養老保障成本的選擇詮釋

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未來幾十年，中國老齡人口將急劇增加，人口年齡結構這一變化趨勢對中國經濟社會必然要產生深刻而持久的影響。中國必須在較短時期內建立一個良好的養老體制以應對人口老齡化所引致的經濟和社會問題。可是，中國是在社會生產水平，經濟尚不發達的背景下迎來了人口的老齡化，這使得中國在建立和完善養老體制過程中，在經濟上要承受一個十分沉重的壓力，特別是今天，中國的養老保障制度正處于新舊制度轉軌過渡時期，經濟尚不發達的社會經濟條件，使得新舊制度交替過程中的經濟問題——轉軌成本的承付問題愈加突出。這一問題不僅關系到新制度的有效運行，更為重要的是關系到中國能否在一個間緊迫的時期內建立和完善應有養老體系以應對人口年齡結構變化。

一、中國養老保障制度轉軌問題的形成

中國人口年齡結構的變化給現收現付制的養老保險體系帶來了嚴重的挑戰。在現收現付制下，要求每個工作人口必須能夠贍養更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養老保障稅，或老齡人口的養老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養老基金自身無法平衡運行時，只得求助于公共財政。這時政府的公共財政就面臨很大的壓力，必須承擔日益加重的養老金負擔，公共財政終將不堪重負?，F收現付制養老保障體系出路已成為值得考慮的問題。中國養老保障制度經過十余年改革建立起的“統賬結合制度”，由于始終沒有明確的轉軌成本支付安排，養老金隱性債務顯性化、剛性化，形成“空賬問題”，養老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養老金財政給付風險。另外，覆蓋面低、養老基金制有效運行的相應制度建設等問題尚沒得到解決。因此，目前中國的養老保障制度仍然暴露在嚴重的轉軌問題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國養老保障體系的改革和過渡過程中，養老保障參保職工人數增長速度較低，年均增長在7％左右，但相對增長并不顯著，若考慮到我國的養老保障只覆蓋城鎮就業人員，則用參保職工與城鎮就業人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個百分點?，F存養老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮就業人口。由于就職于國有企業人員比例不斷下降，國有企業的產出比重也隨之下降。其結果是向養老保障體系提供資金來源的人數的增長遠趕不上退休人數的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統籌范圍的擴大，統籌單位對地方的管理越來越難。近幾年來，我國的養老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢。目前養老金支出的增長速度已快于國有企業平均工資的增長速度和人均收入的增長速度。養老保障體系的負擔依舊日益加重。

(二)空賬問題

在統賬結合的模式設計之初，考慮到老職工和新制度實施前參加工作的職工過去沒有個人賬戶積累，為了避免新制度啟動時企業既要為老職工繳納養老金，又要為在職職工積累養老基金的“雙重負擔”問題，曾設想個人賬戶中企業繳納的部分先作為“空賬”，通過保持較高的企業繳費率在日后逐步填實。由于對我國養老問題的復雜性估計不足，實際情況是不僅個人賬戶中企業繳納的部分沒有做實，而且職工個人繳納的部分也被挪用發放養老金，甚至過去實行現收現付時略有結余的積累基金也都蕩然無存。形成空賬的最根本原因是政府始終沒有明確隱性債務的融資來源。個人賬戶的空賬問題，使制度設計時的初衷沒有實現，養老保障體系歸根到底還是現收現付的體制

(三)制度運行的低效率

新的基本養老保障計劃包括社會統籌賬戶和個人賬戶中的養老金，其管理由各地社會保障部門負責，尚未走上專業化、市場化軌道，存在著養老基金投資收益過低的問題。目前中國每年的養老金壓力主要發生在：一是征繳的養老金收不抵支，每年出現的幾十億缺口由中央財政撥付；二是個人賬戶每年被挪用1000多億元用于統籌。近幾年，中央財政對基本養老保障的補貼金額達到了兩千多億元。由此可見，目前所完成的養老保障制度的制度轉軌僅僅停留在表面上，制度轉軌所涉及到的深層次問題并未得到解決。

二、養老保障制度轉軌成本的形成

在現收現付制向引入基金制的統賬結合混合制轉變過渡中，過渡資金從何而來成為了極為突出的問題。所有養老保障體系轉軌國家所面臨的最大阻礙——轉軌成本消化問題同樣困擾著中國。中國養老保障制度要從現收現付制過渡到“統賬結合”混合制，意味著目前就業人納的養老金中有一部分要用來建立個人賬戶而不再用于代際轉移，由此必然要產生一個“缺口”。為此，體系必須通過其他方式彌補這部分養老金。轉軌成本也就是轉軌所必須支付的隱性養老金債務。

在現時中國，養老保障制度涉及兩類人養老金交納和給付問題：一類是已退休人員，由于他們以前沒有個人賬戶，未來養老金由誰來支付將是他們所面臨的問題；另一類是尚未退休但已有相當年份在現收現付制下交納了養老金的現職人員，如果今后根據混合制的目標模式從社會統籌和個人賬戶積累基金中領取養老金，那么他們過去年份中應該有的那部分個人賬戶如何“充實”。因而，在中國養老保障制度轉軌過程中，轉軌成本由兩部分構成：一是目前已退休人員在獲取社會統籌應得養老金額后不足計發養老金總額的余額養老金；二是目前尚在工作且在現收現付制下已交納多年養老金的現職人員充實以往年輪個人賬戶所需的金額。

新養老保障制度設計之初，設想通過提高繳費率，完全由企業和個人來承擔因轉軌而發生的轉軌成本，但是，事實并非如此。首先，我國現階段養老金繳費率已屬較高水平，再提高費率的余地不大。而且當期應支付的轉軌成本很大，僅依靠提高繳費率根本無法解決。其次，因個人賬戶不得已之下被挪用于彌補當期養老金支付而無法用于獲取必要的投資收益，從而進一步累積了養老金的債務。因此，如果今天這一問題得不到有效解決，養老金未來缺口將進一步加大，養老保障體系支付能力可能受到人們懷疑，進而將影響現有養老保障制度的有效運行。

三對消化轉軌成本方式的可行性分析

由于制度轉軌成本就是養老金隱陛債務的顯性化，因此，控制養老金隱性債務顯陛化的速度和落實最終支付轉軌成本的資金來源是解決制度轉軌成本的切入點。

(一)控制養老金隱性債務的顯性化速度

通過對制度轉軌速度、轉軌時間的控制，控制養老金隱性債務顯性化的速度從而控制轉軌成本的規模，

(1)調整現收現付制與基金制比率在現收現付制與基金制共存的統賬結合體制下，通過調整現收現付制與基金制的相對比率，縮減個人賬戶規模，減輕由于制度轉軌而帶來的支付壓力。根據對我國經濟發展狀況和財政支付能力，以及其他相關因素的考慮，實行這一政策措施是可行的，并且這種方法在一些拉美、東歐國家養老制度改革中廣泛采用。中國06年對個人賬戶規模由繳費工資ll％下調至8％的調整也正是這一措施的體現。盡管這種政策安排并沒有改變養老保障體系總的負債水平和政府總體負債水平，但是可以改變被顯性化的隱性債務，從而放慢了隱性債務顯性化的速度，緩解養老保障體制轉軌的資金壓力。

(2)調整退休年齡與養老金給付水平在制度轉軌成本中，養老金給付支出占據相當部分。因而，減少未來養老金給付是減少隱性債務從而轉軌成本的一項極為重要而有效的措施。

①推遲退休年齡。推遲退休年齡、由此推遲養老金給付時間和給付時期無疑是減少隱性債務的一項有效措施，但是推遲在職人員退休年齡必須是在延長年輕人受教育時間情況下才行之有效，同時還要依據一個國家經濟發展、就業目標等相關因素來考慮運用。目前，我國經濟正處于發展時期，就業水平較低，教育體系的負擔也處于較重狀態，在短期內要有效的解決這兩個問題是不可能的。因而，在短期內以“一刀切”方式推行推遲退休年齡措施缺乏可行性。但嘗試在那些可以提供新的就業機會，一些工作、人員缺乏一定替代性的工作單位內，對那些在工作的確需要的員工實行彈性退休制，推遲他們的養老金給付，以減輕養老金給付壓力。

②試行名義個人賬戶。嘗試通過建立名義個人賬戶制，緩解養老金給付壓力，以解決目前難于消化的轉軌成本和個人賬戶空賬問題。這種嘗試性建議可被認為在現實中的操作缺乏可行性。因為，名義個人賬戶實際上制是一種確定型(DC模式)現收現付制，其融資方式現收現付，給付方式是待遇確定。這種模式沒有從根本上解決體制內在的根源問題，消除養老金隱性債務的顯性化，它僅僅是將轉軌成本的給付延時緩付，養老金給付壓力并沒有得到真正減輕。個人賬戶挪用形成空賬是體系運行之下的一種不得已行為，并不是體系本身所規定和認同。如果以建立名義個人賬戶制形式對“空賬”加以認可，其結果將會對“統賬結合”所取得的改革成果產生極大的負面影響，使人們對政府的信用和新養老保障制度的可行性產生懷疑，進而使養老保障體系現時所存在的問題進一步加深。

③降低養老金給付水平。采用降低養老金給付水平方式來減輕養老金給付壓力，必須要有相應的、完善的醫療保障、教育保障和其他社會福利保障體系做依托，個人必須有殷實的儲蓄做后盾。因為，養老金給付水平的下降，意味著參加養老保障計劃的人員在以養老金維計生活時，其生活水準將下降，而隨著他們的年齡增大，生活負擔和經濟負擔卻在不斷加大，特別是在患病或生活不能自理時，他們要承負著數目菲薄的醫療費用和生活開支，在現有醫療保障體系和社會保障保障狀況下，一個老人在無其他經濟保障和福利保障、僅以自己的養老金去承負這些數額巨大的費用支出時將是十分困難的，甚至是不可能的。如果認為養老保體系的現收現付部分是旨在解決老年時可能產生的貧困，是一種維持生存的基本手段，若希望在退休后維持較高的生活水準，就必須依助于其他形式的儲蓄?？墒?，基于中國經濟發展的歷史和現實，大多數人在其工作期間貨幣性工資并不高，在維持自身基本生計的同時，還要承負著自己和家人的教育、醫療、住房和長輩生活、醫療費用支出。在教育、醫療改革并不成功，住房支出又是如此巨大。其他社會福利保障尚不健全的情況下，人們必須承受著沉重的費用支出。因而，就大多數人來說，他們在工作期問所能形成的有效儲蓄并不多。同時，我國現時資本市場還不健全，個人投資領域范圍十分有限，利用個人資本獲取投資收益而形成養老資本對于大多數人來說又是望塵莫及的。所以，在人們步入老年時不可能形成殷實有效的儲蓄，過低的養老給付水平很可能使一些人在他步入老年的同時步入貧困。在無其他社會福利保障的情況下只能求助于子女的資助而加重子女的支出負擔。其結果一方面有可能引起諸多的社會問題；另一方面有可能使他們的子女步入其父輩之后塵而形成惡性循環。此外，新養老保障體系設計時已將目標替代率由體制改革前的大約80％降至58．5％。因而，基于對中國國情和現實的分析，在短期內，政府通過降低養老金替代率來降低養老保障體系給付負擔，以解決轉軌成本的空間是十分有限的。

(二)落實轉軌成本支付資金來源

(1)落實轉軌成本承負責任

通過控制隱性成本顯性化的速度進行轉軌成本規?？刂频姆绞娇杀徽J為在短期內難于落實或作用十分有限。要想從根本上解決問題，就必須明確轉軌成本承擔責任者和支付來源。既然政府是制度的設計和施行者，在制度轉軌過渡期問就應該責無旁貸地承擔這一責任。首先，基于中國經濟體制的規定，已使相當一部分人的養老基金以國有資產的形式被國家所占據，在制度轉軌過程中不能以制度規定形式把全部轉軌成本轉嫁給企業和個人承負。為此，政府有責任以有效合理的方式將這部分資產轉化為人們的養老金；第二，制度轉軌必然要使部分隱l陛成本顯性化，需要且必須在一個較短的轉軌期間予以償付，而不能借助于制度的長期運行來充實。不然，在體系長期運行無法有效償付成本時，將使人們喪失對體系有效性的信任而使體系名存實亡。政府有責任在一個盡可能鍛的期問內，采取有效措施充實已發生的缺口；第三，在中國實行了幾十年的現收現付制實際上已存在著基金制因素，蘊含了國家對人們的養老承諾。因此，從這一角度上政府應是轉軌成本理所當然的承負著；第四，目前制度轉軌過程中出現的困境、制度未來可能出現的財務風險均出自于制度在設計之初沒有明確轉軌成本的支付安排，作為制度設計者，政府負有不可推卻的責任。為此，政府應對關系到社會和諧穩定和經濟可持續發展的養老保障擔負應盡的責任。鑒于上述原因，政府在短期內應單獨承擔起對現有退休人員，以及新制度啟動前退休人員的養老金給付。

(2)落實轉軌成本資金來源的途徑

基于中國經濟體制的演變和現時經濟發展現狀，政府解決轉軌成本資金來源問題可選的途徑：

①國有資產減持。目前，中國還有相當數量的社會資產由政府掌握或控股，這是中國政府解決養老保障制度轉軌成本問題一大優勢，政府可以充分利用這一優勢在實踐中進行有效運用。東歐一些國家在解決轉軌成本時的思路就是國有資產減持，中國也將這一思路運用于實踐中。國有股權直接劃撥補充社保基金工作的啟動正是這一思路的體現。盡管2001年所實施的國有股減持政策并不成功，股權分置問題也尚未妥善解決以及國有資產的大量流失等不利現象，對于數額巨大的空賬規模和轉軌成本，依靠中國已異常脆弱資本市場解決問題的前景并不樂觀，東歐國家實踐經驗業已表明利用國有自查減持所能提供的資金是有限的。但鑒于中國特有國情，國有資產減持仍可作為一種思路在實踐中繼續進行嘗試。而作為解決轉軌成本主要資金來源這種方式尚不具備。

②國家財政支付。以國家財政支付轉軌成本在國際上已有先例，通過實行緊縮性財政政策形成財政盈余和發行國債形式償付制度轉軌成本。在我國，通過發行國債來補充一部分養老保險基金是有活動空間的，運用政府收入彌補轉軌成本有一定的困難。因為，在現有財政赤字逐步上升的情況下，如果不重新調整政府收支結構，依賴政府從經常性收入中在支出一部分費用彌補轉軌成本可能性不大?？墒?，自2002年起，我國財政支出仍以往年的速率增長，而財政收入卻開始增加，從而使我國財政有所下降，這一變化為彌補制度轉軌成本提供了一定的可能性。近幾年，我國財政支出中占據數額最大且增速最快的三項費用支出是科教衛生、基本建設和行政費用支出。教育、醫療衛生系統亦是亟待完善的體系，壓縮科教衛生財政支出空間極小。但可期望以調整基本建設和行政財政支出為主導，放慢整個財政支出的增長速度，在財政收人增長的作用下縮小財政赤字，使得轉軌成本支付獲得國家財政支持。雖然行政開支壓縮將面臨來自多方面的極大阻力，但在建設廉政型政府目標制約下，有望將占財政收人總額20%的過大開支給予縮減。同時，基本設施建設支出自02年已放緩增長速度。因此，我們有理由可望在財政收人快速增長因素帶動下，通過放緩占財政收人總額40%的基本建設和行政財政支出的增長速度，壓縮財政赤字規模，并以此期待對財政收人這塊蛋糕的重新分割，為養老保障融人有保障的資金來源。

③外匯儲備沖銷。中國自20世紀90年代以來，在對外開放政策的引導下，保持了長期國際貿易收支順差，使中國積累了巨額外匯儲備而成為世界第一大外匯儲備國。外匯儲備作為在國際貿易中用于支付國際收支逆差、維持本幣匯率穩定的備用資產，其所有權和支配權均屬于歸家所有，政府有權力將其過多的外匯儲備注人于國家建設的其它方面。盡管動用國家外匯儲備沖銷養老保障制度轉軌成本在國際上尚無先例，但基于對中國現時國際收支狀況和未來發展動態的分析，動用外匯儲備沖銷轉軌成本并不是虛無渺茫的設想。原因在于:一是國有銀行股份制改革時，動用外匯儲備注資建行和中行，并有可能在今后對工行和農行施行外匯注資;二是外匯儲備規模過大將會產生資金運用低效率、貨幣政策作用空間受限、儲備貨幣貶值風險等不利影響。目前，中國外匯儲備已達上萬億美元，這巨額儲備相對于中國現有國際貿易支付規模不免過于龐大，即使考慮到匯率改革所需，在同時滿足這些外匯支付所需要求之后，中國現有外匯儲備余額仍有數千億美元的結余。因此，中國現有殷實且有巨額結余的外匯儲備為解決養老保障制度轉軌成本提供了一個想象空間，且這一設想在中國成為現實的可望性極為樂觀。同時，外匯注人沖銷制度轉軌成本具有多方面優勢:首先是注人空間巨大，對于近萬億的空賬只需動用千億外匯儲備即可沖銷;其次是外匯注資方便易行，與其它注資方式相比，具有涉及利益關系少、阻力和成本低;最后是減少養老保障對國有資本和國家財政的過渡依賴。基于對外匯注資的可行性分析，政府在處理函待解決的、且關系到國計民生與社會穩定的養老保障制度轉軌問題時，應將大量閑置且低效率配置的外匯儲備結余作為解決轉軌成本的主要資金來源。

一次性解決轉軌成本支付問題，做實個人賬戶，真正意義上實現養老保障模式的根本性轉變。其結果將有利于提升公眾信心、擴大日后養老保障覆蓋率以及體系長期良好運營均具有重要意義。

四、分析總結

目前，中國養老保障制度已完成現收現付制向統賬結合制轉換的層面轉軌，做實個人賬戶是進一步改革的方向所在。如果要實現從制度層面到實質的轉軌，所要解決的關鍵問題是解決轉軌成本問題?；趯χ袊洕F狀和具體國情分析，通過養老保障制度參數調整縮減轉軌成本規?？尚行钥臻g極為有限，通過不同融資方式落實轉軌成本支付資金來源是解決實質性問題的關鍵。就當前中國特有國情，成本承負應該是政府責任，融資方式是以外匯儲備注人為主、國有資產減持和財政注資為輔。儲備殷實、規模巨大的外匯儲備是中國政府在解決養老保障制度轉軌成本巨大蓄水池，既然中國政府可動用外匯儲備注資支持國有銀行股份制改革，則利用外匯儲備注資養老保險亦是支持養老保障制度改革、解決轉軌成本問題的可選途徑。