精準扶貧模式分析

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［摘要］改革開放30多年來，中國已經成為世界上減貧人口最多的國家，使7億多人口擺脫了貧困，對世界減貧事業的貢獻率超過70％。這個成就，是人類社會發展史冊濃墨重彩的一筆。特別是黨的十八大以來，中國扶貧攻堅的效果尤為顯著，交出了一份讓世界驚嘆的"中國答卷”。但是，由于歷史、區域發展等多方面原因，按照現有標準，我國仍有5575萬貧困人口尚需脫貧，“十三五”時期是我國全面建成小康社會的重要時間節點，全面建成小康社會最繁重最艱難的任務在農村，尤其是在特困地區。中國扶貧開發已進入到了“啃硬骨頭”攻堅拔寨的沖刺期，全力推進精準扶貧工作，探索精準扶貧的有效路徑，需要集全黨全社會的智慧，在扶貧思路、機制、體制、政策和措施上做出重大創新。

［關鍵詞］精準扶貧，反貧困，問題，路徑

一、理論基礎：貧困的定義、標準及反貧困理論

（一）貧困的定義與標準

對貧困定義問題的探討由來已久。但就一般意義而言，貧困可分為兩個方面。從狹義上講，貧困是指生存主體經濟范疇上的貧困，生活條件難以維持在最低水平的狀況。廣義上的貧困除了包括經濟范疇層面貧困以外，還包括文化、社會、環境、發展等方面的因素，例如生存年齡、醫療衛生、教育文化、就業失業等方面的狀況。貧困標準，又叫貧困線，指的是在時間、空間和社會發展階段的一定的條件下，維持人們生計所必需消費的商品和勞務的最低費用。世界銀行在2015年10月初宣布，按照購買力平價計算，將國際貧困線標準從此前的每人每天生活支出1．25美元上調至1．9美元。此次大幅上調意味著全球貧困人口數量大量增加。12011年11月29日，中央扶貧開發工作會議在北京召開，中央決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年提高了92％，2比2010年提高了80％．按照當時匯率計算，中國新的國家扶貧標準大致相當于每日1美元。按此標準，當前我國貧困人口數量為7017萬人。

（二）反貧困基本理論

反貧困一直以來都得到了國際社會廣泛關注。國內外眾多相關領域的專家、學者對反貧困戰略進行了大量的探討與研究，并取得了豐碩的理論成果。其中代表性的理論有：1．“涓滴效應”理論，即“在社會經濟發展過程中對貧困階層、弱勢群體或貧困地區不給予特別的優待，而是通過早先發展起來的主體和地區通過二次消費，解決就業等方面惠及貧困階層或地區，帶動其發展和富?！?。最終實現減緩乃至消除貧困的目的，實現共同富裕。2．“賦權”理論，指的是"賦予權利、使有能力”。賦權理論是在涓滴效應反貧困理論在實踐中的負面效應日益顯現的背景下產生的。要實現保護他們自身的權利目的，只能通過對應的制度安排來解決，建立一套完整的社會體制，通過“賦權”來保障貧困人口能夠獲取基本生活需要，發展教育和醫療衛生的權利。因此，可見，超越經濟層面直接從權利層面上向貧困人口“賦權”構成了賦權理論的核心。3．“人力資本”理論，打破了傳統理論中將資本認為是物質資產束縛的定義，而是將資本劃分為兩種類別———人力資本和物質資本，對貧困者進行人力資本方面的投資，從而提升他們的可行能力則成為推進反貧困戰略的理性選擇。4．“收入再分配”理論，隨著社會經濟的發展，越來越多的經濟學家或社會學家認為貧困的原因不僅僅是個人造成的，還包括國家或社會的因素，因此對于貧困人口國家或社會也應承擔一部分責任。國家機器通過再分配收入來增加窮人的社會福利，成為收入反貧困理論的直接來源和理論基礎。

二、政策演變：從扶貧攻堅到精準扶貧

改革開放以來，我國由社會主義計劃經濟體制逐步過渡到社會主義市場經濟體制，我國政府在致力于經濟社會全面發展的進程中，根據實際情況制定了系列扶貧政策。我國的扶貧政策，大體上分為五個階段：1978－1985年的農村體制改革扶貧、1986—1993年的國家大規模的開發式扶貧、1994—2000年的國家“八七”扶貧攻堅計劃、2001－2010年的新世紀農村扶貧開發計劃、當前的精準扶貧偉大實踐階段?！熬珳史鲐殹钡闹匾枷胱钤缡窃?013年11月到湖南湘西考察時提出的。2014年1月，中央詳細規制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2014年3月，參加兩會代表團審議時強調，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。進一步闡釋了精準扶貧理念。2015年6月，在貴州就加大推進扶貧開發工作又全面闡述“精準扶貧”概念，提出“六個精準”。2015年10月16日，在2015減貧與發展高層論壇上強調，中國扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優惠政策措施，堅持中國制度優勢，注重六個精準，堅持分類施策，因人、因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧。

三、國際經驗借鑒與評述

（一）孟加拉國的小額信貸扶貧模式

孟加拉國以尤努斯教授為代表探索出一種較為獨特的扶貧方式，即小額信貸式的扶貧模式。該模式始于1976，尤努斯教授發起的“農村銀行”的研究項目。該項目的實驗目標是探索貧困者進入農村金融體系的途徑，試圖證明，假設窮人在適當時間和適當條件能獲得一定的金融支持，他們一定可以自主開展盈利性活動而不需要其他援助。孟加拉小額信貸式的扶貧成功經驗主要有：一是成功的風險控制使得小額信貸能夠成為可能；二是“小組＋中心＋銀行員工”式的信貸體系在一定程度上解決了信息不匹配的問題；三是高利率的政策成功的保證了銀行提供小額貸款后的盈利和可持續發展，孟加拉小額貸款銀行依據市場行情自行制定利率，基本維持在年復利10％左右的高利率水平；四是完善就業制度有利于提高農村銀行員工的整體素質；五是與政府建立良好的關系和溝通渠道，政府使用權力采取有效的政策措施促進其健康、有序發展。

（二）美國的福利政策扶貧模式

美國雖然為世界上最發達的經濟體，但其貧困問題，自建國以來就始終與之相伴。美國貧困產生的原因主要有歷史因素和制度因素等。美國福利政策扶貧的特點一是在整個反貧困行動中，以對貧困人口直接財政補貼的物質救援為主；二是通過教育、科技、技能培訓等方式提高貧困者生活技能的間接扶貧方式；三是通過立法來保障社會相對弱勢群體各項基本權利，從而促進少數貧困人口享受國家經濟成果；四是扶貧主體的多元化。反貧困發展過程中，美國政府并沒有包攬所有重任，而是將部分職責下放至各州、縣等地方政府，與此同時，積極發動非政府組織，如社區、志愿者組織、各自私人基金會等民間力量參與政府的反貧困工作。

（三）韓國的人力資本投資扶貧模式

20世紀70年代初，韓國工業發展迅速，經濟發展成效顯著，但鄉村仍然十分落后，多數農民極度貧困窘迫。為了增加農民的收入，提高農民綜合素質和農民就業率，韓國政府開展了著名的新村運動，開展對農民的綜合教育和引導工作，即對農村進行人力資本投資，逐步地形成了具有韓國特色的人力資本投資扶貧方式，主要措施為：（1）政府實施高投人的教育財政制度，不斷加大對農村貧困地區教育的財政投入，保障教育工作持續發展；（2）政府成立專門機構，促進農村人力資源的發展；（3）高度重視對農民的思想教育，始終堅持教育先行，育人為本的核心理念，提高農民的思想道德水平，主要培養農民吃苦耐勞、自立自強的精神。

（四）借鑒與評述

中國的扶貧開發規模大、難度大，在世界上獨一無二。到2020年，中國的貧困人口能夠擺脫貧困，這將在中國具有跨時代的意義，在世界上也有重大影響。因此，一方面，學習和借鑒國際上一些國家扶貧的做法。如運用市場的手段扶貧、調動社會力量參與扶貧、探索有針對性的金融扶貧方式等；另一方面，中國是世界上最大的發展中國家，貧困人口數量大，通過我們社會主義制度優勢，黨的堅強領導以及全社會的積極動員，必然會在世界范圍內做出一個成功的“中國模式”并且對外輸出扶貧所積累的經驗，竭力幫助國際上其他發展中國家的扶貧發展工作，推動全世界脫貧事業的發展。

四、路徑思考：問題識別與路徑探索

（一）精準扶貧存在的問題

精準扶貧實施兩年多來，通過對實踐經驗的總結，探索了一些新的有效扶貧方式，扶貧效果顯著。然而源于部分地區惡劣的自然環境、特殊的歷史人文，以及粗放低效的扶貧方式等，部分貧困地區的扶貧開發工作仍然存在不少問題。這些問題主要有：1．基建成本高，配套資金缺口大。水、路、網等基礎設施建設是現階段實現精準扶貧、有效脫貧最大的制約因素，貧困地區往往山人溝深，地廣人稀、生態環境極為脆弱，自然條件嚴峻，旱情突出，水資源嚴重短缺。在如此的自然條件下，加強完善基礎設施建設，需要投入巨大的基建成本。但就部分地區目前的財政收入計算，貧困地區在基礎設施建設項目方面配套資金缺口很大。尤其是實施的多數基建項目都要求縣級政府按一定比例落實配套資金，導致地方財政往往入不敷出。2．扶貧政策和措施碎片化、短期化。扶貧政策和措施碎片化、短期化主要體現在扶貧政策和措施不具備可持續性。部分貧困地區由于龍頭企業數量少，輻射帶動能力不強，產業開發式扶貧推進艱難。規模小、鏈條短、效率低、抵御自然災害的能力和市場風險較弱，貧困人口持續增收也很困難。不得已時，當地扶貧干部直接將扶貧金給了貧困戶來幫助其脫貧，這種扶貧方式只能“輸血”，不能“造血”。域外資金、人才、技術多投入，扶貧的部門和省市一般也只能面向對口縣開展扶貧工作，不能夠將各方面資源統一調配集中使用，也無法根據貧困地區的需要，全方位精準提供幫扶。3．扶貧人員非專業化，流動性大。“思路決定出路”，開展“精準扶貧”工作，就需要具有專業知識和創新思維能力的人員和機構來共同完成。雖然各級政府都成立了相關扶貧工作組和專職工作人員，但由于著手該工作的人員雖是專職，卻不是具有扶貧相關知識的人才，往往導致地區治理不利，脫貧成效不明顯，返貧程度大。而且大部分的干部都是進行借調、掛職等短期任職，業務剛上手就回到原來的工作崗位，新來的干部還要重新熟悉業務，導致人員流動性大。且由于不同干部的思路不同，扶貧的方式也因人而異，所以一系列扶貧政策和措施不連貫，無法有效把握住脫貧的黃金有效時機。4．脫貧產業基礎脆弱，容易返貧。由于部分地區脫貧缺乏強有力的產業支撐，相當一部分貧困戶即使脫貧也屬于臨時性脫貧，脫貧的基礎極為脆弱。因災、因病、因婚、因殘、因學等導致返貧率高，能否脫貧很大程度上依賴自然條件。持續缺水，干旱導致部分貧困鄉村的返貧現象可能更為突出。調研中還發現，在目前尚未脫貧的人員中，較大比例是由于殘疾，部分地區因病致貧甚至占救助對象占總比例的2／3。由此可見，因病致貧確是導致貧困的重要原因之一。5．政府主導扶貧開發，缺乏精準扶貧的長效機制。一些貧困地區推進的精準扶貧，從制度運行上來看，仍停留在傳統投入為主的層面上，重視資金投入、政策投入、項目投入等方式來幫助貧困戶脫貧致富。該制度運行的漏洞在于：一是以政府主動提供為該扶貧開發制度的主要模式，核心為動用黨政資源作為扶貧的主要手段，仍然是一種典型的政府行政主導式扶貧，社會組織普遍參與較少，扶貧的內生動力缺乏；二是現有扶貧制度運行設計對地區經濟發展帶動效應較低，精準扶貧的長效機制仍未建成。扶貧考核評估指標單極化，只是片面強調增加收入和提高生活水平，卻忽視了地區整體發展能力和人力資源的培養。因為，缺少對于促進區域經濟發展的制度安排，經濟基礎薄弱的歷史問題沒有得到很好地解決，從而形成了對國家幫扶的路徑依賴，發展能力較弱。盡管貧困人口的收入有所增加，但醫療衛生、社會福利、文化教育等多維度的貧困仍舊普遍存在。

（二）推進精準扶貧的路徑思考

1．落實產業扶貧，合理利用當地資源。產業扶貧的實質，就是要堅持扶貧開發導向的扶貧政策，引導和激發廣大干部群眾發揚艱苦創業的精神，自力更生，合理規劃開發利用當地資源，積極扶持培育特色優勢產業，大力加強貧困地區自我積累、自我發展能力，走出一條依靠自身力量實現增產增收、脫貧致富的路徑。產業扶貧是通過發掘主導產業，建設生產基地，依托優惠政策，發展龍頭企業，實現貧困戶和企業雙贏，從而達到帶動貧困人口脫貧致富的目標。產業扶貧包含兩個內涵要求，一是要發展壯大貧困地區有特色、市場、競爭力和發展前景的主導產業，促進貧困地區經濟可持續發展。二是要將貧困戶的發展和產業發展結合起來，使他們參與企業發展，解決就業并從中獲益，從而實現脫貧致富的目標。2．對農民進行職業和技能培訓，提高綜合素養。精準扶貧不是單純的解決貧困人口的生存問題，而是解決貧困人口發展能力的問題，使其實現“造血式”發展。貧困地區的教育水平較為落后，扶貧先扶智，要切實加強對貧困地區、貧困人口的教育投資。通過對貧困農民進行職業和技能方面的培訓，提高其職業收入和綜合素養。通過有計劃、有步驟、有組織地轉移農村剩余勞動力，促使其實現完全就業，將農村剩余勞動力轉化成一種人力資本，將貧困地區的劣勢變為發展優勢。勞動力技能培訓能夠使貧困農民轉變思想，更新觀念，開闊視野，增強本領，是能夠讓其尋求到一條增加收入、脫貧致富的有效路徑。但同時，還應警惕“扶貧致懶”情況的出現，改變固有“等靠要”的想法，即“扶貧要扶志”，不僅要培養他們脫貧的發展能力，還要幫助他們建立“我要脫貧”的意識，使其思想意識由“讓我發展”轉變成“我要發展”。3．發揮綠色環境優勢，落實旅游扶貧。旅游扶貧開發模式是以中央和地方政府的扶貧相關政策為指導方針，農村居民為旅游開發主體，實現貧困農民的脫貧致富為目標。該模式立足于農村實際，利用和整合社會各方面開展扶貧開發旅游，開發具有鮮明特色的鄉村旅游產品。通過發展旅游業，發展經濟，逐步改善農村貧困人口的生活條件，最終促進農村文化、經濟和社會的和諧發展。此模式是我國經濟得以高速發展、國民收入普遍增加的產物，同時又是和我國建設社會主義新農村目標相配套，相適應的。旅游開發模式的成功實施，不僅可以提高農村居民的收入，而且可以改善國家的自然環境和居民的生活條件，促進農村居民和城市居民互融交往，增加他們的信息獲取渠道和數量。4．保護生態，落實移民搬遷扶貧。移民搬遷扶貧模式即按照采用“政府引導，村民自愿”的原則，通過移民異地搬遷實現脫貧目的，對于居住在基本生存條件不足的深山區、庫區和地質災害多發區的貧困農民，采取積極的支持、激勵政策和項目幫助他們轉移到社會和經濟條件是比較好的地方從事生產和生活，改善生產和生活條件的本質，逐步消除貧困。生態移民是通過扶貧安置實現脫貧致富、改善生態環境的目標，促進人口資源與環境協調發展。生態移民是一項兼具生態效益、經濟效益和社會效益的扶貧模式。5．發展農村電商，推進“互聯網＋”扶貧。相當一部分貧困地區積極利用信息技術，探索“互聯網＋”扶貧方式。電商是偏遠地區的縣域打響品牌、走向全國的新“抓手”。電商能夠讓當地的農特產品走上品牌化發展道路，使“優質優價”、“訂單式營銷”、“快遞式服務”有了可能。通過發展“互聯網＋”扶貧方式，利用信息化，發展分享經濟。

作者:陳楊 單位:中共中央黨校

參考文獻：

［1］世界銀行十年來首次上調國際貧困線標準［N］．人民日報，2015－10－06（03）．

［2］中央扶貧開發工作會議在北京召開［N］．人民日報，2011－11－30（01）．

［3］扶貧新論斷：扶貧先扶志、扶貧必扶智和精準扶貧［EB／OL］．中國網，2016．01．02http：／／www．china．com．cn／news／txt／2016－01／02／content＿37442180．htm．