小議農村金融改革與發展的問題

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摘要：新時期探討深化農村金融體制改革和創新的路徑選擇，應將其置于整個農村經濟社會發展全局和統籌城鄉一體化的政策背景下予以思考、審視和定位。著力構建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系。顯著增強金融服務“三農”的功能，充分發揮商業性金融、政策性金融和合作金融的作用，大力培育發展新型農村金融機構，創新金融服務產品，不斷提升農村金融體系的服務供給能力，推動新農村建設和統籌城鄉發展。

關鍵詞：農村金融體制；改革；發展；思考

伴隨我國農村經濟30余年的發展，農村金融體系一直處于改革探索之中，在推動農業農村經濟社會發展中發揮了舉足輕重的作用，但也存在諸多問題和障礙。新時期，應將農村金融體制的構成主體及其功能發揮置于統籌城鄉發展背景下予以客觀審視、定位和思考。

一、農村金融多元化服務體系架構初具，支農發展成效顯著

自十七屆三中全會提出“構建現代農村金融制度”以來，我國農村金融經歷了由“體制轉型”到“制度創新”的蛻變，機構改革穩步推進，體系建設逐步完善，功能發揮日益健全，經營績效不斷提升，在建立健全多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，增強金融為“三農”的服務功能，推進統籌城鄉經濟社會一體化進程中取得了顯著成效。

一是備受關注的農業銀行改制。中國農業銀行股份有限公司自2009年初掛牌成立以來，在建立健全公司治理結構、強化內部經營控制機制、推進“三農”金融服務試點和事業部制改革試點、對縣域支行實行單獨核算和資源配置等方面取得重大成效，構建了專業化的支農服務體系。截至2009年10月末，農業銀行累計發放“惠農卡”3100萬張，農戶小額貸款余額605億元，惠及230多萬農戶。

二是作為支農發展“主力軍”的農村信用社(以下簡稱農信社)，自2003年啟動新一輪改革試點以來，產權制度進一步明晰，法人治理結構逐步健全完善，管理和風險責任順利移交省級人民政府，各地根據實際情況開展了多種產權制度和組織形式的探索與實踐，截至2009年11月末，全國共改制組建了222家農村銀行類機構，2056個縣域機構實行了以縣(市)為單位統一法人。全國農信社系統整體經營健康度穩步提升，資本充足率較改制前提升了11.7％，不良貸款率較改制前下降了18.3％，資產總額增長207％，負債總額增長191％，所有者權益增長4121億元。

三是郵政儲蓄銀行浮出水面，支農發展潛力巨大。按照現代金融企業制度和商業銀行運行管理要求組建的中國郵政儲蓄銀行，實行郵政儲蓄與郵政分業經營，為城市和廣大農村地區居民提供基礎金融服務，基層網點遍布全國36000多個市、縣和鄉鎮，已成為連結城鄉法人機構的最大金融服務網絡。

四是農業發展銀行全面拓展業務領域，逐步形成了以糧棉油收購貸款業務為主體，以農業產業化經營和農業農村中長期貸款業務為兩翼，以中間業務為補充的多方位、寬領域的支農發展新格局。

五是新型農村金融機構有序組建，試點效果顯現。自2006年底中國銀監會調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策以來，鼓勵各類社會資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等3類新型機構，試點范圍擴展至全國31個省(區、市)，截至2009年11月末，全國已有138家新型農村金融機構開業運行，實收資本55.30億元，存款余額195億元，貸款余額151億元，累計發放農戶貸款98億元，累計發放中小企業貸款141億元，多數機構實現盈利。

二、農村金融體制現存主要問題及其原因探究

近年來，農村金融體制改革與發展取得了顯著成效，但從整體上看，仍處于我國金融體系的最薄弱環節，由于體制機制等諸多方面原因，農村金融服務體系及其功能發揮仍存有很多障礙和制約因素，尚不能滿足新農村建設的多元化金融服務需求和現代農村金融制度要求。主要表現為：

1.農村金融服務供給難以滿足新農村建設的資金需求?，F有金融服務機構，特別是正規金融機構在農村地區的競爭有限，很多傳統農區、貧困地區的農村鄉鎮，除農信社和郵政儲蓄銀行外基本沒有其他金融機構網點。加之業務功能單一，服務效率和質量不高，支農功能的發揮不盡完善，農民和中小企業貸款難、擔保難等問題沒有從根本上改變；農村金融市場不發達，有場無市，“二元金融”鴻溝明顯存在。究其原因：(1)由于農村信貸服務的商業性、市場化運作與農業信貸的低利性、政策性之間的矛盾。現有正規金融機構，不論是國有銀行、農信社，甚至政策性銀行，其改革趨向均為商業化、股份化。這種追求股東利益和盈利的政策取向，解決的是農村金融機構自身的組織機制培育問題，與農村領域偏重于政策扶持性的金融需求存在著明顯矛盾。(2)由于“三農”發展對信貸資金的大量需求與日趨從嚴的信貸風險防范、約束機制之間的矛盾。農村地區現有風險分擔和風險轉移機制不完善，導致金融機構的涉農貸款發放日益審慎；加之銀行業監管部門對金融機構貸款發放的嚴格監控，使涉農金融服務需求的季節性與日趨從嚴的信貸風險防范、約束機制之間的矛盾凸顯。

2.雖然深化農村信用社改革試點工作取得了階段性成果，但是實際運行績效與改革預期目標之間仍存在較大差距。就產權結構和股權設置而言，股權高度分散，股東主體為農民，股東缺乏參與和監督農信社經營管理的積極性，由此導致農信社雖然法人治理結構的架構健全，但都擺脫不了功能發揮流于形式的桎梏。究其原因，本輪農信社改制，通過規范股金和增資擴股，股本金的真實合規性有了很大提升，產權關系明晰程度較改制前有了明顯改善，但股權適度集中并未取得實質性進展。一方面，絕大多數農信社的股東個數達到上萬個，且多為轄內的農民，企業股東數量極少，加之股金中包含大量資格股，缺乏對農信社經營狀況予以監督的積極性；另一方面，大多數農信社高級管理人員的持股數量與一般股東基本相當，也無法發揮股權對農信社高管人員的激勵作用。就農信社行業管理而言，《農村信用社省(自治區、直轄市)聯合社管理暫行規定》(銀監發[2003]14號)將省聯社定義為“由所在省(自治區、直轄市)內的農村信用合作社市(地)聯合社、縣(市、區)聯合社、縣(市、區)農村信用合作聯社、農村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構?！钡珜嶋H運行中，省聯社和縣聯社之間呈現出一種“股權與控制權的反向配置”?；鶎有庞蒙缡强h聯社的股東，縣聯社是省聯社的股東，形成“金字塔型”的持股結構；但在管理權限和職能劃分上卻是自上而下層層演進，上級聯社在人、財、物各方面擁有對下級聯社的絕對控制權，形成“倒金字塔型”的管理決策體系?！胺ㄈ斯芊ㄈ恕?，下級信用社的管理層實際上只對上級負責，而非對股東負責，這種制度安排與市場經濟條件下股權與控制權的配置狀態明顯相悖。

3.面對新農村建設和統籌城鄉發展要求，涉農商業、政策性銀行在支農發展中的作用發揮不盡完善。由于受農業生產周期長、貸款風險高等因素影響，包括農業銀行在內的國有商業銀行進行戰略性調整，大規模撤并和收縮縣域以下金融機構和營業網點，并收回基層貸款權限。農業銀行的服務對象和業務范圍從以往服務農業為主轉向與工商業并重，2000～2006年間工商業貸款占比擴大了14.1％，與此同時，農業貸款比重則呈現出逐年下行趨勢，7年間農業貸款余額減少了6538.8億元，占比下滑逾50％，2006年農業貸款比例比上年下跌11.85％，支農作用明顯弱化。如何處理好面向“三農”與商業化運作之間的關系，無疑將是當前和今后一定時期內農業銀行股改的最大難點和亮點。農業發展銀行，作為我國惟一的支農發展政策性銀行，由于受歷史包袱沉重、信貸資本金到位少、一線信貸人員不足等因素的制約，開辟新的信貸支農項目和領域尚需新的制度安排。

4.農業保險及農村信用擔保機構等非銀行類涉農金融組織在運行實踐中障礙較多。目前，農業保險覆蓋面窄，險種少，保費收入低，服務滯后，尚不能滿足農業發展和農村經濟建設的需求。據保監會介紹，2008年中國遭受的罕見雪災和汶川大地震中，雪災的直接經濟損失超過1500億，而保險賠款只有33億元左右，賠付不到實際損失的3％；汶川地震所造成的超過5000億元直接經濟損失中，只有5％投了保險，全國保險機構累計賠付僅1.93億元。同時，農業保險的費率較高，有些農民因交不起保費而不參與保險；加之農業保險“高風險、高賠付”的特性，往往使保險經營者陷入“不保不賠，少保少賠，多保多賠”的境地。我國農業保險保費收入僅為農業生產總值的0.04％，占全國財產保險保費收入的8.82％，農業保險的險種不足30個。在農村信用擔保方面，中小企業信用擔保組織雖發展迅速，但類型各異，名稱繁多，擔?；鹨幠Ｆ?，經營行為不規范；形為擔保，實多投資；擔保機構與協作銀行關系不順，行業自律以及監管不到位，風險及補賠機制尚未健全。

5.農村民間信貸活動頻繁，但長期處于“非正規性存在”的尷尬境地，借貸行為亦缺乏正規制度性約束?；谵r村信貸需求的季節性、多元化，信貸供給也呈現出明顯的多樣性和復雜性特征。除政策性、商業性、合作性金融機構以及村鎮銀行、貸款公司和資金互助社等新型金融組織外，農村領域業已存在大量的民間自發創新性組織，如農村社區發展基金、資金互助組織、以小額貸款為基礎而運轉的鄉村發展協會等，雖能夠靈活便利地滿足農戶和中小企業融資需求，卻不能得到經營許可，其經營活動一直處于“非正規性存在”的尷尬境地，借貸行為亦缺乏正規制度性約束，拾遺補缺的作用難以有效發揮。

三、新時期深化農村金融體制改革的幾點思考

新時期探討深化農村金融體制改革和創新的路徑選擇，應將其置于整個農村經濟社會發展的全局和統籌城鄉一體化的政策背景下予以思考、審視和定位。應著力構建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系，顯著增強金融服務“三農”的功能；充分發揮商業性金融、政策性金融和合作金融的作用，大力培育發展新型農村金融機構，創新金融服務產品，不斷提升農村金融體系的服務供給能力，推動新農村建設和統籌城鄉發展。具體而言：

1.充分調動和發揮商業性金融機構的支農發展功能。按照國務院面向“三農”、商業運作、擇機上市的原則，農業銀行股份制改革已經基本完成。今后工作的重點是加快推進農業銀行“三農事業部”改革和完善其運作機制，穩定和發展農村地區的網點及業務，利用其在縣域資金、網絡和專業等方面的優勢，加大對農業產業化、農村基礎設施的支持力度，更好地發揮農村金融體系的骨干作用。郵政儲蓄銀行的特點是以小額貸款為特色，以農戶、各級工商戶、私營企業主為主要服務對象，今后工作的重點應是充分發揮其在農村地區的儲蓄、匯兌和小額貸款功能，促進資金回流農村。

2.進一步完善農業發展銀行的政策性服務功能。適應糧棉油流通體制改革的新情況，農業發展銀行在為糧棉油等農副產品收購提供融資支持的同時，應積極開展在政策性指導下有資本金約束的、與“三農”密切相關的業務，著力支持農村地區基礎設施、生產環境、社會保障等公共項目建設，充分發揮農業政策性銀行的導向職能。

3.深化農信社產權制度及其組織形式改革，切實發揮其聯系農民“金融紐帶”和支農發展“主力軍”的作用。伴隨農信社改革的逐步深入，新時期要按照市場化原則，以股份制為導向，全面深化農信社產權制度、法人治理、內控機制等各項改革，理順管理體制，維護和保持縣(市)聯社的獨立法人地位，促其真正發展成為服務“三農”的社區性金融機構。

4.積極發展農業保險和農村信貸擔保組織等非銀行類涉農金融機構。按照政府政策扶持、公司商業運作的原則，建立農業保險補償與風險分擔機制，構建多元化農業保險體系。政府應通過立法明確財政預算補貼農業保險的責任，建立各級政府財政、金融、稅收的支持體系。通過減免營業稅、所得稅等方式，對經營農業保險公司的經營費用予以補貼。也可采用“大農險”、“以險養險”、“保險共同體”等方式，在政策扶持的基礎上補貼農業保險。同時，采取由中央與地方財政、金融機構、中小企業等共同注資，或向社會發行債券和社會捐資等形式，探索建立針對農村的信貸主體，尤其是中小企業貸款的擔?；?、信用擔保機構及其風險補償機制，分散信貸風險，促進信用擔保體系健康發展。

5.培育發展新型農村金融機構，增強農村金融服務體系的動力和活力。針對農村信貸服務需求特點，充分利用國家“適度調整和放寬農村地區銀行業機構準入政策，鼓勵發展適合農村需要特點的新型金融機構”的政策時機，大力培育發展新型農村金融機構。同時，鼓勵大中型銀行站在推動城鄉統籌發展，促進金融資源優化配置和發揮金融支農杠桿作用的戰略高度，在培育發展村鎮銀行、貸款公司等新型金融機構中積極作為，不斷提升對農村經濟發展的金融服務供給能力。

6.統籌推進農村金融服務產品創新，不斷提升農村金融服務質量和水平。新時期，應結合農村金融服務需求多樣化、涉及范圍點多面廣的特點，圍繞金融服務滿意度、便利度和貸款可獲性的要求，著力推動農村金融產品、服務和機制創新。在農村中小企業、農民專業合作社和其他農村信貸領域推廣發展農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款等低成本、可復制、易推廣的農村金融產品；將保險、、租賃、保管、擔保、個人理財、信息咨詢、銀行卡等新型金融產品和服務推廣覆蓋至整個農村；鼓勵各類銀行業金融機構開展業務合作，積極開辦銀(社)團貸款和業務，探索發展農產品期貨等農村金融業務合作機制，構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，不斷提升農村金融服務質量和水平。