社區建設對人口發展的影響

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一、研究背景

目前上海市中心城區人口集聚度高，土地資源緊張，上海市政府通過引導部分企業向郊區遷移，并在郊區進行新城的規劃建設，發揮郊區新城對中心城區人口的疏導作用，逐步緩解中心城區人口、經濟與土地之間的矛盾。新城的規劃建設與人口遷移流動密切相關。上海市“十二五”7個新城規劃中［1］，近郊區嘉定新城規劃人口50萬;浦東臨港新城規劃人口83萬;遠郊區的松江、青浦、金山、奉賢南橋、崇明城橋5個新城規劃人口315萬。新城大都處于近郊和遠郊，大型保障房社區建設作為新城規劃建設的重要組成部分，對中心城區人口及外來人口具有重要的疏導作用。另外，上海市產業結構實施“退二進三”戰略，中心城區大量的制造業和工業企業外遷，促進了郊區經濟的發展，也為郊區新城發展奠定了經濟基礎。同時，新城建設尤其是大型保障房社區建設及基礎生活設施的逐步完善，也為經濟發展提供了良好的社會條件，有利于青年勞動力的流入，為郊區經濟發展提供大量的勞動力資源。可見，保障房社區建設在郊區新城建設及經濟發展中起著重要的作用。國內外學界對保障性住房建設的研究主要集中在城市地理學、城市規劃學、社會學等領域，但大型保障房社區建設對區域人口尤其是對周邊居民的影響研究中涉及較少，本文主要從人口學角度，以上海中心城區(核心區和邊緣區)、近郊區和遠郊區3個區域為研究對象，分析保障房社區建設對區域人口變動的影響。

二、保障房建設與人口郊區化

保障性住房，通常指提供給特定人群使用的、在政府統一規劃統籌下建設，并限定建造標準和銷售價格或租金標準、具有社會保障性的住房［2］。目前關于保障房的研究較多，但對保障房社區還沒有統一的界定。根據上海市保障房社區規劃建設的特點和社區內人口等特征，參考滕五曉等學者關于社區的定義［3］，本文將保障房社區界定為主要由保障房規劃建設所形成的一定范圍內人們居住生活的共同體。人口郊區化是城市人口發展的一個必然階段，是指人口從大城市中心區向郊區及其周邊地區遷移擴散的過程。郊區保障房社區的合理規劃建設，對于促進區域人口的合理分布具有重要的引導作用。

(一)郊區經濟發展對人口產生吸納效應

區域經濟差異是造成人口區域間流動的重要原因，與人口再分布有著密切的關系。2000—2010年上海市各區縣人口流量與各區縣GDP水平、財政收入增加值基本是正相關的。以GDP為例，作為人口凈流入地的閔行、寶山、嘉定、浦東(近郊區)以及金山、松江、青浦、奉賢、崇明(遠郊區)，其GDP增加值越高，人口流量越大，由圖1可以看出，近郊和遠郊的人口凈流量遠遠超過了中心城核心區和邊緣區。近郊區的浦東新區10年來人口增長最為迅速，凈流入量達到了185．7萬人，GDP更是達到了4001．39億元，其財政收入增長也最為明顯，2010年浦東區財政收入達到了425．4億元，較2000年增長了360．87億元，增長了5．6倍?？梢?，經濟發展水平差異對人口流動方向具有重要影響，同時導致遠郊區不同城鎮間人口增長幅度不同，這對保障房選址及規劃建設也起到了一定的引導作用。圖22000—2009年各區縣常住人口與住房增幅對照說明:數據資料來源于2001—2010年《上海市統計年鑒》人口變動及住房資料。

(二)住宅開發郊區化推動人口空間重新分布

住宅開發郊區化是目前上海郊區化發展的主要模式之一，是疏解中心城區人口壓力的一項有效措施，主要通過住宅和大型保障房等建設項目，有序分流、引導人口向郊區移動。2000—2010年間，上海住宅建筑郊區化現象非常明顯，近郊區和遠郊區建筑面積增長率遠高于中心城區。2000年上海市建筑面積20865萬平方米，其中中心城區占57．91%，近郊與遠郊占42．09%;2005年建筑面積37997萬平方米，近郊和遠郊占比58．43%;2010年上海建筑面積40931萬平方米，近郊和遠郊占比55．66%。①與居住郊區化類似，在4大區域中，隨著郊區建筑面積的增加，人口表現出近郊區和遠郊區大幅增長，且遠郊人口增速逐漸加快的態勢(見圖2)。通過對比“五普”和“六普”數據可以看出，2000—2010年間，上海已逐漸形成以近郊區(包括遠郊區的松江)為主的5大人口“增長中心”，近郊和遠郊已成為人口的主要導入區。保障房規劃建設對于“產城一體化”戰略的實施，發揮承載郊區人口，促進人口與新城協調發展具有重要意義。

三、大型保障房社區建設及其對區域人口發展的影響

(一)大型保障房社區建設現狀

上海大規模保障房建設始于2005年，初步形成了“四位一體”(經濟適用房為主，兼顧動遷安置房、公共租賃房和廉租房)的住房保障體系?！笆濉逼陂g，上海將進一步健全“四位一體”住房保障體系，計劃新建住宅1．3億平方米，其中保障房面積約占50%，使保障性住房政策受益面不斷擴大。上海建設用地變化對保障房規劃建設具有一定影響。由上海中心城區、近郊區和遠郊區三個區域土地利用規劃值與現狀值對比可以看出(表1)，中心城區土地資源緊張，近郊和遠郊區土地資源相對寬松，是保障房規劃建設的重點區域。目前，上海已形成以寶山顧村、嘉定江橋、松江泗涇、閔行浦江、浦東周康航、浦東曹路為主的6大保障房建設基地，規劃建設用地面積共約19．33km2，主要分布在近郊區和遠郊區，以近郊為主，其中居住用地面積約10．77km2，規劃居住人口約52萬人，即每個社區約10萬居民，人口規模相當于一個衛星鎮(新市鎮)。

(二)大型保障房社區建設對區域人口、社會發展的影響

課題組從6大保障房基地及相關社區取得的調研資料顯示，大型保障房社區建設對區域人口、社會的影響主要表現在以下幾個方面。1．集中建設和成片開發，導致人口集聚式增長和人口成分構成多元化發展人口過分集中在一個地區，會導致集聚區的公共服務資源有效供給不足，同時人口成分構成變化和居住的分化，導致原有公共服務資源配置的結構性矛盾，人戶分離現象加劇，增加了公共資源配置的難度。①(1)集中式大規模開發導致區域人口集聚式快速增長表2松江泗涇新凱家園一、二期人口導入基本情況大型保障房社區堅持集中建設和成片開發，使人口導入規模大、導入速度快，大型社區人口集聚特征顯著。截止2011年3月底，松江區泗涇鎮新凱家園一、二期已經竣工的動遷安置房和經濟適用房達到7345套，已入住1萬人左右，未來的新凱家園將會成為承載人口3～5．5萬的大型居住社區(見表2)。按照規劃，部分大型保障房住宅區人口最終將達到10萬左右，如馬橋、顓橋等大型社區導入的人口都將超過所在鎮的現有戶籍人口，大規模的人口導入有可能導致新的人口分布不均衡。(2)社區人口成分構成多元化特征明顯隨著大型住宅社區的陸續建成，大型社區人口成分構成將從傳統的城鄉二元結構向三元結構甚至多元結構演變。保障房大型社區居民中，主要存在3類人員:本地原住民，中心城區導入人口及外來人口。人口成分構成多元化趨勢明顯，公共服務需求也呈現多樣化的特點，加大了資源配置的難度。雖然規劃中堅持“立法先行，規劃、建設及交付使用三同步”，但規劃建設及人口導入不可能同時一步到位，如何協調不同群體間的利益，滿足不同群體的利益訴求，成為突出問題。如中心城區導入人口從市中心轉入城郊，難以享受中心城區的優質資源，如衛生、子女教育等，希望政府能夠給予切實解決，而原住民的土地被征，希望在征地補償中多得一點實惠，外來流動人口則憑借國家政策希望獲得“基本公共服務”均等化的權利。當地政府如何平衡三方利益成為關鍵，現有的管理體制和機制，包括財稅制度難以從根本上解決這些問題，因此需要進行社會管理機制的創新。(3)住房郊區化快于產業郊區化，居住與就業不平衡，人戶分離現象加劇由于保障性住房在短時期集中建設，大多處于近郊，并定位于住宅用途，缺少產業帶動，就業機會相對較少，使得住房郊區化快于產業郊區化，加劇了“職住分離”現象。另外，由于社區主體工程和配套設施的完善不是同步進行，使人在戶不在和戶在人不在的人口數量增大。在浦江鎮大型居住社區談家港基地規劃方案中，計劃導入人口3．61萬，由于社區周圍公共服務設施建設沒有隨主體工程的竣工同時完成，造成社區對居民吸引力降低，目前入住人口只有12208人，還有23892人未入住。在入住人員中，出租戶為2161戶，約5238人。同時，戶籍沒有遷入浦江鎮的大約7325人，人戶分離達60%(表3)。另外，根據新凱家園一、二期匯總分析，一、二期共交房3900套，居民自住1900套，占50%;出租1900套，占50%;流動人口總數達5400人，戶籍遷入松江的只有525人，約占入住總人口的30%，人戶分離比例高達70%之多(表4)。從浦江鎮談家港基地和新凱家園社區人口構成可以看出，人口結構較為復雜，保障房社區內人口流動和人戶分離現象突出，保障房社區演變成跨省、跨區人口的集聚區。據公安部門提供的信息，中心城區導入人口之間、來滬人員與本地居民之間經常產生摩擦，鄰里糾紛和家庭糾紛導致的各類刑事、民事案件不斷增加，社區沖突加劇，社會治安綜合治理任務繁重，社會安全隱患不容忽視。2．人口導入機制和跨區縣間利益補償機制對接不夠，大型社區管理及配套建設成本負擔沉重大型保障房社區入住人口主要為市區的低收入居民家庭，這部分原市區人口對醫療衛生、子女就學、社會保障等需求大量增加，但由于大部分導入人口的戶籍仍保留在市區，相應的社會事業費并沒有隨人走，增加了導入區社會管理和公共服務的成本，如大量的失業人口和弱勢群體，如果戶口不在社區所在地，不能享受就業補貼政策。人口導出區與導入區之間缺乏及時有效的對接，沒有形成“財隨事權”的利益導向機制，造成導出區人走經費在，導入區人多壓力大的局面。事權、財權不匹配，難以獲得財稅歸屬權或財政轉移支付等相關補償，給當地政府帶來了社會管理和財政負擔的雙重壓力，這將使社區管理和公共服務面臨更大的挑戰。以君蓮住宅區為例，該區在全部建成移交顓橋后，導入人口戶籍人數與目前顓橋鎮戶籍人口相當，這意味著顓橋的財力要承擔兩個顓橋的社會管理費用。按顓橋鎮2011年財政預算安排，直接用于社會事業及管理支出為6億元，按上年戶籍人數5．6萬人計算，人均支出10700元，據此，君蓮住宅區每年開支將達到5．88億元左右。①此外還要增加物業管理、社會治安、社區管理等方面的開支，社區的正常運轉將受到很大影響。3．成片開發模式在推動人口郊區化的同時，極可能引發某些“城市病”“貧民窟”是“城市病”的典型表現形式之一，表現為眾多人口擁擠在“臟、亂、差”的有限空間中，住房緊張、生活條件差、失業人口多、犯罪率高等。美國哈佛大學學者Johnkain1968年首次提出空間失配(spa-tialmismatch)假設，研究表明，黑人居住區比白人居住區擁有更少的工作機會［4］。在美國、加拿大，廉租屋居住者以外來移民、本國黑人居多，普遍存在販毒、吸毒等比較嚴重的社會問題。大型保障房社區具有外來人口多、失業人口多、老年人口多及人口流動性強等“三多一強”的特點，不同住房類型對應著不同的居住群體，如廉租房和公租房對應的主要是低收入人群，這部分群體由于經濟條件的限制，在住房、日常生活等方面和其他居住者形成明顯的差距，極易產生矛盾。陳勁松認為，空間選址是影響公共住房能否和諧建設的主要因素之一，如果公共住房布局不合理，則會造成一系列城市問題和社會問題［5］。保障房社區多位于郊區，建設規模較大，導入人口較多，社區人口成分構成復雜，公共資源配置不可能一步到位，與中心城區相比差距較大，大規模集中建設、成片開發極可能會造成區域內部人口居住分化甚至形成“貧民窟”。

四、主要結論和對策建議

(一)主要結論

上海市保障性住房選址主要集中在近郊區，并堅持集中建設和成片開發的原則，對人口產生了較強的導入作用，近郊區逐漸成為人口增長中心和集聚區，對于緩解中心城區人口壓力起到了較大作用，但是也造成了人口在近郊區過度集聚、結構復雜、住房郊區化快于產業郊區化等問題，對公共資源的配置和人口管理帶來一定影響。從長遠來看，近郊區保障性住房大規模集中建設，對區域內人口分布也會造成不良影響。隨著上海自由貿易區的建立和“四個中心”建設進程的加快，郊區新城建設和經濟發展對人口的拉動作用將進一步增強，優化郊區保障性住房選址，完善公共資源配置和人口管理體系，對于實現上海人口在中心城區、近郊區和遠郊區的合理分布具有重要的引導作用，同時對于實現郊區新城人口與經濟的協調發展也具有重要意義。

(二)對策建議

1．優化保障房選址，完善保障房政策，實現區域人口合理分布上海市中心城區建設用地緊張，土地規劃值與現狀值之間差距縮小，客觀上已不利于大型保障房社區建設。目前6大保障房建設主要以近郊區為主，近郊區已逐漸發展成人口“增長中心”和“聚集中心”。未來遠郊區新城建設在人口調控中將發揮重要作用，所以，上海保障房建設總體上應以近郊區為主轉變為近郊區和遠郊區并重，根據郊區新城規劃建設和區域人口流動特征，對保障房選址和建設規模實施動態化調整，這客觀上也符合保障房建設以臨近郊區，逐步向中郊或遠郊地區推進的原則。法國在1950—1960年間，集中建造了大量高密度的社會住宅，為70年代淪為貧民聚居地造成的居住隔離現象埋下了隱患［6］。保障房規劃選址應結合郊區各區縣人口結構及分布特點，合理布局，避免人口在某一區域過度集聚帶來人口和社會管理等難題。上海保障房社區主要以動遷安置房與經濟適用房為主，導入人口多為外來人口和中心城區老年人口。將來郊區新城發展戰略中，應根據人口郊區化與產業郊區化特點，研究制定有利于人才向新城集聚的政策舉措，加大公共租賃住房(含單位租賃房)及廉租房的建設和供應力度，鼓勵新城探索實施有利于集聚人才的住房政策。2．完善大型保障房社區服務體系，降低生活成本，提高生活質量中共“十八大”報告指出，要“加快改革戶籍制度，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。在目前大城市尚不具備完全放開戶籍管理的條件下，應以“權利公平、機會公平、規則公平”為基本原則，著力形成以融合為主線，均等化和差別化相結合的公共服務供給模式，促使外來常住人口更好地融入城市。新加坡城鎮建設的經驗主要在于為新城居民提供足夠的、便利的生活配套設施，以吸引居民住到周邊城鎮［7］。大型保障房社區在對人口導入過程中應做好基礎設施和社會公共服務配套建設，促進人口空間分布和城市公共服務資源配置相平衡，努力實現均等化，避免人口空間變動和人戶分離對公共服務資源帶來不均衡。①隨著保障房建設進程的加快，大型保障房社區的人口規模和結構處于動態變動中，政府不僅要按照公共服務均等化要求，構建以需求為導向的公共服務供給模式，還要考慮到人口成分構成變化對服務需求的影響，在滿足需求總量的同時，注重需求結構與供給結構的匹配性，包括就業、醫療、教育、養老等服務資源的配置等，促使外來常住人口真正融入城市。3．構建大型保障房社區財政管理新模式，促進社區系統有效運轉隨著導入區人口數量的增加和人口成分構成多元化，需要實現社區財政管理和服務管理模式的轉型升級。完善財政轉移支付政策，建立多層次的籌資模式，加大財政傾斜力度。建議對大型居住區導入的居民，積極構建市、區、鎮三級常態化工作溝通協調機制，由市層面統籌協調，成立市、區、鎮三級財政扶持政策，人口導出區對人口導入區給予一定的財政轉移支付。另外，建立政府與社會相結合的社區建設多元投資機制，通過政府引導、社區動員、社會資本支持等途徑，從根本上解決社區建設經費不足的問題，為社區建設謀求長久之策。4．創新大型保障房社區人口管理新機制，促進社區穩定和諧在大型社區建設中探索完善適應人口多樣性和促進城鄉一體化的基層管理體制。建立以實有人口或常住人口為基礎的人口管理、服務體系，開展以居住地和工作地為主的人口登記管理工作。進一步加強社區流動人口居住證管理，明確居住證辦理條件，如在滬“具有穩定職業和住所“等，將居住證與居民參加社會保險、就業、子女教育等相聯系，使持證者與戶籍人口享受相同的公共服務，從而進一步實現社區公共服務均等化，也為城市空間拓展提供規范化、人性化的社會管理支撐體系。

本文作者:王方兵吳瑞君工作單位:華東師范大學