生態整治修復及保護項目思考

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海島生態整治修復及保護項目申報管理

目前，海島管理部門對項目申請工作進行了有效管理，組織專家對項目申報材料進行評審，并提出改建意見，對于提高項目質量起到了良好的作用。為了進一步規范項目申報，提出以下兩點建議。31進一步明確規定項目實施方案編制深度現行的《關于啟動實施2012年海島生態修復示范工程與領?；c保護工作試點工作的通知》財建〔2012〕113號中，規定了海島生態整治修復及保護項目實施方案編寫的大綱和主要內容，對于規范項目的實施方案編寫起到了較好的指導和規范作用。但是，沒有詳細明確每一部分內容編寫的深度。由于項目申報各單位對編寫大綱理解的不同，編寫的內容深度不一。為了全面、翔實、客觀、可行地反映項目內容，不同項目之間又具有相對統一的標準，建議制訂項目實施方案編制的技術要求，明確編制深度，特別是針對項目的主要內容與技術指標、圖件部分應該詳細說明。目前，已經組織實施了多個海島生態整治修復項目，基本掌握了生態整治修復內容，能夠進一步提出各內容和技術指標要求。項目申報材料增加海島所在縣級政府的意見當前，海島生態整治修復及保護項目一般由縣（市）級海洋主管部門作為承擔單位申報并組織實施。海島生態整治修復及保護項目，很多是針對有居民海島的整治修復。根據《海島保護法》的規定，有居民海島由沿?？h級以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關部門按照各自的職責分工管理。建議有居民海島生態整治修復及保護項目申報材料，應當征求海島所在縣級政府或項目承擔單位同級政府部門的意見，并由縣（市）級人民政府或項目承擔單位同級政府部門出具申請方案文件申報，以便縣級政府統籌管理轄區內的有居民海島，統一安排政府各職能部門積極參與和支持海島生態整治綜合工作，也便于項目批復后縣（市）級海洋主管部門組織實施。

海島生態整治修復及保護項目實施管理

海島生態整治修復及保護項目批復后，如何進行實施過程中和實施后的驗收和管理，尚未出臺有關的規定，各地海島生態整治修復及保護項目都是參照其他行業項目實施，正在探索經驗。本部分針對項目實施管理提出5點建議。建立和完善項目管理流程海島生態整治修復及保護項目由國家海洋局負責組織申報并同財政部進行會審后予以批復。方案編寫、總支項目預算編制、項目實施的基本程序、施工圖紙審查、施工過程的檢查管理和技術監理、竣工驗收管理等是項目實施工作的幾大重要組成部分，也是影響項目執行質量的關鍵。管理部門應當逐漸完善管理制度，加大管理力度，對項目任務實施管理。陸地上建設工程從申請立項到施工許可，再到工程實施和竣工驗收，已經建立了比較完善的管理流程，明確了管理依據和審查要件。對于新興的海島生態整治修復及保護項目的任務實施管理，可考慮以下兩種方式。（1）項目實施方案批復的同時，財政部下撥了項目經費，后續的管理流程可參照現有陸地上建設工程的管理模式進行管理，如會商規劃部門會審建設工程設計方案等，會商建設部門會審施工圖紙、審查施工合同、備案安全措施、施工許可證等，會商監理單位和建設部門進行施工監理，會商建設、規劃等部門聯合進行工程預檢查驗收等。（2）國家海洋局應當建立具有海島特點的統一管理的流程，明確項目施工圖紙、施工、監理和驗收等規定，對項目進行全面管理；也可以對部分環節進行統一管理，其他環節與陸地有關管理部門合作。明確項目勘察、設計、施工、監理單位的資質要求項目勘察、設計、施工、監理單位的能力和水平，直接決定海島生態整治修復及保護項目實施的質量。目前，陸地上的建設工程，在勘察、設計、施工、監理等方面對具體承擔單位都有明確的資質和技術要求。但是，海島生態整治修復及保護項目不同于陸地上的建設工程項目，涉及島陸及周邊海域兩部分，施工作業極易受到天氣、交通的制約，造成項目實施難度大、成本多、危險系數高等諸多不利制約因素，部分整治修復內容，如島陸植被修復、沿岸防波堤建設、植被保護綠化等，都需要考慮耐海水、海風腐蝕和海洋性氣候因素，項目實施的風險較大，不確定性較高。應當根據海島生態整治修復及保護項目屬性的特點，以工程量或投入經費為標準，明確提出勘察、設計、施工、監理單位的資質要求，確保項目的有效實施。建立完善的項目檔案材料項目檔案記錄了項目立項、實施、竣工的全過程，而具有保存價值的文字、圖紙、圖表和聲像等是項目檔案管理最有效的載體，各種載體的文件材料也是對海島整治修復及保護項目實施效果的最好見證和檢驗。對于海島生態整治修復及保護項目，除了與一般建設工程相類似的檔案資料外，項目實施前的海島現狀和項目實施后效果的數據和影像資料尤為重要。海島生態整治修復是要通過各種人為修復手段改變海島生態環境受到破損的狀態，修復前后的海島對比資料是說明生態修復效果的最好依據，也是檢查、驗收海島生態整治修復項目的重要檔案資料。因此，建立完整的項目檔案資料，尤其是準確、客觀地反映修復前后的數據和影像對比資料，是管理部門需要引起重視的重要環節，也是各項目實施單位需要做好的基礎工作。實施嚴格的質量管理和監督檢查海島生態整治修復及保護項目的部分建設內容是否按照方案實施，在實施工程中難以準確把握。例如，采取補沙的方式整治修復沙灘，由于海水的流動性和潮汐的自然作用，實際補沙的數量很難檢查；修復島陸植被，可能由于極端天氣和客觀環境的影響，植被的適應性能要求高，造成成活率極低，實際修復的數量和質量難以核實。因此，除了遵循現有的管理規定外，還應當建立結合項目實際的質量管理和監督檢查制度，組織管理部門和專家隊伍實施跟蹤管理和全過程的記錄管理，規范項目承擔單位按規定執行，確保國家財政資金落到實處，充分利用，使有限的資金發揮出最大的效益，產生最大的生態效益和社會效益。國家已經開展了《海島整治工程管理與績效評價研究》，建議結合項目的特點，應盡快組織應用，為實施項目質量管理和監督檢查提供技術支撐。組建專家團隊跟蹤項目執行海島生態整治修復及保護項目剛剛實施不久，無論是管理還是施工技術，可能存在一些不盡完善的部分，國家和地方海洋管理部門應當組建專家團隊，采取異地或本地相結合的辦法不斷跟蹤項目執行過程，包括項目施工設計、項目施工、修復技術應用、項目質量管理和安全管理、項目驗收及項目檔案管理等，查找不足，完善和制定相應的管理制度和技術標準。國家編制了《海島生態修復整治技術指南》，專家團隊應當跟蹤技術指南的應用情況，掌握這些技術是否具有普遍性和實用性，是否有新材料和新技術能夠應用，不斷提高海島生態整治修復技術指導的科學性和有效性，真正把海島項目做成百年大計工程。

海島生態整治修復及保護項目關系到我國海洋權益和國防安全、生態安全的維護，關系到海島地區民生保障能力的提升，是我國海島工作的重要組成部分。海島生態整治修復及保護項目的組織實施是一個系統的工程，涉及陸島結合、勘察設計建設、海島海域管理等多個組成部分和技術層面，但如何更好地組織實施并有效地實現項目本身的作用，還需要建立一套完善的管理流程和技術體系。本研究針對項目申報和實施過程管理工作中的一些問題，提出了以上幾點建議，還需要在實踐中進一步探索和檢驗。

本文作者：吳姍姍劉智訓工作單位：國家海洋技術中心