公路建設項目PPP模式的應用

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摘要：公路建設項目具有融資困難、資金缺口大、任務繁重等特點，為了解決資金問題，提出了ppp融資模式。本文首先對公路建設項目中PPP模式的基本概念和特征進行了介紹，其次對PPP模式下存在的問題進行了分析，最后對公路建設項目中PPP模式的具體應用進行了探討。

關鍵詞：PPP模式；公路建設；利益共享；特許經營權

近年來，我國經濟的飛速發展帶動了公路建設的發展。在這種情況下，資金短缺問題也迫在眉睫，為了解決公路建設中的資金問題，需要在公路建設中引入PPP融資模式。PPP模式下通過將私營資本和公共部門進行合作，可以有效降低政府的財政壓力，提升項目的運營效率，實現共贏。當前，我國公路建設項目中PPP模式還處于發展期間，存在各種問題，為了充分發揮PPP模式的作用，需要積極解決PPP模式應用過程中存在的問題。

1PPP模式的基本概念

PPP模式是專為公共基礎設施的建設提供服務的一種融資模式，需要政府資本與私營企業通過合作共同參與公共基礎設施的建造。PPP模式是由社會資本提供公共服務，在具有運營管理和投資管理能力的情況下使用競爭性的措施，雙方經過協商后制定平等的原則，然后訂立適應的合同，完成后對公共服務進行績效評價，再由政府為社會資本提供相應的對價，如圖1所示。圖1PPP模式所周知，支撐合作伙伴能持續進行的最重要因素就是利益，PPP模式也是如此，私營部門和公共部門會盡量以最少的資源獲得最多的供給。為了追求自身利益，私營部門會通過某項目的實現而獲取利益，而公共部門則通過該項目實現后產生的公共福利和利益來追求利益。這兩個合作伙伴之間相互發展、相互制約、相互牽引，站在對方的立場上為對方考慮，以便雙方之間能有長期穩定的合作和發展。這種有共同目標的合作，也意味著利益共享和風險分擔，更是成為伙伴關系的重要特征。（2）利益共享PPP項目與其它私營項目有所不同，即不以利益最大化為目的，具有公益性質的特點，因此在PPP中私營部門與公共部門應共享社會成果，使得私營部門無法通過該項目獲取超額利潤，從而起到對其制約的作用。PPP之所以能可持續長久發展，最基礎的因素就是利益的共享，這種利益共享不是單純的分享利益，只要有部門參與其中，不論是民營企業機構還是私人部門，都能從中獲得長期穩定的投資回報。（3）風險分擔在PPP中有利益共享就有風險分擔，根據自己的職能和優勢，公共部門與私營部門要分擔不同的風險。伴生風險是公共部門的優勢所在，承擔大多數的伴生風險就成了公共部門義不容辭的責任；私營部門的管理方面比較強，會承擔大部分以至全部的具體管理職責。比如正在運營中的橋梁和干道建設項目經常會因車流量太小引起經營風險，達不到預期收益，為了有效控制這種情況的發生，公共部門可以提供現金流量補貼，或者限制此范圍內同行業不同期建設項目產生，以保證設計車流量，從而降低這種風險。

2PPP主要優點

PPP模式之所以會得到注重，是因為優點多不勝數，其中最為突出的就是將市場機制引進了基礎設施的投融資。PPP涉及多方面的改革，包括投融資體制改革、行政體制改革和財政體制改革，所以說它不僅是一種融資手段，從另一方面來說更是一種體制機制改革。PPP有其特定的服務對象，并不是面向所有的公共領域，準公共領域和純公共領域是其主要的公共服務領域。1.2PPP三大特征作為建設公共基礎設施提供服務的項目融資方式，PPP有伙伴關系、利益共享和風險共擔三個基本特征。（1）伙伴關系在PPP模式中最重要的特征就是伙伴特征。眾通節能與環保以下是PPP模式優點的具體表現：（1）費用超支的消除。在項目初始階段，為降低費用，保證項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，設施和融資等過程由私人企業與政府部門共同參與，在PPP模式下，私營部門想要獲得利益，只能在項目完成后政府批準使用才可以。所以，PPP模式有助于降低工程造價，提升施工效率，消除項目資金風險和完工風險。（2）有利于轉換政府職能，減輕政府的財政負擔。很多時候，政府的日常事務多不勝數，需要處理各種繁雜問題，無法兼顧太多，甚至會忽略某些問題。但PPP模式的出現使政府變成了監督者的身份，不再為提供各種基礎設施而感到憂心，不僅在很大程度上緩解了壓力，還確保了公共服務設施的質量。（3）促進投資主體的多元化。在PPP模式中，私營部門的地位不可忽視，資金問題和服務能力是私營部門的主力，需要為政府部門提供大量的資金和技能。除此之外，在其它方面私營部門也有重要的作用，如為項目的設計和施工提出創新意見，將先進的管理和經驗傳播給政府部門等，以達到事半功倍的效果。（4）PPP模式將政府部門和民間企業融入到了一起，在彼此相互促進、相互發展的基礎上發揮各自的優勢，取長補短，共同進步。在共同目標的驅使下互惠互利，彼此扶持，這為公共基礎設施提供了最有效地高質量服務。（5）ppp模式在無形中整合了各方項目的參與部分，這些部分彼此互助合作，形成了統一的戰略聯盟，一旦有利益沖突產生，這個聯盟就能起到協調各方的作用。（6）風險的合理分配。PPP模式在風險分配方面起到了至關重要的作用，為了降低融資難度，政府部門會承擔一部分的風險，從而使投資商和承建商的風險減低，項目融資的成功率也就得到了提高。（7）應用范圍廣泛。私人企業參與公共基礎設施的項目有多種局限性，在公路、鐵路等基礎性設施建設方面以及學校、醫院等公益性事業方面不能完全發揮其職能，然而PPP模式突破了這種局限性，可以被廣泛地應用于各類市政公用建設的事業中。

3公路建設項目PPP模式存在的問題

3.1缺乏綱領性的法律法規

PPP模式的綱領性法律法規在我國高速公路特許經營領域中尚未完全成熟，更是缺乏嚴格統一的立法文件和觀念，這是其在公路建設中的主要問題之一。公路建設中PPP項目通常需要一些系統的法律法規對其加以規范和約束，因為這些項目工程具有復雜、涉及面廣、風險大、參與方眾多、法律關系復雜等特點。雖然很多地區為了方便自己的可行性操作，都各自出臺了一些相關的法規文件，但還是增加了運營風險，因為這些法規文件與相關法律條文存在差異，很多內容不完整導致私營方無法確定其合法性[1]。另一方面，如項目在運作工程中的風險分擔問題、雙方合法權益的保障問題、項目管理的具體運行機制等問題都沒有具體的操作細則。由此可見，法制法規的不健全在很大程度上阻礙了PPP在公路建設項目中的順利實施。

3.2監管機制不規范

目前，我國公路建設項目的監管嚴重落后于國家的社會經濟發展改革進程，由于監管體制無法與時俱進，相關政策的落實還沒有調整到位，因此無法適應市場發展的需要。很多項目建設在這種“偽監督”下出現質量問題，導致項目運營混亂，效率低下，嚴重阻礙了PPP模式的推廣應用。主要表現在很多政府部門對公共項目的監督走形式，無法恪盡職守起到監督作用。

3.3融資風險問題

PPP項目風險，是指從立項、融資、工程施工到最終項目的運營與移交期間產生的風險，它涉及公路建設PPP融資項目包括金融、政治、自然、管理、技術等多個領域，是個龐大復雜的系統工程，各個領域決定著項目的成敗。

4完善我國公路交通建設的建議

PPP模式是一種創新的投融資管理模式，對我國的交通公路基礎設施建設來說，有極其重要的作用，在未來的發展中具有主導地位，因此只有建立健全、有效的體系作為實施基礎，才能使其發揮重要作用。

4.1做好前期階段

PPP模式適用性分析工作財政部門在相關文件中指出，PPP模式只能應用于通過論證和評價的項目中。因此在推行PPP模式之前，要先分析項目使用PPP模式后能否使公路建設項目運營效率提升，降低施工成本。其次，要保證獲取數據的真實性、準確性和科學性，保證社會公眾參與調查結果的數量和范圍，確保組合方案具有良好的指導意義。最后要加強PPP項目中公眾參與程度，堅持公開透明的基本原則，開展多種渠道和多種方式使公眾參與到政府決策中，保證政府決策的透明性、公平性和公開性。

4.2完善法律法規

根據國家相關規定，公路行業可以進行收費，如果能在所有的收費公路中應用PPP模式，即可達到事半功倍的效果，一方面，可以使現有的部分存量債務得以解決，另一方面，也能使未來公路建設中部分增量債務得到解決。由此可見，收費公路是否有必要按屬性劃分得到質疑，由此產生的矛盾需要依靠相關法律法規解決。為了推動PPP模式快速健全的發展，調動社會資本參與公路建設的積極性，必須明確相關法律、法規，建立健全法律體系。

4.3明確特許經營權的合規性

根據公路建設相關法律規定，收費公路有一些享有權，例如服務設施經營權、收費權和廣告經營權等。對PPP模式來說，最為重要的就是要政府能將這些權利授予特許公司，以便特許公司能完全真正掌握這些權利，因此，在實施過程中，地方政府的存在就尤為重要。然而相關法律規定，收費公路的權益轉讓工作是由國務院負責的，地方政府沒有權利將國高網收費公路的特許經營權轉讓給特許公司，由此看來，PPP模式的特許經營權授權在此是行不通的，有悖于國家規定，國家需要對此做出相應調整。

4.4落實支持政策的一貫性

《特許經營合同》是政府與特許公司務必簽訂的合同，合同在表明特許公司權責的同時也會明確相關優惠政策。由于特許經營期一般比較長，而在這個期限中可能會發生部門的主要領導變動情況，一旦新領導上任后拒絕前領導的合同，合同在執行期間的各項政策都會受到影響。因此，只有使支持政策真正落實并保持一貫性，才能避免在PPP模式實施過程中由于支持政策的無法落實而終止項目的現象。

5結語

綜上所述，PPP模式可以使過去完全依靠政府的融資模式得以改善，可以有效解決公路交通債務和投資之間的矛盾。為了充分發揮出PPP模式的作用，需要對PPP模式下的相關制度進行完善，并結合自身的具體情況，科學的選擇PPP模式，推進我國公路交通建設的發展。

作者:楊志強 張玉玲 單位:1.北京中交通達路橋工程有限公司 2.中交公路養護工程技術有限公司

參考文獻：

[1]賈康，孫潔．公私合作伙伴關系（PPP）的概念、起源與功能[J]．經濟研究參考，2014，（13）：167-170．

[2]薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系[M]．北京：中國人民大學出版社，2002．

[3]賈康，孫潔．我國基礎設施建設急需采用PPP模式[J]．經濟研究參考，2014，（13）：152-155．