鄉鎮規劃建設管理機制研究

導語：鄉鎮規劃建設管理機制研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文對廣東省鄉鎮規劃建設管理機制的過去、現狀及發展趨勢進行了研究，結合現行的三種管理體制，總結了其在體系設置、權責劃分、機構設置、人員配備等方面存在的問題及原因，從創建服務型政府的角度，結合實際提出了相應的對策建議。

關鍵詞：廣東；鄉鎮規劃建設；管理機制；機構設置

鄉鎮規劃建設管理是鄉鎮人民政府的重要行政職能之一，規劃管理體制是否合理，是城鄉規劃功能能否充分發揮的首要條件，是實現城鄉規劃目標的重要保障。

1鄉鎮規劃建設管理體制發展趨勢

在新型城鎮化背景下，鄉鎮行政管理體制的改革既要服務于提升鄉鎮的公共品及服務的提供能力，又要著力于提高鄉鎮經濟發展效率。目前，全國圍繞鄉鎮行政管理體制，主要形成了“撤鄉變街”、“強鎮擴權”和“大科制度”三種改革趨勢。全國的鄉鎮規劃建設管理在這三種行政管理體制改革的趨勢下也出現了若干種發展趨勢。（1）規劃決策權限“上收”與事實管理重心“下移”。依據管理學的原理，決策行為與執行行為應該相對分離。推動規劃管理體制與規劃管理指導思想同步改革，改變傳統規劃管理中“一統就死，一放就亂”的思想觀念，將規劃管理決策權“上收”，而將規劃管理實施重心“下移”，形成科學合理的鄉鎮規劃管理結構體系。（2）規劃建設管理權限“收”、“放”有機統一。隨著鄉鎮行政管理體制調整，鄉鎮規劃建設管理層級體系應進行相應調整完善。合理的管理層級機構體系可以使城市規劃權限“收”與“放”有機結合，既保證規劃建設實施管理按預期規劃效果執行，同時又不降低規劃建設行政管理效率。（3）探索鄉鎮規劃建設管理機構的合署辦公化?！蹲》砍青l建設部關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》中提出“鼓勵各地探索基層規劃、國土站（所、分局）合署辦公機制。”推行鄉鎮“合署辦公”機構改革，一方面能深化機構改革，理順關系，精簡人員；一方面也是創建“便民、利民、惠民”一站式服務以及加強基層綜合執法力量的內在需求。

2現狀評估

2.1廣東省地方規劃建設行政管理體制概況

伴隨著近30年的快速城鎮化，廣東省經歷了多輪行政區劃調整和地方行政管理體制的變化。廣東省現行規劃建設管理體制基本可劃分為，地級市-區-街（鎮）的“兩級政府、三級管理”模式（各地級以上市市區）、地級市-鎮的“兩級政府、兩級管理”模式（中山、東莞）、地級市-縣（市）-鎮的“三級政府、三級管理”（除廣州、深圳、佛山、中山和東莞等地級市以外的其他地級市）。

2.2廣東省地方規劃建設行政管理體制分類

依據鄉鎮與縣（區）兩級規劃建設管理機構的設置、二者隸屬管理關系以及事權劃分，可把鄉鎮規劃建設管理機構劃分為兩種類型：即垂直派出型與非垂直派出型。依據鄉鎮規劃管理機構與其他同級機構之間的關系設置，可把鄉鎮規劃管理機構劃分為兩種類型：即合署辦公型與獨立建制型。按照上述兩種分類方式以及實際情況，可組合出3種鄉鎮規劃建設管理機構類型組合：垂直派出型+獨立建制型，非垂直派出型+獨立建制型，非垂直派出型+合署辦公型。

3存在問題及原因

3.1垂直獨立型

以中山市為例，這一模式在中山市土地城鎮化和經濟突飛猛進的城鄉二元時代立下汗馬功勞，但是隨著土地資源和城鄉規劃建設管理日趨嚴格，暴露一系列問題：（1）管理碎片化導致規劃服務分割。隨著中山市城鄉一體化進程的發展，城市空間轉變為包括市、鎮、村的全域空間。由于規劃編制主體眾多，一個市級規劃主管職能部門常常需要協調20多個鎮政府和管委會。以土地利用總體規劃中建設用地指標分解為例，為調和與各鎮街的矛盾，除中心城區外，中山各鎮的最終指標分解大體按照平均分配思路進行，由此可見規劃利益協調之難。（2）規劃建設管理實施部門權責不明。鄉鎮要尋求發展，往往需要在政策資金、重大項目平臺、用地指標等方面向上級政府和部門爭取更多的支持，規劃往往成為利益博弈和矛盾聚集的焦點之一。

3.2非垂直獨立型

以東莞市清溪鎮為例，非垂直獨立型市-鎮管理體制在東莞市改革開放過程中，迅速推動了農村工業化進程。但隨著東莞空間格局的轉變和改革發展的深入，現有規劃管理體制制約了資源整合、區域協調和設施共享：（1）規劃管理層級體系有待完善。由于東莞各鄉鎮的規劃管理層級體系為“市規劃局——鎮規劃管理所”，作為非垂直獨立型機構的鎮規劃管理所，更多反映鎮一級的訴求，在一定程度上導致了東莞城市建設的“局部有序，整體混亂”、“重復建設”等問題。（2）權責劃分不盡合理。由于各鎮規劃所較低的行政級別設置，以致無法有效地履行規劃管理職能，市規劃部門每天要審批相當數量的規劃建設方案，工作壓力繁重，也導致相當部分規劃難以及時的通過審批程序。

3.3非垂直合署型

（1）管理體制未完全理順，機構未能實際整合。以H縣L鎮為例，鄉鎮城建規劃辦公室主要是鄉鎮城建、國土、城監、環衛和規劃職能進行合并，但因國土所屬垂直管理單位，而其它站所屬鄉鎮管理單位，人員編制未能實際合并，鄉鎮城建規劃辦公室只是一個職能整合的聯合機構。（2）鄉鎮城建辦經費、設備設施等較為滯后，專業人才緊缺。如H縣L鎮鄉鎮城建規劃辦不是實體機構，沒有正常開展工作需要的預算經費，工作開展困難較大。人員方面，13個人員（主職及兼職）年齡均在45~50歲之間，且無一人是城市規劃專業，而且人員工作穿插、一人多職非常普遍。

4對策建議

4.1垂直獨立型

借鑒佛山市順德區“片區統籌、縱向分權”規劃管理體制改革經驗，以中山市總體規劃確定的四大組團為基礎，劃分成四大功能片區，并由市規劃局派駐片區直屬機構，將原來的“市管鎮”二級管理模式改為“市-功能片區-鎮”的三級管理模式，進一步發揮城市規劃在空間上調整城市資源的作用。按照“決策在上，執行在下”及“規劃上收，審批下移”的思路，市規劃局集中精力做好全市域層面工作，強化規劃宏觀決策及規劃引領作用，片區直屬局則側重于日常規劃管理和個案審批工作。探索建立地區規劃師制度，選拔有良好的專業素養，能夠在鎮村地區擔當起協調政府內部部門，政府與社會、城與鄉間利益的專責人員作為地區規劃師。由地區規劃師代表鎮黨委、政府履行規劃統籌協調和顧問職責。

4.2非垂直獨立型

東莞市應建立與片區化空間格局相匹配的規劃建設管理模式：以片區為規劃管理單元，完善集中統一的規劃管理，協調、組織各鎮街的發展。市規劃局內部以片區為管理單元進行分工，派出五大片區規劃大隊，分類指導各片區的鎮規劃所工作，在規劃編制、項目審批上授予片區分局相應管理權限，以改變目前項目審批過于集中、規劃編制過于分散的狀況。東莞市應逐步達到每萬人1.5~2名城市規劃管理人員的配置標準，并按照各鎮面積、人口、經濟指標及有關規定充實人員編制。

4.3非垂直合署型

理順、完善機關管理體制和工作機制，加強鄉鎮的規劃建設審批權力。為了盡快理順鄉鎮國土所的管理權限，建議縣（區）將鄉鎮國土所由目前的垂直管理單位改為鄉鎮屬地管理單位。努力爭取將鄉鎮城建規劃辦工作經費列入預算，為鄉鎮城建規劃辦開展日常工作提供財力保障，保障工作的順利開展。協調相關主管部門，采取選調、公開招錄甚至聘用的方式，盡快充實鄉鎮規劃建設專業人才隊伍力量。

作者:曾秋韻 郭琦 單位:廣東省城鄉規劃設計研究院

參考文獻

[1]歐陽南江，朱永盛，陳中平.轉型時期東莞城市規劃管理的理性思考[A].城市規劃和科學發展———2009中國城市規劃年會論文集[C].中國城市規劃學會，2009：7.

[2]何化忠，王萍，林琳.“市管鎮”體制下的城鎮規劃管理問題及對策———以廣東省中山市城鎮規劃管理為例[J].建筑科學，2007，01：94~97+102.

[3]周霞.行政區劃調整與規劃管理體制完善———以佛山市為例[J].規劃師，2005，07：80~82.

[4]袁奇峰，陳世棟，歐陽淵.以體制創新推動“多規合一”———以佛山市順德區為例[J].現代城市研究，2015，05：23~28.