企業國有資產管理現狀與對策

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摘要:全面分析了企業國有資產管理體制的現狀，深入剖析了其存在的問題，并根據十八屆三中全會對發展混合所有制和國有企業按功能分類的要求對進一步完善企業國有資產管理體制提出了具體的，可操作性的對策建議。文章認為，應加強國有資產所有權；將國有資產監督管理機構的國有資產出資人職能與公共管理職能分開；根據國有企業的功能分別設立不同類型的國有資產經營公司，實行分類治理；大力完善企業國有資產管理的法制。企業國有資產管理體制改革應有組織地分步推進，并注意與其他方面的改革相協調。

關鍵詞:國有資產管理體制；國有企業；國有經濟；公司治理

一、引言

國有資產管理體制是關于國有資產管理機構設置、管理權限劃分和確定調控管理方式等方面的基本制度體系；是涉及國有資產的管理、監督、運營，以及國家投資企業的公司治理等多方面相互聯系又相互制約的體制和機制。它是國民經濟管理體制的有機組成部分，是國民經濟管理過程中產權關系的具體表現形式，也是國家所有制的具體實現形式。[1-2]國有資產管理體制包括宏觀和微觀兩個層面。其中宏觀層面反映政府內部所有者的權能關系，微觀層面反映政府與企業之間的產權關系。[3]國有資產管理體制有廣義和狹義之分。廣義的國有資產管理體制是指企業國有資產、行政事業性國有資產以及資源性國有資產等所有權屬于國家的一切財產的管理體制。本文的研究對象為狹義的國有資產管理體制即企業國有資產管理體制。企業國有資產管理體制是推進我國國有企業改革的體制載體。改革開放以來，隨著我國國有企業改革的發展，企業國有資產管理體制經歷了數次調整，逐漸從計劃經濟體制下政企不分的政府多頭管理模式向社會主義市場經濟體制下政企分開、政資分開和資企分開的政府統一管理模式轉變。黨的十八屆三中全會提出發展混合所有制和國有企業按照功能分類等思想，并且提出以管資本為主加強國有資產監管，新一輪國資國企改革正式啟動。認清企業國有資產管理體制的具體形勢，把握本輪改革的基本方向是當前迫切需要解決的問題。本文對企業國有資產管理體制的現狀進行了詳細的考察，對其存在的問題進行了深入的剖析，并在此基礎上對完善企業國有資產管理體制提出了相應的對策建議。

二、企業國有資產管理體制的現狀

（一）國有資產管理體制的基本框架初步確立一是，明確國有資產屬于國家所有即全民所有，國家或全體人民是國有資產的所有者，統一行使國有資產的所有權。二是，為解決國家所有權的“虛置”問題，建立了國有資產的出資人制度。一方面，由國務院代表國家行使國有資產所有權。另一方面，由國務院和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。國務院確定的關系國民經濟命脈和國家安全的大型國家出資企業、重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業，由國務院代表國家履行出資人職責。其他的國家出資企業由地方政府代表國家履行出資人職責。①三是，設立了專門的國有資產監督管理機構。除企業國有資產較少的設區的市、自治州以外，中央政府和省、市（地）兩級地方政府分別設立專門的國有資產監督管理機構，根據本級政府的授權代表本級政府具體履行出資人職責；②也可根據需要授權其他有關部門、機構代表本級政府對國家出資企業履行出資人職責。③四是，實行國有資產授權經營。國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。④被授權企業對授權范圍內的國有資產依法經營、監管，對其全資、控股或參股企業的國有資產行使所有者職能（見圖1）[4]。（二）國有資產管理不同主體的權利和責任基本明確國有資產管理的主體主要包括各級人大常委會、中央和地方政府、國有資產監督管理機構以及國家出資企業四大類。按照相關法律的規定，人大常委會作為立法機關的職責是聽取和審議本級政府關于國有資產監督管理的專項報告，組織對《企業國有資產法》的執法檢查。政府作為出資人對其授權的國有資產監督管理機構的履職情況進行監督，并依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況。國有資產監督管理機構根據本級政府的授權，依法履行出資人職責，對企業國有資產進行監督管理，對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督，同時具有指導推進國有企業改革和重組，推進國有企業的現代企業制度建設，推動國有經濟結構和布局的戰略性調整等義務。國家出資企業享有法律、法規規定的經營自主權，對出資人負責。（三）國有資產管理日益規范并納入法制軌道首先，國有資產的各項監督管理制度逐步健全。國務院國資委成立后建立和優化了一系列相關的制度，內容涉及企業規劃發展、財務監督和統計評價、產權管理、收入分配、業績考核、安全生產與節能減排、收益管理、干部管理、監事會監督、董事會建設、黨群工作、紀檢監督、企業法制、社會責任與協會建設、對地方國有資產監督管理部門的指導等各個方面，基本建立起了較為全面的國有資產監督管理制度體系。其次，在法制建設方面，自1988年以來，我國先后頒布了《全民所有制工業企業法》、《公司法》、《國有企業財產監督管理條例》、《國有企業監事會暫行條例》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《企業國有資產法》等國有資產管理的法律、法規。國有資產管理法律體系的建立為國有資產管理的法制化奠定了基礎。

三、企業國有資產管理體制存在的問題

（一）國有資產管理體制還不統一

除屬于國資委系統管理的國有企業之外，還存在大量的游離于統一的國有資產管理體制之外的國有企業。這些企業或者沒有明確的出資人（如中央金融企業）；或者因為剛剛改制完成，國有資產管理體制仍然在探索之中（如中央文化企業）；或者尚未實現政企分開，仍由原屬政府管理部門直接管理（見表1）。這部分企業國有資產的管理體制還不健全，管理權限在不同的政府部門之間割裂開來，形成了交叉管理和管理真空等問題。

（二）國有資產管理不同主體之間的關系還沒有完全理順

一是，作為國有資產所有者的國家和全體人民與作為國有資產所有權代表的國務院之間的信托關系沒有得到充分體現。主要表現為，一方面所有權代表在代表所有者行使所有權時具有較大的任意性，另一方面國有資產的所有者缺乏對所有權代表的監督。二是，政府具有國家行政機關和國有資產出資人的雙重職能。國有資產監督管理機構作為政府的附屬部門，在履行國有資產出資人職能時難以擺脫作為國家行政機關的政府的干預。主要表現為，政府對國有資產監督管理機構的授權超出了出資人權的范圍，導致該機構兼具出資人和公共管理者的職能，承擔了大量宏觀經濟管理的任務。三是，上級政府國有資產監督管理機構依法對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督。但是從國有資產管理體制的基本框架來看，不同層級的履行出資人職責的機構之間并不存在直接的關系。它們只需對作為出資人的本級政府負責，并在其授權范圍內履行出資人職責即可。因此，這種指導監督關系缺乏明確的法律依據，往往流于形式。四是，作為國有資產出資人的國有資產監督管理機構與國家出資企業之間的權責關系沒有完全建立。一方面，該機構對國家出資企業的“指導”和“管理”已經涉及到了企業經營的各個方面，影響了企業的獨立自主經營。另一方面，該機構對國家出資企業的授權經營缺乏相應的規范，容易使國有資產的出資人權受到侵蝕。

（三）國有資產各項具體的管理制度還不完善

一是，制度的執行力有待加強。一方面，國有資產管理各主體的定位不夠明確，其權利和責任沒有得到清晰的界定。另一方面，制度主體的權利和責任不對等，對制度的執行缺乏有效的監督機制和追責機制。二是，各項制度之間不完全相適應?，F存制度之間存在一定的沖突和矛盾。如現行企業領導人員的選任制度與市場化考核制度之間的矛盾；黨對國有企業的領導制度與現代公司治理制度之間的矛盾；國有經濟管理制度與企業微觀經營管理制度之間的矛盾等。三是，制度缺乏針對性。目前的企業國有資產管理制度主要是針對競爭性企業國有資產制定的。對于公益性國有資產，如果仍然使用以盈利性為目標的管理制度就會扭曲對企業管理者的激勵，削弱該類國有資產的功能。四是，部分領域的國有資產監督管理制度還沒有建立起來。對市（地）級以下政府所屬國家出資企業中的國有資產管理還沒有統一的規范；對不同政府共同出資企業的國有資產監督管理還缺乏明確的指引；對境外企業國有資產的監督管理制度還處于初步探索階段。（四）國有資產管理的法制還不健全一是，相關法規存在大量的原則性規定，為法律的執行埋下了隱患，在一定程度上削弱了法律的權威和實際作用。例如，《企業國有資產法》雖然規定國務院和地方政府應對國有資產監督管理機構進行監督，披露國有資產及其監督管理的情況，接受社會公眾的監督，但沒有規定具體的程序和內容。二是，部分法律法規沒有及時修訂，已經落后于實踐發展的需要。例如，《國有企業監事會暫行條例》、《國有資產監督管理暫行條例》已經十幾年沒有修訂，一些法條已經明顯不能反映國有企業改革新形勢的要求。三是，國有資產管理的法律體系還不完整。包括《國有資產授權經營管理辦法》、《國有資產基礎管理法》、《境外國有資產管理法》等與《企業國有資產法》相配套的法律、法規還沒有出臺。四是，相關的執法監督體系還需進一步完善和鞏固。雖然《企業國有資產法》規定各級人大常委會負責對該法的執法監督，但并沒有設置相應的執法監督程序。對執法部門沒有建立規范的報告制度，對執法監督部門也沒有規定相應的監督和問責機制。

四、完善企業國有資產管理體制的對策

根據以上研究，我們對完善企業國有資產管理體制提出以下對策：第一，加強國有資產所有權。明確由全國人大及其常委會作為國有資產的立法機關。成立全國人大常委會國有資產委員會。該委員會可由技術專家、法律專家、國有資產經營管理者、監管部門的代表以及人大代表組成，負責國有資產的執法監督。按照國有企業所屬的經濟部門設立全國人大常委會國有資產委員會的下屬專家委員會，其委員由行業專家、法律專家、監管專家等組成，負責對特定經濟部門的治理原則等提出建議。第二，將國有資產監督管理機構的國有資產出資人職能與公共管理職能分開。一方面，設立國有資產經營公司，具體履行國有資產出資人的職能。另一方面，將國有資產監督管理機構的公共管理職能，包括推進國有企業改革和重組，推進國有企業的現代企業制度建設，推動國有經濟結構和布局的戰略性調整等職能劃歸國務院的相關部門。為避免出現新的政府多頭管理和政企不分問題，應轉變國務院的履職方式。應從目前的命令型方式向市場型方式轉變，即充分尊重企業的獨立法人地位和自主經營權，在推行相關政策時與企業平等協商并支付公平、合理的對價。第三，根據國有企業的功能分別設立不同類型的國有資產經營公司，實行分類治理。國有資產經營公司按照其功能分為公共政策性、特定功能性、一般商業性三類。其中公共政策性企業的功能是彌補市場失靈的缺陷，特定功能性企業的功能是實現經濟趕超，一般商業性企業的功能是培育市場主體。目前，為數眾多的中小型國有企業屬于一般商業性企業，公共政策性企業數量較少，大多數特定功能性企業從長遠來看將轉變為一般商業性企業。[5-6]第一類是公共政策性國有資產經營公司。該類公司是政府的政策執行機構，以實現政府政策為目標；采取國有獨資的形式，為特殊企業法人，只受專門法的管轄。企業獨立經營，商業性和一般政策性經營事項由經營者獨立決定。公司的具體經營方針、業務規則以及特定業務的比例等受專門法的嚴格限制。全國人大及其常委會對關系國家利益的特殊重大經營事項進行審批，對公司的財政撥款、信貸額度、存續時間等進行定期審核。國家審計機關對其經營活動是否符合政府的經濟、政治、軍事、社會和外交等政策進行審計。政府行政監察機構對其是否符合政府的政策要求，以及是否存在浪費、欺詐和濫用職權等進行監督。不設股東會。公司的最高決策機關為董事會，其成員由全國人大常委會國有資產委員會任命，由政府監管部門的官員和主要客戶、合作伙伴、相關產業、社區以及員工等利益相關者的代表組成。對CEO的薪酬考核以是否達到政策性目標以及滿足專門法中關于企業財務的特殊要求為依據。年報須經會計師事務所審計后對外披露。負責審計的會計師事務所由企業提名，由全國人大常委會國有資產專業委員會批準。第二類為特定功能性國有資產經營公司。該類公司具有商業性和政策性的雙重經營目標。根據企業發展的需要可選擇國有控股或國有參股等股權形式，具體股權結構由各股東按照商業規則平等協商。該類公司受公司法和專門法的共同管轄。其中專門法對與企業的政策性目標、政府股東的特殊治理等有關的事項作出具體的規定。設立一般商業公司的治理結構，包括股東會、董事會和監事會等。董事會由股東代表董事、獨立董事和內部董事組成，國有股東代表董事為政府官員和公務員以外的人員。為實現公司完全的商業化經營，國有股東代表董事的數量及表決權應受到一定的限制。為實現政策性經營目標，賦予國有股東代表董事在與政策性經營目標相關的重大表決事項上的否決權。對CEO的薪酬考核以商業性目標為主，并根據政策性目標的影響進行相應的調整。年報需經會計師事務所審計。負責審計的會計師事務所由企業自行聘任。第三類為一般商業性國有經營公司。該類公司以商業性目標為唯一的經營目標。在市場主體培育成功，私營企業大量進入市場并成為市場主體后，該類公司中的國有股將逐步退出。公司僅受公司法的管轄，完全遵循一般商業性公司的治理原則。企業黨組織對國有資產經營公司實行分類治理。對于關系國計民生和國家安全的重點企業，應加強對企業的監督和檢查。具體辦法是，通過雙向進入，交叉任職，對企業實行日常監督；通過巡視和專項檢查，對企業進行專門監督。對特別重要的企業，實行紀檢機構派駐制，增強監督機構的獨立性。黨管干部的原則主要通過賦予黨組織對企業相關人事任免的否決權來實現。第四，地方國有資產建立與上述中央國有資產類似的管理體制。地方人民代表大會及其常委會依據全國人大及其常委會所頒布的全國性法律制定本轄區國有資產經營公司的專門法，并實行執法監督。國有資產經營公司依法經營。為加強對地方國有資產管理體制的控制，可借用公司治理國際最佳實踐中的“遵守或解釋”（ComplyorExplain）的做法，要求地方立法機關和國有資產監督管理機構每年對其所出臺的相關法律、法規與中央國有資產監督管理的法律、法規的一致性進行自查，并對其中不一致的部分作出解釋。第五，實現上述國有資產管理體制必須大力完善企業國有資產管理的法制。首先，在立法理念方面，應改變目前以政府行政管理為核心的辦法，從主要側重對政府監管權利的保護向規范政府行為和保障企業權益的方向轉變。其次，在立法方法方面，應改變目前以原則性規定為主的方式，對國有資產管理不同主體的權利和義務進行清晰的界定，對監督和懲罰機制作出詳細的規定。再次，在法律體系方面，應改變目前的行政管理式的法律體系，建立以國有資產的全國性綜合法與國有資產經營公司的專門法為主要內容的新的法律體系。其中全國性的綜合法主要對國有資產的基礎性制度如信息披露制度、報告制度、專門法的立法程序和執法規則等作出規定。第六，完善企業國有資產管理體制應有組織地分步推進。第一階段，選取條件好的省市進行試點，中央層面在政策、資源等方面給予支持，同時加快對全國性政策的研究和制定工作。應在國務院和試點省市設立相應的領導機構，加強聯系和溝通。第二階段，在初步試點經驗已經成熟的情況下逐步擴大試點范圍。允許地方根據自身的情況提交個性化的試點方案，尊重地方實踐的多樣性。國務院領導機構應注意把握好試點的總原則，制定相應的規范，加強監督和經驗總結。同時啟動中央層面的試點。第三階段，全國各省市全部進入試點。改革在中央層面全面鋪開。在不斷修訂和調整的過程中形成較為成熟的政策規范。第四階段，各機構、企業改革已基本到位，相關政策、法規基本成型。改革進入最后的平穩過渡期。改革領導機構的任務逐漸減少，并在適當時期予以取消。相關人員可視情況并入相關的國有資產管理部門。此外，應加快國有企業改革，逐步將國有企業均納入統一的國有資產管理體系；注意與經濟、社會、政治等其他方面的改革相協調；妥善緩解改革所涉及的不同部門、機構、組織的利益矛盾，減少改革阻力；廣泛聽取來自不同個體、機構的意見。同時還應進一步解放思想，推動基本經濟制度的理論創新以及意識形態和執政理念的進步。

作者:常蕊 單位:中國社會科學院工業經濟研究所

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