檔案法制建設存在的問題及對策

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檔案是機關、團體、企業、事業單位、其他組織和個人在各項工作和活動中形成的，對國家、社會和單位、個人具有價值、應當歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數據。隨著全國依法治國的旗幟高高飄揚，檔案法制建設隨之成為了法治國家建設中重要任務之一，更在推動檔案事業全面、持續、健康發展中起到了極其重要的作用。

一、當前檔案法制建設存在的問題

自1987年《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）頒布以來，我國檔案法制建設日益壯大。以《檔案法》為核心，以行政法規、部門規章、地方性法規等規范性文件為補充較為完善的檔案法律體系已基本形成。自檔案法律體系確立以來，全國檔案法制機構日益健全，從中央到地方都建立起較為規范的檔案行政管理部門，為檔案法律法規有效實施，行政執法順利開展提供保證。在肯定檔案法制建設碩果的同時，我們不得不承認在依法治國建設中，檔案法制建設與當前國家經濟體制、科技發展呈現出諸多不適應。1.檔案法律法規的制定與修訂相對滯后?！稒n案法》自頒布以來為適應時展，經歷了多次修訂，但我們不得不承認現行《檔案法》仍有諸多需要不斷完備的條款，如缺少關于檔案形成的法律要求；關于檔案權屬及處置規定不夠詳盡；關于檔案開放利用的規定不能滿足社會公眾利用檔案的需求；對各級各類機關、團體、企業、事業單位和其他組織的各類檔案的形成、管理、保存和利用的規定性極其不足；由于缺少信息化與電子檔案管理要求，導致引領、推動檔案信息化發展力度不夠[1]23。此外，現行《檔案法》還帶有明顯的計劃經濟特征，略顯不適宜。2.檔案行政執法力度不夠。自《檔案法》實施20多年來，依法治檔取得了較大的成就，尤其是在十八大四中全會提出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》之后，使得依法治檔步入新的歷史階段，有力維護和推進了檔案事業健康有序的發展，但不得不承認我國當前檔案行政執法情況不容樂觀。有法不依、執法不嚴、違法不究等情況仍有存在，嚴重損害了檔案法律規章的嚴肅性與權威性，更不利于檔案事業科學發展。作為檔案行政管理部門，《檔案法》賦予了統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導的職權，明確了行政法律責任，在《檔案法》第五章規定了“行政處分”、“警告”、“罰款”、“責令賠償損失”和“沒收非法所得”等行政權力，然而這些權力在實踐中缺乏操作性，故也很難落實到具體違法案件中[2]22。當前，重視檔案業務指導，忽視依法監管已成檔案行政管理部門執法的通病。人們往往受到傳統工作模式的束縛，仍是以“業務指導”為中心，習慣于有請必到、上門服務，卻不善依據《檔案法》行使監督權力。正是因為檔案執法權運用有限，造成了檔案行政執法機關在執法時無法樹立權威，面對檔案違法行為和違法現象，陷入執法難度大，作出行政處罰難的困境。對于個別單位違反檔案行為，行政執法人員很難依照檔案行政執法程序發出“責令限期整改通知書”責令受檢單位限期整改，只在執法檢查反饋通報上提出幾點改進意見，促其改正，大大削弱檔案行政執法力度。3.檔案法律意識相對薄弱。檔案法律意識是指社會各機關、企事業、團體和個人對檔案工作的法律法規、方針政策的認識和知曉程度[3]6。它是衡量檔案法制建設是否完善、檔案法律體系是否健全的重要依據。2013年，國家檔案局決定將把每年的6月9日即“國際檔案日”作為檔案部門的宣傳活動日。全國各檔案系統紛紛以“6.9”檔案日為契機，大力開展宣傳活動，取得了一定成效。但由于我國檔案法治歷史尚短，社會檔案法制意識整體不強，價值檔案法制宣傳教育活動采取的形式較單一，例如征文、懸掛條幅、發放宣傳手冊等等，活動開展的不夠深入、細致，缺乏創新，加之宣傳活動未呈現常態化，只在特殊節點上開展宣傳活動略顯被動，無法從根本上解決法制意識淡薄的問題。

二、關于檔案法制建設改善的對策在

目前情況下，如何進一步完善檔案法制建設，切實解決依法治檔存在的問題，確保檔案事業發展步入法制正軌，促進檔案事業健康有序發展，本人認為應采取下列對策。1.檔案法律法規有待完善?！稒n案法》是檔案法制建設的核心和關鍵。2007年，國家檔案局開始啟動《檔案法》修訂工作，經多次修改完善，形成了《檔案法》修訂草案（送審稿）（以下簡稱《修訂草案》）。《修訂草案》進一步優化檔案管理體制，通過立法的形式解決檔案法制突出問題，著眼于從法制上解決檔案工作與經濟社會發展不相適應的問題，從而能夠適應經濟社會發展對檔案工作的要求。主要表現在：一是與《物權法》相適應，特增設1章，提出多種所有制條件下，檔案的不同權屬及處置應依據憲法、市場經濟體制和國家基本經濟制度加以明確。二是明確并擴充了檔案形成范圍，并規定了檔案形成與管理的責任人應當是單位負責人，而不是檔案部門或檔案人員。三是順應檔案現代化發展趨勢，專門增設“檔案信息化與電子檔案管理”1章，對國家檔案信息化建設、電子檔案管理系統的建立、電子檔案的安全以及檔案數字化等作出明確的法律規定。由此可見，《修訂草案》的形成與時俱進，彌補了《檔案法》諸多不足與空白，為今后完善檔案法制建設起到引領作用。2.強化檔案行政執法隊伍建設。檔案行政執法隊伍業務素質水平直接影響檔案行政執法成效，甚至影響檔案法制建設的進程。如何培養一支政治素養過硬、檔案業務精通、行政執法公正的高素質執法隊伍成了完善檔案法制建設關鍵性命題。檔案行政執法人員既要有檔案專業知識和法律知識，更要有處理問題的應變能力。為順應依法治檔的要求，行政執法人員要盡快實現從重業務指導轉變重監督檢查，重行政管理轉變重依法管理[4]1。不僅要系統學習掌握本專業的法律法規、方針政策等，更要涉獵行政處罰法、行政復議法、國家賠償法等相關知識。此外，各級檔案行政部門應多為執法人員提供學習交流的機會，采取切實措施提高檔案行政執法隊伍業務素質。3.加大宣傳力度，提高人民群眾檔案法制意識。檔案法制意識的形成與深化是檔案法制建設的重要基礎。完善檔案法制建設不僅僅是檔案部門和行政執法人員的任務，更離不開檔案利用者，甚至廣大人民群眾。故本人認為在開展檔案法制宣傳方面要采取兩種途徑：一是對內做好檔案法制教育工作，充分調動檔案人的主觀能動性，強化依法執政意識，提升檔案法律素養。二是對外要定期或不定期地開展檔案法制宣傳工作，全面深入社會基礎，積極統籌、認真規劃，建立系統完善、上下聯動、縱橫有序的檔案法制宣傳網[5]103，更要借助互聯網、對媒體等手段開展內容豐富、形式多樣的檔案法制宣傳活動，促進檔案宣傳常態化，為完善檔案法制建設營造良好氛圍。

總之，檔案法制建設是依法治檔的必要前提，更是檔案事業發展重要保障。加強檔案法制建設無論是從檔案事業健康、持續、協調發展來講還是從推動社會民主與法治進程來看都具有深遠的現實意義。

參考文獻

[1]王嵐.依法治檔進行時[J].中國檔案，2005（3）

[2]李宗富.檔案行政管理的未來走向：行政主體為主、行政指導為輔—以河南省輝縣為例[D].鄭州：鄭州大學，2012.

[3]孫明琴，等.依法治檔的根本在于強化檔案法律意識[J].蘭臺內外，2007（12）.

[4]本期評論員.轉變檔案行政管理模式的核心是轉變職能——二論檔案依法行政管理[J].檔案管理，2011（3）.

[5]周忠全，等.論檔案法制建設[C].建設與文化強國相匹配的“檔案強國論文集”，2014.

作者:佟飛 單位:阜新市檔案館