國有資產出租出借問題研究

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摘要：行政事業單位國有資產使用分為內部使用和外部使用，將空余閑置的資產對外出租出借是外部使用形式之一，在一定程度上增加了財政收入，盤活了行政事業單位的閑置資產，但仍存在一些問題。為了進一步規范和加強行政事業單位房屋出租出借管理，我們進行專題調研，歸納存在問題，提出政策建議，為完善相關制度，提高管理實效提供參考。

關鍵詞：行政事業單位；國有資產；出租出借

近年來，天津不斷推進行政事業單位國有資產管理的深度和廣度，逐步健全制度管理體系，積極組織實施，強化對國有資產生命周期中配置、使用、處置等各環節管理。但仍存在一些問題，進一步規范和加強行政事業單位房屋出租出借管理，對于有效保障行政事業單位依法履行職能，提高國有資產使用管理實效，保證國有資產安全都具有重要意義。

一、管理現狀

（一）制度規定。行政事業單位國有資產管理實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有使用的管理體制。財政部門是負責行政事業單位國有資產管理的職能部門。依據財政部《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部35號令）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部36號令），天津出臺了《天津市市級行政事業單位國有資產使用管理暫行辦法的通知》（津財會〔2014〕37號）（以下簡稱《辦法》），明確了市級國有資產出租出借收入的性質和收入管理要求。市級行政事業國有資產出租出借收入，是指市級行政事業單位在保證完成正常工作的前提下，出租出借國有資產取得的收入。行政事業單位利用國有資產出租出借應當經主管部門審核后報市財政局審批。行政單位國有資產出租出借收入屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理和財政國庫收繳管理的規定，實行“收支兩條線”，上繳市級國庫，納入預算管理。事業單位利用國有資產出租出借取得的收入應當納入單位預算，統一核算，統一管理。國家另有規定的除外。（二）收入上繳情況。依據上述資產管理制度，結合非稅收入收繳入庫規定，市財政局進一步明確市級行政事業單位國有資產出租出借收入申報要求，在“天津會計”官網和“天津市行政事業單位國有資產管理信息系統”公示，并細化收入收繳操作要求：取得國有資產出租出借收入的市級行政單位按照上述申報要求，填制《行政單位國有資產出租出借收入情況表》，附帶市財政局相關同意出租出借國有資產的文件、出租合同（協議）、收入憑證及需抵扣稅費憑證復印件，到市財政局征收局辦理申報上繳入庫事宜。財政局征收局經辦人員初審、復審后，當場開具《天津市非稅收入統一繳款書》，詳細講解繳款入庫流程，設專人對未及時上繳入庫單位進行催繳。從近年的國有資產出租出借收入上繳情況看，收入無明顯增長的趨勢。（三）專項清查情況。鑒于資產出租出借收入的管理現狀，為全面掌握天津行政事業單位國有資產出租出借有關情況，進一步規范行政事業單位國有資產出租出借行為，確保財政收入及時足額上繳國庫，天津于2017年10月底，組織開展了市級行政事業單位國有資產出租出借情況專項清查工作。清查內容為截至2017年10月31日正在出租出借的各類國有資產以及雖終止出租出借行為，但形成的收入尚未上繳國庫的情況，重點是出租出借資產的類型、價值、出租審批、合同簽署執行、收入上繳等。

二、存在問題

根據專項清查情況匯總，分析近年收繳出租出借國有資產收入情況，筆者認為在國有資產出租出借行為管理、收入收繳、制度建設方面存在如下問題。（一）出租出借管理方面。1.底數不清。絕大多數主管部門未嚴格履行管理職責，未系統梳理本部門隸屬單位國有資產出租出借情況，未全面掌握承租單位、合同、出租收入，造成國有資產出租出借底數不清的被動局面。2.出租審批缺失。近年來，市財政局收到國有資產出租出借申報事項屈指可數，且在天津《辦法》后，仍有單位未向市財政申報審批，部分單位為單位領導班子審議通過，少數上報了主管部門，未按規定辦理國有資產出租出借審批的行為依然存在。3.出租出借合同不規范。專項清查發現，很多單位存在無合同出租出借行為，一些單位先出租后補簽合同、合同到期不及時續簽等；《辦法》出臺后，仍有單位違反“期限一般不得超過五年”的規定簽訂長期合同，大部分單位沒有按“租金價格應采取公開招租的形式確定出租價格，必要時可采取評審或資產評估的辦法確定出租價格”的規定執行，未公開招租，存在租金定價不合規問題，有資產收益流失風險。4.管理不實。大部分單位資產管理意識有待加強，固定資產管理不規范，未按規定設置出租出借固定資產備查簿，亦未設立出租出借資產臺賬，記錄出租出借資產的承租方、合同、租金收入等情況，存在國有資產、租金收入游離于監管之外的風險。（二）收入管理方面。1.上繳意識不強。行政事業單位的主責意識不強，重視程度不夠，大部分有國有資產出租出借的行政單位未將資產出租收入實行“收支兩條線”管理規定落實到位，有的單位表示不了解行政單位出租出借收入上繳要求，普遍存在申報不及時問題。2.挪用收入。制度明確規定行政事業單位要如實反映國有資產出租出借收入，不得隱瞞、截留、坐支和挪用，但有的單位將租金收入列入單位往來科目，有的用于彌補單位經費開支，有的存入下屬單位往來賬戶，用于上級機關經費開支，有的以費用直接抵扣租金收入，造成財政收入損失。3.欠收租金。專項清查以及日常工作中了解到，個別承租單位以經營不善等為由，不按時交付租金，甚至故意拖欠租金。特別是在當前辦公用房管理和財務支出管理不斷規范的形勢下，部分行政事業單位開始資產出租出借清理工作，欲終止或不再續簽出租合同，但個別承租方以影響其經營持續性、未找到合適房屋為由，不愿終止承租，且不按時交納租金，致使行政事業單位不得不進行訴訟，有的出租收入多年未收回，直接導致財政收入流失。（三）制度方面。1.收入管理有待完善?，F行制度規定行政單位國有資產出租出借收入實行“收支兩條線”、事業單位國有資產出租出借收入納入單位預算管理。然而部分事業單位，特別是全額撥款事業單位，預算、經費管理方式與行政單位等同，僅以“行政”或“事業”的性質確定其資產出租出借收入是否上繳財政缺乏科學性、嚴謹性。2.出租出借資產權限有待明確。專項清查發現，行政事業單位出租出借收入中存在出租出借無產權、未計入固定資產賬簿的房屋收入，轉租公用公房經營管理部門房屋的租金收入，收取下級單位一定比例的房屋租金收入，下屬單位無償使用上級單位房屋并部分出租出借取得的收入等，出租上述無占有使用權或權屬不清的房屋行為，不受法律保護，造成極大資產管理風險。3.出租出借資產審批權限有待細分。天津各高校以及部分中學建有良好的體育設施，課余時間出租可提高使用效率，活躍周邊群眾文體生活，各大型醫院設有商業銀行、小賣部，是方便患者的必要之舉。此類公共設施出租出借是常態化，若均經由主管部門、財政部門層層審批，程序繁瑣，影響管理效率。

三、政策建議

抓住即將出臺實施《行政事業性國有資產管理條例》的契機，推進“放、管、服”改革，結合天津實際，建立權責匹配的國有資產出租出借管理機制，實現行政事業單位國有資產出租出借管理科學化、精細化，強化主管部門的主責意識，不斷提高資產管理工作質效。（一）完善制度建設。1.下放出租出借審批權。建議實施國有資產出租出借審批事項分類管理，設定財政部門審批范圍為出租出借資產價值（評估值500萬元）限額以上，以及出租期限（5年）以上。其他下放審批權至主管部門，并要求主管部門制定本部門相關辦法，向財政部門備案。同時，以提高國有資產使用效率為目的，以方便服務為原則，將大學、醫院等出租公共設施類資產的審批權限下放至主管部門。重點工程項目、會議等租用行政事業單位國有資產的不需審批，報主管部門和財政部門備案。2.明確禁止出租出借的資產。為保證國有資產出租出借行為合規，避免國有資產流失，建議列示國有資產出租出借權屬情況負面清單，明確行政事業單位國有資產權屬關系不清晰的不得出租，租賃的資產不得轉租，借用上級、下級單位的國有資產不得出租，未計入資產賬簿的國有資產不得出租等，確保資產安全，促使相關單位理順資產權屬關系，進一步強化產權責任意識。3.完善收入上繳要求。為保證財政收入足額入庫，建議改變現有制度中僅以單位性質確定收入是否上繳財政的規定，增加部門預算管理的條件，即納入部門預算管理的全額預算事業單位的國有資產出租出借收入實行“收支兩條線”管理。同時，明確有關出租出借單位主動申報上繳國庫的責任、主管部門的監管職責，細化申報要求和操作流程。4.制定專項管理制度。目前，財政部及天津的行政事業單位國有資產管理辦法中涉及到出租出借的內容比較概括籠統，不能滿足日益提高的管理需求。建議對現行制度規定進行修訂、細化，制定專項工作流程，更好地服務基層單位。對現行制度出臺之前發生的出租出借行為和收入，明確處理辦法，為制度有效銜接提供政策支持，從而為盤活國有資產，提高資產使用效率提供制度保障。（二）強化制度執行。1.規范程序。強化出租出借程序的規范，改變出租出借隨意性的局面，單位、主管部門、財政部門按照權限履行審批流程，對出租出借資產超過一定額度（100萬元）的必須進行第三方評估，必須進行公開招租，確保程序公開、透明。2.強化基礎管理。有出租出借資產的行政事業單位必須建立“出租出借資產備查簿”，財會人員按照會計制度規定，登記出租出借固定資產原值、折舊、承租人、合同簽訂期限等；資產管理人員掌握出租出借情況，并及時在行政事業單位資產管理信息系統將資產卡片信息變更為出租出借資產；建立“出租出借資產臺賬”，由資產管理人員登記出租出借資產的名稱、地址（型號）、平米（數量）、承租人及其聯系方式、用途、合同期、租金付款方式等，做到底數清晰。3.強化監管。健全監督機制，形成管理閉環，注重發揮財會檢查、內控機制作用，與預算管理、財務管理相結合，信息共享，形成合力，定期開展專項檢查，多方共促，使天津國有資產出租出借管理工作再上新臺階。（三）提升信息化水平。1.完善系統建設。提高前瞻性，完善資產管理信息系統，構建覆蓋資產管理全流程的信息化管理模式，開發國有資產出租出借審批和備案模塊，完善資產卡片相關信息變動功能，并增錄出租合同、承租人、出租收入信息，為實時、規范、高效管理提供技術支持。2.實現動態管理。各基層單位、主管部門以及財政部門按照規定權限在線備案、申請、審批。單位實時更新出租出借資產信息。系統自動生成出租出借情況統計報表，實現動態管理，為全面掌握資產出租出借情況奠定堅實基礎。

作者:溫朝霞 張達 崔津生 蔣大鵬 馬 迪 單位:天津市財政局征收局