實現分配正義、縮小收入分配差距？筆者認為，各級地方政府應當從調整執政理念、加強保障機制建設、打擊非法收入和創造就業崗位等方面著力深入推進。

（一）調整執政理念，在價值取向和政績考核上更加注重收入公平。在收入分配問題已經成為全社會關注的焦點的同時，在客觀上也需要我們著力調整執政理念。從立黨為公、執政為民的執政理念出發，解決好關系老百姓切身利益的矛盾和問題。在價值取向上，各個地方政府應從靠效率優先做大生產總量、創造雄厚財力基礎作為價值首選，向更加注重社會公平和促進收入合理分配作為價值首選上來。在堅持初次分配和再分配體現公平和效率兼顧的同時，應力爭做到使人們的收入起點公平、過程公平、結果公平。同時，在科學發展觀的指引下，對各級政府的考核應擯棄GDP等硬性指標，應轉向包括收入公平在內的注重考核經濟發展方式和體現發展質量方面的指標。比如，四川省目前已經出臺規定，不再向各市州下達GDP增長指標，而將計劃生育、耕地保有量、安全生產、社會穩定和廉政建設作為考核重點?？梢灶A計，新的政績考核體系將徹底改變傳統的干部考核辦法，對于各地的收入公平、社會穩定將起著較好的促進作用。

（二）調整城鄉差距，加大對農村居民的收入保障機制建設。為了迅速改變分配政策偏向城市居民，農民收入遠遠低于城市的狀況，各級地方政府作為首要責任人，要加大對農民等低收入群體的收入保障機制建設。一是要加大財政對農業、農村基礎設施和農業科技的投入力度，著力改善農村和農民的生產、生活條件，提高農業綜合生產能力。二是在國家加大財政轉移支付力度的同時，重點保障農村義務教育的發展，彌補農村義務教育投入的不足，從而不斷提高農村勞動力素質。三是建立城鄉互動的協調機制。通過建立城鄉互動的市場，實現城鄉要素的自由、合理流動。通過大力發展城鄉關聯產業，建立促進農業產業化和現代化的機制，從而提升縣域經濟，帶動農業和農村經濟結構的調整。同時，用現代化手段改造傳統農業的生產方式，實現農業產業化經營和標準化生產，不斷促進城鄉資本、技術、人才、信息方面的交流與合作，從而使農村居民的收入水平不斷提高。

（三）規范政府行為，嚴厲打擊各種非法收入。各級地方政府要以服務型政府為目標，規范政府自身消費，減少權力對分配領域的干預，逐步取消各種行政特權，減少政府官員權力尋租的機會。同時通過健全各項法規，提高腐敗及其他非法行為的成本，防止“權錢交易”的非法收入逍遙法外，維護正常的分配秩序。堅持引導和糾正相結合，在促進公平分配、保護合法收入的同時，嚴厲限制不合理收入，及時糾正因法制不健全、調控不到位以及故意違法而形成的收入扭曲。

嚴格依法辦事，打擊非法暴力者。對一些知法犯法、走私、以權謀私等非法牟取暴力者，要嚴懲不貸，以弱化不合理不合法因素造成的貧富差距的負面影響。

（四）完善社會保障體系，拓展社會保障覆蓋面。為了防止居民因病致貧，因病返貧現象的發生，各地要加大城鎮和農村社會保障體系建設的推進力度。在城鎮社會保障制度方面，要以擴大社會保險覆蓋面和提高保障能力為重點，把養老、醫療、失業、工傷和生育保險覆蓋到城鎮各類企業職工。并加大對用人單位拒不參加社會保險和拒繳保險費等行為加大懲處力度。各地結合各自實際，積極穩妥地進行醫療保險制度改革，建立“基本保障，多種層次，廣泛覆蓋”的醫療保險體系。在農村社會保障方面，各地要理順勞動保障部門、農村工作部門、民政部門和衛生教育部門的關系，形成分工合理，各部門緊密配合的農村社會保障管理體系。各地要考慮自己的區情，在現階段應采取循序漸進和區別對待的做大，經濟發達地區應提高繳費標準和保障資金標準，落后地區適度降低，做到社會保障體系建設的區域平衡。同時，各級政府要按照建立公共財政的要求，加大財政支出結構調整力度，將社會救助所需資金列入同級財政預算，保障各項社會資金的落實，并鼓勵社會組織和個人為社會救助提供捐贈、資助，并全部用于社會救助項目。

（五）調整就業思路，創造各種形式的就業機會。通過建立失業預警機制，嚴格控制失業率，通過政府購買崗位、實行崗位補貼等方式，幫助居民順利實現就業。對于困難人群，地方政府的各個部門要積極提供職業介紹、轉崗培訓和就業指導等全程服務，幫助失業人員再就業。對大中專院校的學生要提供崗前培訓、見習實習、就業指導、職位推薦等專項服務，打通畢業生與企業需求的通道。對農村轉移勞動力的就業需求，對外來務工人員實行全程免費服務，并依法保護外來務工人員的合法權益。要積極發展社會公益事業，大力提高社會對弱勢群體就業的的扶持和幫助。同時，通過深化服務內容、完善服務措施、健全服務體系，使各類人員的就業得到較好的解決。

當然，縮小當前存在的收入分配差距是一個長期的過程。這既需要中央政府痛下決心，大膽改革，大幅度的進行收入分配機制的調整，更需要各級地方政府的高度重視，積極配合，承擔責任。只有匯集中央和地方兩個層面的優勢，齊心協力，對癥下藥，就一定能夠解決當前的收入分配差距不斷擴大的局面。