鐵路建設項目可行性思考

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摘要：鐵路建設項目可行性研究階段開展行業評審是國家鐵路局監管履職的一項重要工作，是國家發改委批復（核準）鐵路建設項目征求行業管理部門意見的重要環節。目前支撐國家鐵路局開展鐵路建設項目行業評審管理的法律法規不健全，不利于鐵路行業評審管理工作依法合規開展。通過分析目前鐵路建設項目行業評審存在的不足和面臨的新形勢，提出加強鐵路行業評審管理工作的具體措施，力求進一步保障鐵路行業評審依法履職盡責，促進鐵路行業評審工作制度化、標準化、規范化、公開化。

關鍵詞：鐵路；建設項目；可行性研究；行業評審；管理

1鐵路建設項目行業評審開展情況

根據國家相關文件要求，報國務院及國務院投資主管部門核準的項目，事前須征求國務院行業管理部門的意見[1]。鐵路政企分開以來，國家鐵路局承擔原鐵道部政府職能，于2015年正式開展鐵路建設項目可行性研究階段行業評審工作，鐵路行業評審從探索中起步，在實踐中完善，初步形成了較為完善的評審流程、評審內容和成果表現形式。截至2018年10月，國家鐵路局共組織開展并完成了60余個鐵路建設項目、鐵路專項規劃行業評審工作，提出了項目行業意見，依法履行了行業管理部門職責。在鐵路建設項目可行性研究階段行業評審過程中，一是突出項目的規劃符合性和產業政策符合性，強調國家規劃的硬約束和指導性；二是關注項目路網作用、功能定位、建設標準、主要技術方案等重點；三是密切關注生態文明、環境保護以及體現鐵路技術發展、科研創新等要求；四是重點關注有效防范化解重大風險，不僅重點關注和防范企業、地方政府債務風險，也關注項目的社會穩定風險；五是與國家鐵路局監督管理職責及重點工作相契合，如安全風險、質量風險、運輸安全等。鐵路行業評審工作的有序開展，為鐵路監督管理向項目全周期、特別是前期決策階段延伸打下了基礎，更利于發揮規劃引領和約束作用。經過探索和實踐，鐵路建設項目行業評審形成了較為科學、具備可操作性的評審流程，研究確定了較為全面、體現鐵路行業監管重點的行業評審要求和項目行業意見表現形式，已經在地方政府、設計院、建設單位中形成了行業評審的初步共識。

2鐵路建設項目行業評審存在的不足

通過鐵路建設項目行業評審，國家鐵路局發揮專業優勢，及時高效出具鐵路項目行業意見，為國家審批和核準鐵路項目建設提供技術支持[2]，在鐵路建設項目前期工作中發揮了行業監管作用，取得了顯著成效。但鐵路行業評審管理存在依法合規性不足、重視程度和行業影響力不夠、監督管理范圍不全等問題，不適應新形勢下鐵路行業監督管理的要求。2.1行業評審管理辦法未建立，行業評審工作缺乏合規性。根據國務院《關于政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發〔2016〕72號），“報國務院及國務院投資主管部門核準的項目，事前須征求國務院行業管理部門的意見”,國家鐵路局出具鐵路項目行業意見是依法依規應盡職責。開展鐵路項目行業評審、組織研究提出行業評審專家意見是國家鐵路局出具行業意見的基礎性工作和技術支撐。目前鐵路行業評審工作是在國務院投資主管部門已經受理建設項目核準報告之后，與國務院文件要求“事前須征求國務院行業管理部門意見”的規定不符，很難充分發揮行業管理部門作用。其次，交通運輸部（國家鐵路局）并沒有鐵路行業評審工作的相關管理辦法和規定，未對項目行業評審的管理權限、管理范圍、評審流程、評審重點、評審要求等內容進行明確，鐵路項目行業評審工作從管理方面存在依法合規性不足的問題，缺乏標準化和規范化。2.2行業評審范圍窄，監督管理存在盲區。根據國務院《關于政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發〔2016〕72號）第九條，“對取消核準改為備案管理的項目，項目備案機關要加強發展規劃、產業政策和準入標準把關，行業管理部門與城鄉規劃、土地管理、環境保護、安全監管等部門要按職責分工加強對項目的指導和約束”。目前鐵路行業評審管理范圍僅限于國家批復（核準）的鐵路項目，不包含地方主導、地方審批（核準）的鐵路項目，《鐵路“十三五”發展規劃》指出，“十三五”期間，城際和市域鐵路規模將達到2000km左右[3]，行業評審管理范圍窄，存在較大監管盲區，不利于整個鐵路行業持續健康發展。從優化政府服務角度看，鐵路審批權限下放后，城際鐵路建設發展進一步加快，投融資模式也發生深刻變化，地方政府迫切需要行業主管部門給予專業指導和技術支持。從行業監管角度看，地方政府嚴重缺乏鐵路專業技術、鐵路建設運營、鐵路安全質量要求的專業管理人員，地方鐵路建設發展面臨的安全質量風險更為突出，更應給予高度關注。2.3行業評審重視程度不夠，行業監管影響力不足。鐵路建設發展主要依據國家的“現代綜合交通運輸體系發展規劃”“鐵路中長期布局規劃”“鐵路五年發展規劃”等發展規劃體系。國家發展改革委《關于進一步下放政府投資交通項目審批權的通知》（發改基礎〔2017〕189號）要求，“在下放項目審批權限的同時，強化規劃引領和約束作用”。參與鐵路發展規劃研究是國家鐵路局的重要職責之一，監督規劃實施情況也是行業管理部門的應盡職責。目前由于行業評審管理范圍窄、重視程度不夠，鐵路參建單位把鐵路行業評審看作無關緊要的程序性環節，行業評審對鐵路建設項目執行鐵路發展規劃的指導和約束作用不能充分體現，行業管理的影響力有待加強，難于發揮發展規劃、產業政策和準入標準對投資活動的規范引導作用。

3鐵路建設項目行業評審面臨的新形勢

3.1鐵路建設發展要求行業評審必須貫徹落實黨的精神。交通強國，鐵路先行。報告中提出的新理念、新論斷、新任務、新舉措，如何在鐵路建設發展中落地生根，這不能僅依靠鐵路企業的思想自覺和行動自覺，更需鐵路行業監管部門加強對鐵路企業落實精神和各項任務的指導和監督。國家鐵路局深入貫徹黨的精神，立足鐵路行業定位，結合履職監管職責，研究制定了《國家鐵路局服務決勝全面建成小康社會行動計劃（2018—2020年）》，提出了體現戰略部署、服務國家戰略的行動計劃和要求[5]。鐵路建設項目行業評審是國家鐵路局監管履職的一項重要工作，行業評審要強化鐵路建設貫徹以人民為中心的發展理念，確保鐵路建設具體落實報告提出新任務、新目標和新戰略，確保鐵路建設支撐全面建成小康社會的目標要求。行業評審要從國家機關、行業管理的高度對鐵路建設項目方案、前期工作提出要求，積極回應人民對鐵路發展的深度關切，敢于提出與鐵路企業不同的意見。3.2全面依法治國實踐要求鐵路行業評審工作必須依法合規。報告提出“深化依法治國實踐”“建設法治政府，推進依法行政”[6]等要求。中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）提出，“完善規章制度，制定監管工作指南和操作規程，促進監管工作標準具體化、公開化”，“各有關部門要制定項目審批工作規則和辦事指南”[7]。國家鐵路局2018年重點工作提出，“完善鐵路法規制度，進一步完善鐵路監管法規和政策依據，進一步提升依法行政水平”。全面依法治國實踐要求國家鐵路局必須建立健全鐵路行業管理法規體系，建立鐵路建設項目行業評審管理法規依據，確保評審工作依法合規、依法履職，確保行業評審工作制度化、標準化、規范化、公開化和透明化。3.3鐵路行業監管職責要求鐵路行業評審必須全過程全覆蓋。《關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）要求，“明確監管責任，注重發揮行業管理部門專業優勢，加強項目建設全過程監管”。鐵路是國家重要的交通基礎設施，是綜合交通運輸體系中的骨干，涉及重大公共利益和最廣大人民的切身利益。鐵路行業監管職責要求國家鐵路局應建立健全鐵路行業全過程、全范圍的行業監督管理體系。鐵路建設項目政策性、系統性、技術性、安全性、經濟性等方面要求較高，通過鐵路建設項目行業評審，在規劃階段參與鐵路行業重大基礎設施規劃布局，在項目前期研究和勘察設計階段監督鐵路建設項目前期決策和實施推進，是加強項目建設全過程監管的需要。行業評審要加強對地方審批鐵路建設項目的指導和支持，發揮發展規劃、產業政策和準入標準對投資活動的規范引導作用，保障地方鐵路建設安全質量，更好促進地方鐵路持續健康發展。通過對地方鐵路建設發展的技術支持和行業指導，實現行業評審橫向擴展和深入推進，當好行業監管先行官和探路者，進一步提升鐵路行業監管影響力。

4加強鐵路建設項目行業評審的措施和建議

為加強鐵路行業監督管理，保障行業評審依法履職盡責，促進行業評審工作制度化、標準化、規范化、公開化、透明化，建議從以下幾個方面進一步加強鐵路建設項目可行性研究階段行業評審工作。4.1建立健全鐵路行業評審法律法規體系。一是根據全面深化依法治國實踐、國務院文件要求和鐵路行業監督管理需要，盡快修訂《鐵路建設管理辦法》[8]（中華人民共和國鐵道部令第11號，2003年7月11日）和《鐵路建設工程勘察設計管理辦法》[9]（中華人民共和國鐵道部令第26號，2006年1月4日），將以上辦法修訂納入國家鐵路局2019年法律法規制定計劃。建議在修訂以上管理辦法時，明確提出鐵路建設項目在可行性研究審查審批階段，在報投資主管部門核準批復前，應征求行業管理部門意見，進一步從法律法規頂層設計上確保鐵路行業評審工作依法合規。二是制定并《鐵路建設項目行業評審管理辦法》。該管理辦法主要明確行業評審管理范圍、評審內容、評審程序，并對鐵路建設項目各參與單位職責、監督管理等提出要求，目的是規范鐵路建設項目行業評審管理工作的具體標準，促進鐵路行業評審管理的規范化、制度化、公開化和透明化。4.2建立健全鐵路行業評審質量管理體系。一是研究編制《鐵路項目行業評審報告編制指南》。以強化國家鐵路局對項目行業評審管理為目標，加強對設計單位項目行業評審報告編制的指導，擴大行業管理部門在設計單位的影響力和執行力，實現行業監管從前期決策、建設實施到運營管理等方面全覆蓋。報告編制要經過廣泛調研和論證，文件主要內容要貫徹精神）對鐵路工作的新要求、新部署；要突出鐵路項目的規劃符合性、產業準入、功能定位、建設標準、主要技術方案等重點內容；要體現生態文明、環境保護及鐵路技術發展、科研創新；要體現密切關注有效防范化解債務風險、社會穩定風險等措施；要與國家鐵路局監督管理職責及重點工作相契合。二是強化鐵路行業評審質量內部控制和管理，進一步建立行業評審意見和評審報告的內部審核、會簽制度，確保行業評審質量。4.3進一步強化鐵路行業評審服務理念。鐵路行業評審以貫徹落實以人民為中心的發展理念為出發點，服務全面建成小康社會和交通強國建設。鐵路行業評審管理工作的立足點要放到為保障鐵路行業持續健康發展上，為地方經濟社會發展、企業投資做好服務上，在服務中實施管理，在管理中實現服務。要更加注重事前政策引導、事中事后監管約束和過程服務，創新服務方式，簡化服務流程，提高綜合服務能力。

作者:黃文勇 呂昌偉 梁 政 謝金玲