國外公建項目建設論文

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一、信息公開:國外公建項目建設的法律制度

在公建項目信息公開渠道方面，美國政府主要采取四種方式:一是美國國會會議、各種專門委員會的會議及其聽證會的公開舉行，成為公眾獲取公建項目信息的一個重要渠道。美國公開舉行的國會，會議的文字記錄一般都在當日公布，通過的法律、決議、報告等文件也都在國會指定的出版物上公開發行。二是利用互聯網公開。由于互聯網的出現，美國行政機關都相應設立了自己的網站，把政府所擁有的包括公建項目方面的信息及時地放到網站去讓公眾自由調取、查詢，這不僅大大便利了公眾對公建項目的了解和獲取行政信息，也從根本上實現了信息公開由政府應公眾申請而提供相應信息，到政府機關主動向公眾信息的變革。三是應用GIS技術提供的平臺公開?？臻g規劃是GIS的一個重要應用領域，城市規劃和管理是其中的主要內容。例如，在大規模城市基礎設施建設中如何保證綠地的比例和合理分布、如何保證學校、公共設施、運動場所、服務設施等能夠有最大的服務面(城市資源配置問題)等。由于該技術具有“以圖表、圖紙及互動的影像和聲音等形式來展示模型結果的各種視覺手段”，美國政府利用GIS為顯示空間信息提供了非常有力的形象化數據，從而為公建項目信息公開提供了一個卓越的平臺。四是對重大公建項目規劃和建設及時進行信息公開。美國的民主社會要求城市公建規劃項目應當符合法律的規定，并崇尚限制政府的權力。自20世紀60年代以來，對重大公建項目實行“兩次聽取”的信息公開，已成為美國城市公建規劃項目理論和實踐的基本組成部分，它滲透在城市建設的各個領域。1982年，澳大利亞政府頒布實施《信息自由法》，以法律的形式賦予公民和在澳居住的外國人對政府有關事務的知情權。澳大利亞的公建項目信息公開，主要通過三種形式:一是通過官方文件和政務信息公開。政府規定除涉及軍事、外交等國家機密不能公開的，政府的官方文件和政務信息都要公開。公民獲取政府有關公建項目信息的渠道有多種，如政府網站、到政府有關部門查閱和索要復印件、要求政府有關部門提供等。如果公民要求提供而有關部門拒絕，公民可以上訴，由政府相關部門做出裁決，若再拒絕，公民可要求由議會調查專員進行調查。二是項目規劃信息公開。政府對公建項目的規劃，一般為10年規劃，具體又劃分為1－2年、3－5年、6－10年三個階段。對于納入規劃的公建項目，按照實際需求和政府財政預算情況實行年度審批制。政府公建項目規劃和年度決定執行的項目，都要向社會信息公開，公眾可通過政府網站或到政府各主管部門進行查詢。三是項目運作過程信息公開。首先是公建項目規劃和審批項目前公開，進行公眾咨詢，以充分了解社會各階層和公眾的需求;其次是從項目規劃、商業計劃書、立項到納入和執行預算、招投標、合同管理，再到施工、竣工驗收以及項目的維護等各環節，政府有關部門均有向公眾披露相關信息的義務，以保證項目投資和建設的公開、透明。

二、公眾參與:國外公建項目建設的民主形式

20世紀80年代，西方發達國家對民主形式進行了新的探索和實踐，公眾參與呈現出廣泛發展之勢，尤其是在公建項目建設中，各個國家在實踐中都創造了一些行之有效的公眾參與方式。在法國，公民參與地方事務的權力是國家法律賦予的。法國公建項目的公眾參與方式，主要有以下三種方式:

1．公眾調查。法國的公眾調查是自上而下的公眾參與方式，這種公眾參與方式為公眾提供了發表個人意見和建議的路徑和渠道，政府決策部門能與公眾形成良性互動和溝通，增加了項目決策的民主性和科學性。與此同時，法國公眾調查是項目決策過程中一種制度化的公眾參與方式，其最核心的做法在于從法律法規的層面規定了公共項目決策過程必須有公眾參與這項程序。法國公眾調查的具體做法是:首先，在公眾調查正式開始之前進行項目信息公開，內容包括:項目說明書、項目環境影響評估報告、項目對社會經濟的影響評估報告等。其次，明確公眾調查由專員或者調查委員會具體負責實施。公眾調查專員的構成通常有教師、農業工作者、建筑師、工程師、警察局長或者退休的地方公務員等組成。再次，嚴格規范公眾調查程序。公眾調查開始之前，須明確調查標的、起始時間及期限、專員或委員會的辦公地點、調查專員的姓名和身份、接待來訪的地點和時間、公眾可以查閱的調查人員姓名材料并發表意見的場所和開發的時間和地點、調查結束后公眾可以查閱調查報告的地點和時間。調查結束后，調查報告中需要匯總公眾對項目的改進意見，凡沒有經過調查程序的或者調查程序有舞弊的都會構成形式違法，被批準的項目或規劃將會被撤銷。

2．公眾協商。公眾協商主要是通過街區議事會來進行的。法國的街區議事會是地方民選代表、普通市民和政府代表質詢和對話的場所，議事代表很少通過抽簽的形式產生，也很少由居民投票選定，而通常是由政府行政人員或民選議員代表。作為一種公眾參與方式，街區議事會在街區交通、衛生、安全、住房、規劃等方面的政策制定中起到一定的作用，但在絕大數情況下，街區議事會只有咨詢的權力，并不享有決策權，而決策權力利通常是被地方公權機關獨自的享有。因而，由于居民參與不足，這種公眾參與形式只不過是為公眾提供了一個可以自由表達意見、發泄不滿情緒的場所。

3．公眾辯論。20世紀90年代初，法國興建連接巴黎－里昂－馬賽的高速鐵路，由于項目在決策過程中未征詢鐵路沿途居民的意見，引發了大規模反對浪潮。1992年，法國政府汲取教訓，了《關于大型基礎設施項目管理的通報》，將協商原則引入大型基礎設施建設項目的前期研究，并將具體的組織程序定名為“公眾辯論”。1995年頒布了《加強環境保護法》，該法案規定:由國家、地方政府、公營開放公司、公私合作開發公司進行的大型建設項目，如果將對環境或經濟社會產生重大影響的，需要組織實施“公眾辯論”。并依據該法成立了“全國公眾辯論委員會”。2002年該委員會被提升為“獨立行政機構”，主要負責監督、保障大型國土整治、基礎設施建設項目起草過程中的公眾參與。法國的公眾辯論在啟動原則、辯論層序、信息公布、決策權等方面有明確規定，如公眾辯論必須遵循公平原則、依據項目投資額或規模設立啟動公眾辯論的程序、公眾辯論的各個環節的具體事務、公布辯論的地方和時間表、辯論報告及總結報告及時對外公布，等等。公眾辯論貫穿客觀透明的原則，整個辯論的過程對所有的公眾和媒體等開放。英國地方政府擴大公眾參與是工黨政府現代化議程的核心內容，公眾參與公建項目的決策主要有六種形式:一是互動式網站。隨著互聯網的普及，網絡公眾參與在英國應用越來越普遍，特別深受年輕人喜愛和運用，英國公眾通過電子投票、電子上述、電子留言、博客、論壇以及電子磋商等網絡參與形式，表達他們對城市公建項目的意見和態度。二是展望遠景練習。這種參與方式常應用于中長期城市公建項目規劃中，通過一種可視化的方式將規劃展示在公眾面前，讓公眾體驗未來城市的樣子，并鼓勵公眾對規劃提出他們的建議。三是市民評審團。市民評審團是由非專業人士組成的一個座談小組，人員通常為8至20人，一般是在重大公共政策制定過程中爭議很大時采用，目的是獲得公眾對該項政策的看法。該項公眾參與形式類似于法庭上的陪審團，主要反映公眾關于評審事項的最新材料(材料包括各種觀點、佐證信息以及建議)，以及探討問題的不同處理途徑。四是焦點小組。焦點小組是由一名會議引導員組織的對一些特殊問題進行詳細研究和深度討論的小組，通常是在公建項目規劃方案制定初期采用，成員一般由6至12人構成。這種公眾參與形式，主要通過對一些特殊問題的討論和磋商，盡可能反映參與公眾的真實想法，以獲得公眾對概念、目標、戰略和環境等方面的意見反饋。五是公眾質詢。公眾質詢，是英國一種具有標準很高的法制化的公眾參與模式，通常由那些與項目有利益關系的公眾參加。在道路、港口、住房等大型公建基礎設施建設前的決策過程中，政府吸納公眾參與，聽取公眾質詢，并明確規定各方提供的公眾質詢證據要由獨立的評判員審核提交，質詢的最終成果將會對最終決策或政策制定產生直接的影響。六是民意調查。政府還通過面對面式的調查、電話調查及郵件調查等形式引導公眾參與，了解公眾對公建項目的態度和價值取向，并收集統計的公眾意見，及時向公眾作答。

三、公眾監管:國外公建項目建設的基本程序

國外發達國家在公建項目的建設中，在加強政府監管的同時，也注意采取多種方式加強監管，尤其是充分吸納公眾參與監管。美國公眾對公建項目的監管，貫穿在項目建設的全過程，其監管形式主要有三種:委員會監管。美國政府部門設立的委員會一般分兩種:一是專門委員會，主要是針對重大公建項目而成立來加強監督工作的，其職責主要是開展征詢公眾意見、舉行聽證等方面工作，為公眾參與項目監管提供平臺，并協調和處理項目建設過程中產生的問題。二是專家委員會，其成員由民眾推選，民眾通過委員會反映民意，并對政府投資項目的規劃、方案投資等提出意見和監督。項目影響監管。美國公眾對公建項目的監管，不僅體現在項目的規劃等方面，同時在項目的實施過程對環境、社區所產生的影響也進行監管，如果公眾對該項目實施后產生的影響不滿意，政府必須對公眾的意見進行整改，直至公眾滿意方可重新啟動實施。輿論監管。利用輿論監管公建項目，是發達國家普遍采用的做法。在美國，對政府投資的公建項目，媒體從項目的規劃、論證、建設全過程都進行關注，尤其是對公眾反映的問題及時公開報道，以督促政府加以改進。對媒體曝光的問題和公眾反映的意見，政府相關部門都必須督促檢查并得出結論，監督檢查結果和結論均為公開信息，公眾可以隨時查詢。如同美國政府一樣，世界發達國家政府也都普遍重視公建項目的公眾監管，采取了適合本國的公眾監管形式。

1．法國的合同化管理。法國公建項目決策充分尊重民意，項目實施實行合同化管理。法國地方重大公建項目從規劃到建設，一般要經過長達兩年的前期準備，這期間所履行的程序都允許公眾廣泛參與并接受公眾監管。當公共投資項目立項及預算通過后，不僅中央與相關大區、大區與省簽訂合同，而且省與市之間以及相關市鎮之間的有關方面也要層層簽訂合同，從上到下實行全面的合同管理，使中央與地方之間形成了一個完整的合同網絡。這種合同化管理，有利于中央與地方之間的縱向制約和相互監督，有利于接受公眾的全程監管，以減少權力腐敗空間。

2．英國的媒體監管。媒體對公建項目建設進行全過程監督，是英國公眾監管的一大特色。政府投資的公建項目從決策、實施到竣工整個過程的所有相關信息都在指定媒體上公示;與此同時，為防止公建項目實施過程中出現違法及腐敗問題，政府還建立了舉報制度，鼓勵社會公眾和媒體進行揭露和監管。

3．德國的三級監管。德國對公建項目實行了三級監管:一是專門的政府內部監督機構。聯邦建設部專門設立了由國務秘書直接領導的內部監察處，以《聯邦政府官員法》為依據，負責對建設部門政府官員、公職人員和應聘參加政府投資工程的自由職業人員在決策過程中的行為進行監督。二是審計監督。德國審計署是依據《基本法》規定而設立的獨立機構，負責對建設項目的法律性和經濟性進行審查，避免決策者的舞弊行為。三是通過聯邦議會進行監督。議會通過后，工程方案即成為法案，建設時間、工期、投資不得改變，必須付諸實施。其中，項目申請報告中的開工和竣工日期、總投資、資金來源、資金到位時間、經濟效益情況、科技含量及其先進程度等等，都要向公眾公開，接受公眾監管。

4．日本的社會公共團體監管。既注重政府在宏觀層面上對公建項目的全局監管作用，又充分發揮社會公共團體、社會中介組織的輔助監管作用，是日本公建項目監督管理工作的重要舉措。比如對公建項目造價的管理，政府在審批前，先委托社會機構或團體對項目的材料市場價格、勞務成本等相關信息進行分析匯總，以此作為政府審核公共工程投資造價的重要參考依據。在此基礎上，政府行使自身在公建項目造價審核工作中的絕對權力，對項目的造價進行審批、確定。

5．澳大利亞的透明監管。對公建項目建設全過程實行透明運作，是澳大利亞公建項目監管的一大亮點。澳大利亞政府規定，凡政府投資的公建項目，無論是項目規劃、可行性研究、設計、立項、評估論證，還是執行預算、采購、簽訂合同乃至施工、竣工驗收、維護等等環節都必須對媒體和社會公眾信息公開，透明運作。如公建項目立項后即予公布，社會有不同意見的，隸屬于議會的大型項目建設委員會可組織專家和政府有關人員進行調查、聽證;項目預算提交議會審議時，政府相關部門領導要接受議員質詢并就相關問題做出解釋;預算經議會通過后即予公布，供公眾隨時查詢;項目招標后，及時公布中標單位并在相關網站上將有關合同公示60天，同時須向其他投標人說明其未能中標的原因;適時公布預算執行情況及項目進度，財政部門對預算支出的執行進行跟蹤監控，如項目超支需要調整預算，則需經過議會批準等。

四、國外信息公開、公眾參與和公眾監管的啟示

發達國家在信息公開、公眾參與和公眾監管方面的先進理念和成熟做法，對我國公建項目公眾參與機制的研究和完善具有借鑒意義，概括起來主要有以下四點啟示:

1．堅持“公開為原則，不公開為例外”的基本原則，加大公建項目的信息公開力度。美國、英國、法國、德國、日本等國家在公建項目建設過程中，都堅持了“公開為原則，不公開為例外”的基本原則，實行了政府信息公開制度，并且收到了信息公開的實際效果。他們的經驗說明，在公建項目建設過程中，凡不涉及國家秘密和商業秘密的信息都直接向社會公開，不僅確認和擴大了公民的知情權和知情范圍，而且對于提高政府透明度和行政效率、增強政府公信力、保證行政公正發揮了重要作用。我國政府也應該明確“公開為原則，免除公開為例外”原則，明確要求公開公建項目信息是一項法定義務，保障公眾的知情權，使我國的公建項目信息公開真正落到實處;同時要立足我國國情，學習借鑒國外重大公建項目信息公開的成功經驗，進一步樹立服務行政理念、降低制度運行的成本、強化權利救濟，更好地發揮公眾和社會團體在公建項目信息公開中的作用，以實現政府與公眾之間的有效互動。

2．建立健全政府公共投資的法律法規體系，保障公眾參與的法規化和制度化。為了保證公眾參與的力度，國外發達國家都制定了相應的法律法規，如美國聯邦政府制定的《聯邦高速公路法》、《聯邦交通法》、德國制定的《建設法典》、日本制定的《信息公開法》等等，都從法律層面明確了公眾參與的法律基礎。相比較國外發達國家，我國在公建項目建設過程中，依靠行政手段的“人治”方法比較多些，迫切需要以立法的方式規定公眾參與的基本權利及參與的程序，為公眾參與公建項目建設提供制度化的準則和具有較強操作性的基本路徑。當前，我國應在已有法律法規的基礎上，借鑒美國、德國、澳大利亞等國家的法律法規，繼續完善政府公共投資法律法規體系，進一步明確規定公眾享有政府政務信息的知情權及公共投資項目決策的參與權。同時，要結合我國的實際情況，建立健全政府公共投資方面的法律法規，使政府投資的公建項目的實施與監管有法可依、依法而行，切實保障公眾參與監管的法制化和制度化。

3．豐富公眾參與形式，完善公眾參與機制。國外發達國家公建項目的公眾參與形式豐富多樣，如英國環境保護和城市規劃中的公眾參與方式多達20種;美國至少有39個州擁有地方的環保組織，數量大約140個，區域性、全國性及全球性的環保組織也多達60多個。這些組織的人員構成，有很多是專家、學者、律師、科學家、經濟學家等專業人員，他們在公眾參與中一定程度上具有重要的發言權?，仮灛媷獗姸嗟墓妳⑴c方式并非都由政府制定出來的，政府只制定相應的公眾參與原則，一般都由公眾自己實踐、自己總結，政府以法律條文的形式把一些成熟的公眾參與方式規定下來，為以后的公眾參與提供法律法規依據。目前，我國公建項目決策中的公眾參與正處于知情階段，從實際情況出發，我們可以采取以下三種公眾參與形式。首先，要充分發揮人大代表和政協委員的作用。人民代表大會是我國目前的民主形式，也是公眾參與公建項目建設一個主渠道。由于人大代表由市民選舉產生，公眾可以通過市人民代表或政協委員對城市公建項目建設和發展提建議，人大代表有權代表選民對公建項目進行審議。其次，要開通網絡、熱線電話。政府相關部門應在媒體公布網絡、熱線電話，為公眾提供參與平臺，歡迎公眾對政府投資的公建項目進行監管，并對公眾的建議和批評及時給予解答和回復。再次，要鼓勵社區市民的直接參與。社區組織是公眾參與發展決策的主體。目前，我國的社區組織(居委會)實質上是政府在基層的延伸和代表，還不是獨立的非政府組織。因此可改革居委會為參與城市規劃管理的非行政機構———“社區參與和發展委員會”，使其擁有一定的決策、管理權限和法律支持，代表各個階層公眾參與政府規劃決策、管理?，伂將灤送猓€要通過專家組咨詢、非政府組織等，廣泛吸納公眾參與，不斷豐富公眾參與形式，完善公眾參與機制。

4．深化公眾參與監管的內涵，推行公建項目的全過程監管。借鑒國外發達國家對公建項目的監管經驗，我們應從四個方面深化公眾參與監管的內涵:

第一，要高度重視公建項目的公眾監管。國外發達國家在公建項目的建設過程中，都十分重視公眾參與監管，把公眾監管列為公建項目建設的基本程序。如美國將公眾參與融合到了政府投資項目監管各個層次的工作中去，引導公眾以多形式多樣化的方式參與到政府投資項目的監管中來。英國的公眾通過政府主動公開的項目信息有效地參與到了公建項目監管活動中來，并有效地保障了政府項目的投資效益。我國公建項目的公眾監管還處于起步階段，在許多公建項目建設中缺少公眾監管的重要環節，對此，我們應向發達國家學習，努力探索有效的公眾參與監督機制，充分發揮公眾在公建項目建設過程中的監管作用。

第二，要充分發揮網絡、媒體的監管作用。新媒體時代，互聯網已深入我們社會生活的方方面面，我們應當借鑒發達國家的普遍做法，鼓勵公眾通過互聯網絡對政府投資項目進行監督，使政府投資的公建項目運行在全社會的監督之下。同時，我們還要充分發揮新聞媒體的監管作用，及時曝光公眾反映與舉報的公建項目實施中存在的問題，并及時反饋相關問題的處理意見，提高社會公眾和媒體輿論對公建項目監管的參與度和積極性，以降低政府監督成本和提高監管效率。

第三，要深化公建項目的公眾參與形式。我國目前公眾參與監管的方式還比較單一，由于政府對公建項目的信息公開做的還不夠，導致一些重大公建項目公眾無法參與，更無法體現切實有效的公眾監管。借鑒發達國家的普遍做法，我們首先應當在公建項目信息公開方面做得更加到位，將公眾參與的重點放在公建項目規劃制定過程中，認真聽取和吸收公眾的合理意見，切實把“事后參與”轉變為“事前參與”。同時，對那些涉及到市民百姓切身利益的內容，如有關規劃審批的程序與周期、規劃管理的規定和技術指標、規劃的調整和規劃方案的評審等，也要公開并引入公眾參與機制，為公眾參與提供有效載體。

第四，要強化公建項目建設全過程的公眾動態監管。我國許多城市現階段對公建項目的監管，很大程度上還停留在事后監管的層面，往往滯后于對即時問題的反應和處理。而國外發達國家和地區的做法是，從項目規劃、招標發包、實施建設、竣工驗收直至投入運營的全過程，都十分強調公眾對公建項目的全過程的動態監管。我們應當學習和借鑒這個做法，把公眾監管理念貫穿于公建項目實施的全過程，通過實行動態監管，及時發現項目投資過程中存在的問題，避免可能產生的經濟損失，以最大程度地保障實現政府投資的公建項目的效益最大化。

作者:曾向東單位:南京市社會科學院研究員