市政公用設施投融資體制狀況以及決策

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1市政公用設施的概念

所謂城市市政公用設施，實際上是指城市基礎設施中，由國家城市建設行政主管部門(建設部)分工進行行業管理，由城市政府組織實施和運營管理的部分。按照我國現行的部門管理分工，城市市政公用設施包括城市供水、供氣、供熱、公共交通等城市公用事業；城市道路、排水、污水處理、防洪、照明等市政工程；城市市容、公共場所保潔、垃圾處理、公共廁所等市容環境衛生事業；城市園林、綠化等園林綠化業。

2我國市政公用設施投融資制度目前狀況及存在新問題

在整個投融資體制改革的大背景下，市政公用設施投融資體制改革也不斷探索，大體經歷了3個階段，取得了初步的成果。第一階段，20世紀70年代末和80年代，在計劃經濟體制的框架內，中共中心和國家計委提出“綜合開發城市的方針，加強了市政公用設施的重要地位和功能使城建資金得到保障。第二階段，20世紀90年代到2001年止，進一步推進投融資體制改革，注重各項制度建設。繼續推進使用費和公用事業價格改革。第三階段，2001年以來，隨著我國成功加人世界貿易組織，城市化進程加快，市政公用設施投融資體制改革步伐也加快了。雖然我國市政公用設施建設領域取得了可喜的成果，但是市政公用設施投融資制度目前狀況仍然存在很多新問題，主要表現在以下幾個方面。

2．1政府職能不清楚

雖然改革多年，我國政府職能并沒有完全轉變，基礎設施建設基本上仍沿用著傳統的行政審批制，一般程序是，建設部門提出項目建議書和可行性報告，計劃部門審批后制定投資額度和投資計劃，財政部門再劃撥資金交給建設單位組織建設。政府既充當著社會管理者又充當著國有資產經營者，缺乏有效的間接調控手段，經常進行的還是直接具體的管理。各審批部門管理職能交叉，投資決策科學化水平不高，審批方式和內容也沒有根本性改變。這種多頭管理十分粗放，有時連主管部門也不知道自己管理著多少資產。

2．2政府壟斷，投資主體單一

基礎設施政府壟斷是我國現階段能采取的保證國民經濟穩定發展、避免盲目競爭、實現規模經濟的重要手段之一，然而也是基礎設領域眾多弊病的“萬惡之源”。我國自上世紀80年代開始逐步進行基礎設施管理體制改革，試圖政企分開、打破壟斷經營，引入合理競爭。至今電力、鐵路、電信等行業在形式上也撤銷了行政設置，形成了一批并存的公司，但這些公司由于歷史原因，在資產、人事、利益分配等重大方面仍受政府控制，所有公司的主人都是國家，不可能做到完全意義上的競爭。在自來水、煤氣等城市公用設施領域，改革程度還要更淺一些，許多地方還沒有實行企業化運作。

2．3缺乏競爭機制

我國許多地方投資軟環境很差，政策透明度很低，在基礎設施建設投融資體系中市場競爭機制沒有充分發揮功能。融資方案的競爭和比選制度還沒有真正建立起來，項目投資主體主要是由政府指定項目施工公開競爭招投標的比例偏低，招標制度不完善，有的項目名義上是招標，實際上還是定向選擇建設者。國家計委(現發改委)曾組織重大項目稽查辦和各省、市自治區計委(現發改委)對89個國家重點項目2000年以來的招投標情況進行了專項稽查，稽查結果表明，該招標不招標、虛假招標、規避公開招標、人情標、化整為零、轉包分包情況十分嚴重。

3市政公用設施投融資制度應策略略

3．1轉變政府職能，完善社會投融資制度

政府真正退出競爭性投資領域，鼓勵社會資金進入基礎設施中營利性投資領域。不具備盈利性的項目政府要創造條件使其具備社會資金投資的條件。在我國市政基礎設施建設領域，有必要放松政府對一些盈利性、競爭性投資項目的壟斷性管制，不和民爭利，用投資回報前景好的市政基礎設施項目吸引社會資本、民間資本或外資等非公有制經濟成分的進入。實現政府放松管制的基本途徑就是“退出”，即政府要熟悉到自己不可能通過財政、國債等包辦一切市政基礎設施，應當充分調動和發揮社會的功能，使政府角色從具體的項目建設和經營者轉變為未來需求猜測和總濰規劃布局的監管者。

3．2消除政府壟斷，培育投融資主體多元化

對壟斷較強的行業必須逐步打破壟斷、消除壟斷，有條件的可以實行多家經營，向社會投資者開放，降低市場準入程度，以競爭促發展，以競爭促投資。

目前我國市政公用設施建設和經營中很少有國有企業資本和民營企業資本參和，主要原因是目前對企業資本和民間資本參和基礎設施投資活動存在很多投資壁壘使得社會資本很難介入。隨著我國市場經濟的發展和民營經濟投資融資能力的提高，政府應當采取辦法鼓勵和擴大民間資本和企業資本的所有者進行基礎設施項目的建設并承擔建成后的經營管理。對凡是具備行業準入條件的企業，無論是國有還是私有、中心還是地方、國內還是國外企業，均可成為市政公用設施的投資主體。對準經營性和非經營性項目投資，在目前收益存在一定的不確定性的情況下，建立風險補償基金，對具有合理利潤水平的價格和實際價格之間的差額，由政府進行補償，通過以上方式，最終實現市場投資主體多元化。

3．3完善城市建設的招投標制度。鼓勵市場競爭

在市政公用設施項目投資建設過程中，對于設計、施工、設備采購等一系列步驟均可廣泛采用公開招標方式。實行公開招標時，按照公開、公正、競爭的原則，項目法人或招投標監督管理機構應當對報告投票單位的資質條件，財務狀況、有無承擔類似工程的經驗進行審核，經資格審查合格的，方可參加投票在招投標的過程中，應發揮監督部門對工程招標的監督管理功能。

市政公用設施的建設過程的招投標，可以由項目法人公司具體負責。在這方面上海的運作在全國來講是相對比較成熟的。比如上海軌道交通明珠發展有限公司在建設高架軌道明珠線工程時，就精心設計組織了招投標程序。明珠線工程對19座車站的設計通過招標被來自全國的9個設計院承擔，25公里高架橋梁和車站的施工經營激烈的競爭由20多家單位承擔。這種方式有效地降低了工程設計建設成本，提高了質量和效益。這些較好的事例和經驗均可以為其他城市學習和借鑒。

3．4加強法制建設，保障基礎設施投融資主體合法權益

我國當前的投融資法律法規體系不健全，至今仍沒有一部投融資方面的基本法律法規。具體到市政公用設施投融資領域，沒有健全、完善的法律體系，市政公用設施投融資改革和創新就無從保障，社會資本投融資地位難以明確，各種新型投融資形式也無法正名。由于基礎設施投資回收期長，依法保護非公有制經濟主體投資于基礎設施項目的經營權益尤為重要。這不僅需要保障非公有制經濟主體的各項投資權益，還需要進一步更新觀念、解決政策的統一性和完備性新問題，打破地方保護主義、建立全國統一的公平競爭的市場環境。